خصوصی‌سازی با نظریه «حراج»

به گزارش می متالز، تجربه خصوصی‌سازی در ایران با پایان جنگ و آغاز سیاست تعدیل ساختاری به اجرا درآمد. سیاستی که از سال ۱۳۶۸ تا پایان دولت دهم، به تغییر مالکیت حجم معتنابهی از شرکت‌های دولتی منجر شد. مطالعه کوان هریس (۲۰۱۵) نشان می‌دهد در این دوره مجموعا حدود ۱۲۴۷ شرکت و بنگاه دولتی در قالب حراج، مزایده، انتقال سهام یا سهام عدالت واگذار شدند. بررسی دقیق‌تر سیاست خصوصی‌سازی نشان می‌دهد سهام این شرکت‌ها بیش از اینکه به بخش‌های خصوصی واگذار شود، به نهادهای عمومی غیردولتی، بنیادهای ملی، صندوق‌های بازنشستگی و شرکت‌های استانی سهام عدالت واگذار شده و از هدف اولیه خود دور شده است. اما به‌رغم پافشاری دولت‌های ششم تا دهم بر مساله خصوصی‌سازی، اقتصاد ایران نتوانست از فرصت‌های خود برای صنعتی‌شدن، تولید ثروت و رشد صادرات صنعتی استفاده کند. در عین حال مشکلاتی نظیر «فضای کسب‌و‌کار نامساعد»، «مسائل تحریم» و «جهت‌گیری‌های پرنوسان دولت در سیاست‌گذاری اقتصادی» شرایط را به سمتی برد که انتقال مالکیت شرکت‌های دولتی گره از کار فروبسته صنعت ایران نگشود و حتی کار را در برخی موارد به بن‌بست بکشاند. بررسی‌های بیشتر روی موضوع خصوصی‌سازی نشان می‌دهد اساس این سیاست به شکل کج پایه‌گذاری شده است. تجربه دولت‌ها در جنوب‌شرق آسیا، شرق اروپا و آمریکای‌جنوبی گویای درس‌های مهمی در این زمینه است. مهم‌ترین نکته در این‌باره «تقدم آزادسازی بر خصوصی‌سازی» است. چیزی که سیدفرشاد فاطمی اردستانی هم روی آن تاکید دارد. دانشیار دانشکده اقتصاد و مدیریت دانشگاه شریف با یادآوری درس‌های گذشته شکست خصوصی‌سازی در ایران،  شروع دوباره این سیاست را منوط به توجه به مساله «آزادسازی اقتصادی» می‌داند. دانش‌آموخته اقتصاد در کالج لندن در این گفت‌وگو به سه درس‌ تئوری حراج برای بهبود کارآیی واگذاری شرکت‌های دولتی در ایران پرداخته است.
تمرکز واگذاری‌های اقتصادی طی ۲۵ سال گذشته روی تغییر مالکیت بوده؛ چیزی که نتوانسته با سطحی از خصوصی‌سازی توام با کارآیی اقتصادی، رشد بهره‌وری و افزایش تولید و صادرات همراه شود. منتقدان می‌گویند آزادسازی یکه و تنهای قیمت هم تعارضاتی را ایجاد کرده و راهگشا نیست. شما هم اقتصاد خوانده هستید و هم تجربه حضور در نهادهای فراقوه‌ای نظیر شورای‌رقابت را دارید و هم روی بهره‌وری بنگاه‌های صنعتی در ایران پژوهش‌هایی انجام داده‌اید. لطفا بفرمایید کجای صورت‌بندی مسائل بخش صنعت در سیاست خصوصی‌سازی دچار مشکل است؟ آیا عدم‌توفیق دولت در روند خصوصی‌سازی ناشی از پیاده‌سازی سیاست بود؟ به‌طور کلی ریشه شکست درخصوصی‌سازی در ایران را در کجا می‌بینید؟

درباره این پرسش ابتدا باید به دو مساله کلی توجه کرد. در واقع برای تشریح آنچه بر خصوصی‌سازی رفت، دو مساله را باید از هم تفکیک کرد؛ نخست هدف‌ ما از سیاست خصوصی‌سازی بود که می‌خواستیم انجام دهیم و مورد دوم نحوه اجرای این سیاست بود. این درست مثل این است که شما ابتدا قصد مسافرت کنید و بعد تصمیم بگیرید چطور می‌خواهید به مقصد برسید. البته خیلی اوقات پیش می‌آید مقصدی که انتخاب کرده‌اید مسیر مناسبی نداشته باشد، به همین دلیل ممکن است مجبور شوید مقصدتان را تغییر دهید. هدفم از این مثال این است که بگویم بین مقصد و مسیر رابطه پویا و رفت و برگشتی وجود دارد؛ چون گاهی ممکن است امکان رسیدن به مقصد مهیا نباشد یا مسیر مسدود باشد. در خصوصی‌سازی هم اشتباهی که رایج بوده‌ و هنوز هم در بین همکاران، پژوهشگران و قاطبه‌دوستان به نظر رایج است عدم‌توجه به فضای پیش از خصوصی‌سازی است؛ یعنی قبل از خصوصی‌سازی این آزادسازی اقتصادی است که باید در اولویت سیاست‌گذار باشد. چرا؟ چون شما باید فضای فعالیت اقتصادی را برای فعالیت بخش خصوصی راحت کنید. این آزادسازی هم رفع موانع ورود را دربر می‌گیرد و هم به فراهم کردن شرایط تجارت آزاد نیاز دارد. هم به برخی اصلاحات در بستر قضایی کسب‌و‌کار احتیاج است و هم فراهم کردن امکان بقای شرکت‌های کوچک و متوسط در برابر گروه‌ها و شرکت‌های بزرگ دولتی یا خصوصی ضروری است.

ولی عده‌ای معتقدند به صرف وجود چنین شرایطی بازهم شانس موفقیت سیاست خصوصی‌سازی قطعی نیست.

موافق نیستم. اگر ما آزادسازی را به‌درستی انجام دهیم، حتی شاید نیاز چندانی به انتقال مالکیت در گام اول خصوصی‌سازی نباشد. نه اینکه انتقال مالکیت مهم نباشد اما اصل کار ایجاد فضای کار متعادل برای بنگاه است. من بارها این را در جاهای مختلف تکرار کرده‌ام، اینجا هم می‌گویم. ما اگر بخواهیم اقتصاد ایران به رشد سالانه ۸ درصد برسد بخش صنعت به‌عنوان کانون اصلی سیاست خصوصی‌سازی، باید سالانه ۸ درصد رشد کند. خب، این یعنی بعد از حدود ۱۰ سال باید ابعاد صنعت در ایران به دو‌برابر وضعیت کنونی آن برسد. اگر ما آزادسازی را به خوبی انجام دهیم و فضا را برای فعالیت بخش خصوصی مهیا کنیم، یک اتفاق دیگر هم‌زمان رخ خواهد داد. اینکه در سال پایه x اگر ابعاد بخش دولتی صنعتی حدود ۸۰ درصد است، ۱۰ سال بعد به فرض جلوگیری از گسترش ابعاد دولت در صنعت و اجرای درست سیاست آزادسازی، ابعاد صنعت دولتی تا ۴۰ درصد کاهش یافته و کم‌کم کوچک‌تر می‌شود. در عین حال فضای خالی‌شده کلا به بخش خصوصی فعال می‌رسد. بنابراین ما دو نکته را نباید فراموش کنیم؛ اولا با فرض آزادسازی درست و پایدار، فعلا نیاز چندانی به انتقال مالکیت به بخش‌های غیردولتی نیست. دوم اینکه خصوصی‌سازی منافع و مزایایی دارد که برای رسیدن به هدف، باید مورد توجه باشند. منفعت مهم این سیاست افزایش رقابت است. در این فضا رقابت بهتر و واقعی‌تر شکل می‌گیرد، در عین حال کارآیی بنگاه خصوصی‌شده بر بنگاه دولتی می‌چربد. بنابراین وقتی این سیاست اجرا شد، اگر بازاری دارید که تنها یک یا دو بنگاه در آن فعالیت می‌کنند، خصوصی‌سازی به تنهایی گره از کار شما باز نمی‌کند. بنابراین وقتی به تجربه خصوصی‌سازی در ایران برمی‌گردیم، متوجه می‌شویم که ما اولی را فراموش کرده‌ایم و دومی را هم به‌درستی انجام نداده‌ایم. سوال اول شما از این منظر قابل تامل است که روش درست فروش بنگاه دولتی چیست؟ یا اگر ۱۵‌بنگاه دولتی وجود دارند که قصد واگذاری آنها را داریم، اول از کدام بنگاه شروع کنیم؟

بله. مهم‌ترین سوالی که این روزها در رسانه‌ها به وفور پرسیده می‌شود و پاسخ‌های متعددی به آن داده می‌شود، همین است.

تا فضای آزاد را در اقتصاد ایران به وجود نیاورید حتی اگر کار دوم را انجام دهید، باز این سیاست به نتیجه دلخواه ختم نمی‌شود. حتی به فرض واگذاری بنگاه به دولتی به سالم‌ترین و شفاف‌ترین شکل ممکن، این بنگاه به نقطه مطلوب نمی‌رسد. این مثل واگذاری مالکیت خودرو به شخصی است که می‌خواهد آن را در مسیری که جاده برای آن ساخته نشده براند و انتظار حرکت با سرعت بالا را دارد. خب چنین چیزی قطعا امکان‌پذیر نیست. وقتی زیرساخت مناسب فراهم نیست، یعنی مسیر آسفالت نیست، پر از دست انداز و سنگلاخ است، باید حرکت را فراموش کنید. ماشین بعد از مسیر کوتاهی در چنین مسیری نابود می‌شود.
به نظرتان مسائلی مثل تولید ثروت از طریق تولید و توسعه صادرات صنعتی در دستور کار وزارت صمت یا اقتصاد یا سازمان خصوصی‌سازی هست؟ چون در اظهارنظر تازه وزیر جدید صمت هیچ نشانی از این کلمات نیست و غایت واگذاری را نه خصوصی‌سازی که فعال شدن کارخانه و اشتغال دوباره کارگران عنوان کرده است.

نکته‌ای که مهم است سرپا ماندن بنگاه پس از خصوصی‌سازی است. البته سیاست‌گذار همان‌طور که باید به قواعد رقابت پایبند باشد، اصلاح بازار کار را نیز در دستور کار قرار دهد. قواعد جدید باید تناسبی میان روابط کارفرما - کارگر ایجاد کند. یعنی نه باید وضعیت به شکلی باشد که کارفرما به راحتی کارگر خود را بیکار کند و نه اینکه کارفرما توان برخورد با کارگری را که کارآیی ندارد یا به حال شرکت مفید نیست نداشته باشد. براین مبنا روابط سه‌جانبه کارگر، کارفرما و دولت باید بازتعریف شود. الان نکته این است که کارگر از دولت شاکی است که چرا در تنظیم این رابطه خوب عمل نکرده. کارفرما هم از دولت شاکی است چون دولت اجازه نمی‌دهد بنگاه در شرایط وخیم، کارگر را اخراج کند. این مشکل به دلیل تصدی‌گری دولت در این حوزه بروز کرده. دولت اینجا وسط داستان نقش آفرین است و گاه پا در کفش کارفرما می‌کند و گاه همکار کارگران است. دولت باید روی صندلی خودش که تنظیم‌کننده روابط این دو بخش است، بنشیند. در باقی زمینه‌ها هم وضعیت به همین شکل است. مثلا در سیستم قضایی ما، باید امکان احقاق حق در برابر بنگاه‌های دولتی وجود داشته باشد. اما قواعدی که الان وجود دارد ابدا به گونه‌ای نیست که به راحتی چنین امکانی را فراهم کند.

شکاف‌هایی مثل نبود تکنولوژی‌های روز یا شیوه‌های تولید تازه اهمیت چشمگیری برای توسعه صنعتی و ظهور رقبای جدید دارند. در شرایطی که ما با تحریم روبه‌روییم و اقتصادسیاسی هم بر این مسائل اثرگذار است، سیاست‌گذار چطور می‌تواند مسیر را به‌درستی به سمت نقطه مطلوب طی کند؟

خصوصی‌سازی در شرایط تحریم قطعا کار سختی است. منتهی از آن سو اقتصاد اگر به‌درستی آزادسازی و بعد خصوصی‌سازی به‌درستی صورت گرفته بود احتمالا ما در شرایط تحریم مقاومت بالاتری را از خود نشان می‌دادیم. می‌خواهم بگویم در روزهای خوب شما باید قادر باشید به اندازه کافی آذوقه جمع کنید تا در روزهای سختی این آذوقه‌ها به کار شما بیایند. ما چون در روزهای خوب، خصوصی‌سازی و آزادسازی را به‌درستی انجام ندادیم، طبیعی است که امروز گرفتاری‌هایی در این زمینه داشته باشیم. اگر آن دوره این دو هدف محقق می‌شد، احتمالا به واسطه رقابتی که در نتیجه این سیاست به وجود می‌‌آمد، تحمل شرایط سخت برای کشور راحت‌تر می‌شد.

محدودیت‌های کنونی را باید با این فرض‌ها مورد توجه قرار داد. ببینید؛ برای اینکه بنگاهی بتواند خصوصی‌ شود، باید حداقلی از سودآوری را داشته باشد تا بخش خصوصی به خرید آن بنگاه ترغیب شود و از محل سرمایه‌گذاری و منابعی که می‌گذارد، به بهره‌وری برسد. اما وقتی در شرایط تحریم بنگاه‌ها قادر به سودآوری نیستند، قطعا خصوصی‌سازی سخت خواهد شد.

 
اما الان بحث واگذاری‌ها دوباره داغ شده و وزیر صمت از برخی بازیگر مثلا بخش‌های شبه دولتی خواسته به پروسه دریافت شرکت‌ها ورود کنند. تصور می‌کنید این ادامه همان سرمایه‌داری رفاقتی است که در دولت‌های نهم و دهم بروز کرد؟ اصلا بنگاه‌های شبه‌دولتی این توان را دارند که با ورود به ماجرای خصوصی‌سازی، تولید صنعتی را رشد دهند؟

من دوباره تکرار می‌کنم که اصل مساله آزادسازی است و انتقال مالکیت چندان مهم نیست. دلیل این حرف چیست؟ اگر ما آزادسازی را به‌درستی انجام دهیم، بستری متعادل ایجاد می‌شود که بازیگران بخش عمومی یا بخش عمومی غیردولتی در معرض رقابت با بازیگران بخش خصوصی قرار گیرند. در نتیجه نگرانی چندانی بابت خصوصی شدن بنگاه و انتقال مالکیت آن به هر یک از بازیگران چه اتفاقی خواهد افتاد. مشکل اما از جایی شروع می‌شود که این بستر سالم رقابت وجود ندارد. آن وقت حتی بازیگران بخش خصوصی که به خرید بنگاه‌های دولتی وارد می‌شوند دچار اشتباه می‌شوند. جالب است که این بنگاه‌ها هیچ نوعی از وابستگی به دولت یا سایر نهادها هم در موردشان صدق نمی‌کند ولی با ترفندهای مختلفی که به کار می‌گیرد، از رانت‌های اطلاعاتی بهره ببرد یا اعمال نفوذ کند. این مورد را بارها در رفتار شرکت‌هایی که مدیران و کارمندان بازنشسته نهادهای دولتی را استخدام می‌کنند، دیده‌ایم. براین مبنا خصوصی‌شدن در این رویه حتما به شکست منجر می‌شود. بنابراین اگر بنگاه‌هایی که به نهادهای عمومی دولتی یا غیردولتی متصل هستند و میزان قابل توجهی از انباشت ثروت را هم در قالب اموال بازنشستگان یا دارایی‌های حکومت در اختیار دارند، اگر با قواعد آزاد به خصوصی‌سازی وارد شوند نباید چندان نگران بود. دلیل اینکه به این مساله بیش از حد توجه می‌شود تعارض منافعی است که بروز می‌کند و فقط مختص دولتی‌ها یا شبه‌دولتی‌ها نیست. این مسیری است که بارها توسط بخش خصوصی هم مورد دست‌اندازی قرار گرفته تا وضعیت بنگاه واگذار شده را به سامان کند. استدلال‌شان هم این است که وقتی من نمی‌توانم به راحتی رقابت کنم، باید از این اهرم‌ها استفاده کنم. دلیل همه اینها عدم آزادسازی کافی در فضای اقتصادی است.

با این مقدمه بلند حالا می‌رسیم به تئوری حراج. شما در این سال‌ها هم در قالب تدریس و پژوهش و هم نوشته‌های مطبوعاتی در این باره کار کرده‌اید. الان که این بحث داغ شده و میلگرام و ویلسون هم به خاطر همین نظریه تحسین شده‌اند، پرسش‌های مهمی ایجاد شده است. نظریه بازی و حراج در باب واگذاری‌ شرکت‌های دولتی چطور می‌تواند به ما در این روند کمک کند؟ تجربیات بسیاری در آثار ماسکین، میلگرام، ویلسون و برخی دیگر از محققان هست. این تجربیات برایمان چه توصیه‌ یا توصیه‌هایی دارند؟

با فرض حل شدن بخش اول ماجرا یعنی آزادسازی، به مساله دوم می‌رسیم که همان انتقال مالکیت و فروش دارایی‌های دولتی است. ما از حراج چه می‌آموزیم؟ چند مساله حین فروش یک کالا به افراد پیش می‌آید. اولا باید حواسمان باشد اگر فرضا یک کارخانه ذوب‌آهن داریم، یا یک کارخانه ایران‌خودرو داریم و اینها هیچ کدام بازارهای رقابتی برای واگذاری آنها وجود ندارند، نباید تصور کنیم قیمت این کارخانه‌ها در وضعیتی مشابه بازار رقابت کامل رقم می‌خورد. چنین اتفاقی رخ نخواهد داد. بنابراین شما مجبورید از مکانیزمی غیر از مکانیزم مرسوم بازار برای کشف قیمت استفاده کنید. این نکته مثل روز روشن است. تئوری حراج در این مواقع به ما می‌آموزد که برای داشتن یک حراج موفق، باید اطلاعات را متقارن کنید یعنی شفافیت درخصوص جوانب مختلف یک بنگاه اعم از مالی و فنی و... یا بازاری که در آن فعالیت دارد را به اطلاع بازیگران و عموم برسانید. خاطرم هست در برخی از پرونده‌های خصوصی‌سازی که مطرح شد، فقط موجودی انبار مواد خام و محصولات آنها از مبلغ فروش کل شرکت بیشتر بود، اما همه از این موضوع مطلع نبودند. بنابراین درس اول یک حراج موفق این است که باید اطلاعات بنگاه در شرف واگذاری به‌صورت شفاف توسط نهادی که مستقل و قابل اعتماد باشد، در اختیار عموم قرار گیرد. درس دوم به عمق حراج ربط پیدا می‌کند. یعنی تعداد بازیگران بیشتری در آن شرکت کنند تا شانس موفقیت بالاتر رود.

تضمین شما برای شرکت تعداد بالاتری از بازیگران احتمال موفقیت در واگذاری بنگاه را افزایش می‌دهد. البته اگر اطلاعات به شکل بیشتر و کامل‌تر منتشر شود، خود به خود بازیگران بیشتری به حراج وارد می‌شوند. درس سوم حراج برای خصوصی‌سازی در ایران مربوط به بلوک‌بندی فروش است. اگر بنگاه‌های واجد شرایط واگذاری را به قطعات کوچک‌تری تبدیل کنیم و آن را به تعداد بیشتری از بازیگران واگذار کنیم، شانس موفقیت حراج بالاتر می‌رود. البته بازارهای مالی بعضا از عمق لازم برخوردار نیستند، اما گاه شرایطی به وجود آمده که امکان واگذاری سهام بنگاه در شرایط رقابتی در بازار سهام مهیا شده است. از نظر فنی هم موارد مهمی وجود دارد. مثلا اینکه حراج را چطور برگزار کنیم یک نکته مهم است که باید مدنظر قرار گیرد. اینکه «حراج قیمت اول» یا «حراج قیمت دوم» در اولویت باشد یا اینکه کجا می‌توانید در حراج از قیمت یکنواخت استفاده کنید، همه از اهمیت بالایی برخوردار هستند.

این مواردی که به آنها اشاره کردید چقدر در تجربیات جهانی حراج بنگاه‌ها به دولت‌ها رعایت شده و چه نسبتی با موفقیت واگذاری داشته است؟

در اغلب موارد موفق این شرایط وجود داشته است. تجربه کشورهای بلوک شرق پیش روی ماست. در تجربه حراج‌های دولتی در کشورهای غربی نظیر آمریکا و انگلستان از تئوری حراج به کرات استفاده شده است. البته همه تجربیات حراج به خصوصی‌سازی مربوط نمی‌شود. بسیاری از تجربیات موفق در زمینه حراج به مواردی برمی‌گردد که دولت‌ها برای اعطای امتیازات دولتی دست به این کار زده‌اند. حراج کانال‌های امواج رادیویی در آمریکا یا انگلستان که درآمد بسیار هنگفتی نیز برای دولت‌ها دو کشور به بار آورد، از مهم‌ترین مواردی است که نشان از فواید بسیار تئوری حراج در جریان واگذاری دارایی‌ها و امتیازات عمومی دارد.