بدعت‌های جدید در تخصیص منابع

به گزارش می متالز، پیامدهای منفی ناشی از اتکای بیش از حد به عواید حاصل از صادرات نفت خام در برنامه عمرانی پنجم قبل از انقلاب منجر به تجدیدنظر در سیاست‌های مالی و اقتصادی شد. بر اساس سیاست‌های اعلامی قرار بود که با افزایش صادرات غیرنفتی و افزایش مالیات‌ها (در نتیجه افزایش تولیدات ملی) کشور از وابستگی به درآمد نفت بی‌نیاز شود. اما در واقعیت امر وابستگی بودجه به نفت که از برنامه عمرانی پنجم شروع شده بود، تا به امروز ادامه داشته است؛ هرچند در تمام سال‌های بعد از آن برنامه، بی‌نیازی از نفت شاه‌بیت تمام اسناد بالادستی و سیاست‌های اعلامی بوده اما در اجرای این سیاست هیچ‌گاه درصدی از موفقیت نیز مشاهده نشده است.

«تلاش برای ایجاد ثبات در بودجه دولت و حداقل کردن اثر نوسانی درآمد حاصل از صادرات نفت بر مخارج دولت؛ کاهش تدریجی وابستگی تراز عملیاتی بودجه به درآمدهای نفتی و استفاده از منابع صندوق توسعه ملی برای تامین مالی ارزی طرح‌های سرمایه‌گذاری» از جمله برنامه‌های اعلامی روحانی در سال 1392 بود. مقایسه شاخص‌های اقتصاد کلان و شاخص‌های مهم بودجه‌ای در سال‌های تقدیم لایحه بودجه در شروع و انتهای دولت روحانی نشان از ناکامی این دولت در نیل به این اهداف و برنامه‌ها دارد. مجموع استفاده از منابع ناپایدار (مانند عواید حاصل از صادرات نفت و فروش اوراق بدهی) در سال 1392 برابر 45 درصد منابع عمومی بوده که این رقم در لایحه بودجه سال 1400 به 62 درصد افزایش یافته است. سهم هزینه‌های جاری در لایحه بودجه 1392 برابر 73 درصد بوده که در لایحه بودجه 1400 به 76 درصد افزایش یافته است. درحالی‌که سهم مخارج عمرانی در سال 1392 برابر 22 درصد بوده، در لایحه بودجه 1400 به 12 درصد کاهش یافته است. نسبت کسری تراز عملیاتی در لایحه بودجه 1392 برابر 7/ 17 درصد منابع عمومی بوده که این نسبت در لایحه بودجه 1400 به 38 درصد افزایش یافته است. ضمنا باید توجه داشت که به‌رغم افزایش حجم بودجه عمومی، قدرت خرید اعتبارات هزینه‌ای و عمرانی دولت در سال های اخیر نسبت به هشت سال قبل کاهش یافته است. در حقیقت بخش مهمی از افزایش هزینه‌های دولت در اثر تورم مستهلک شده است.

در دوره 8 ساله دولت روحانی نه‌تنها بهبودی در مشکلات ساختاری بودجه (مانند اتکای بودجه به عواید نفتی، کسری بودجه مزمن، سلطه مالی، چابک‌سازی بودجه و...) صورت نگرفت بلکه علاوه بر استمرار سیاست‌های اشتباه قبلی، بدعت‌های جدیدی نیز در بودجه‌ریزی ایجاد شد. به‌عنوان مثال، در حالی که در دولت قبل «ستاد تدابیر ویژه» برای برخی از مصارف بودجه‌ای خارج از چارچوب حقوقی کشور (مانند طرح در هیات وزیران و تصویب در مجلس) تصمیم‌گیری می‌کرد، با توسعه این رویه در دولت آقای روحانی از طریق «شورای هماهنگی اقتصادی قوای سه‌گانه» امر اصلاح بودجه سالانه نیز به این شورا واگذار شد (اصلاح بودجه سال 1398). هرچند شاید در شرایط نامساعد اقتصادی و کاهش شدید عواید نفتی در دو، سه سال گذشته، دولت می‌توانست از همین ابزار برای وصول مالیات از بنیادها و نهادهای انقلاب اسلامی نیز استفاده کند (اما از آن بهره‌ای نبرد).

گذشته از عدم انجام برخی اصلاحات ساختاری، در دوره هشت سال گذشته در جهت رعایت اصول ساده بودجه‌ریزی (مانند جامعیت، وحدت، تفصیلی بودن بودجه یا اصول جدید بودجه‌ریزی (مانند شفافیت و پاسخگویی) نیز تلاشی نشده است. مثال‌های زیادی را می‌توان از نقض اصول بودجه‌ریزی مطرح کرد: مصوبات و پروژه‌های اقتصاد مقاومتی، ارائه بسته‌های معیشتی و برداشت از منابع صندوق توسعه ملی بدون درج در ردیف‌ها به‌عنوان نقض وحدت بودجه؛ نامشخص بودن طرح‌ها و پروژه‌های ردیف‌های متفرقه به‌عنوان نقض اصل تفصیلی بودن بودجه، وجود درآمدهای اختصاصی به‌عنوان نقض اصل عدم تخصیص؛ نامشخص بودن یا انعطاف متغیرهایی مانند نرخ تسعیر ارز، ایجاد ردیف‌های موهومی و فاقد عملکرد مانند فروش اموال منقول و غیرمنقول یا منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای به‌عنوان نقض اصل تقدم درآمدها بر هزینه‌ها قابل طرح است (در واقع دولت ابتدا مخارج خود را می‌بندد و بعد برای تراز کردن بودجه با این متغیرها بازی می‌کند). با وجود ردیف‌های باز و بدون سقف (درج عدد 1 جلوی ردیف‌ها)،‌ نامشخص بودن متغیرهای تعیین‌کننده عواید نفتی مانند نرخ تسعیر ارز، عدم انتشار اسناد توجیهی مرتبط با اقتصاد کلان یا پیش‌بینی متغیرهایی مانند قیمت و میزان صادرات نفت، اثر اجرای بودجه بر شاخص‌های اصلی اقتصاد کلان، مشخص نبودن اولویت‌های جدید بودجه، مشخص نبودن تغییر سیاست‌ها یا تغییر رویکردها در بودجه، عدم انتشار گزارش‌های اجرای بودجه، عدم انتشار گزارش عملکرد بودجه، نامشخص بودن عملکرد مدیران اجرایی در مصرف اعتبارات و دسترسی به اهداف تعریف‌شده و... نمونه‌های بارز نقض اصل شفافیت و پاسخگویی است.

البته بین اصول متعدد بودجه‌ریزی تنها اصل انعطاف‌پذیری کاملا رعایت شده است! به این‌معنا که با استفاده از ابزار تخصیص و برخی مجوزهای قانونی با جابه‌جایی اعتبارات عملا تصویب ارقام از سوی مجلس بی‌اثر شده و تخصیص اعتبارات با صلاحدید سازمان برنامه و بودجه صورت می‌گیرد. اعمال این رویه به هرج‌و مرج در اجرای بودجه و مخدوش شدن مسوولیت‌های تصویبی و نظارتی مجلس شورای اسلامی منجر شده است.

به نظر می‌رسد عدم شفافیت بودجه و در هم پیچیدن تصمیم‌ها و عدم‌تصمیم‌ها در لابه‌لای ردیف‌های بودجه‌ای در بودجه سال 1400 به اوج خود رسیده است. برخی از این نمونه‌ها به این شرح است: نامشخص بودن میزان صادرات نفت، قیمت هر بشکه نفت، نرخ تسعیر ارز، میزان صادرات گاز، میزان صادرات و فروش داخلی میعانات گازی، درج اعداد 1 در ردیف‌های بودجه (مانند بند نهم در واگذاری دارایی‌های مالی، ردیف 160136، 160162، 210112، 310106، 310403،310404، 310901 در جدول شماره 5 ماده واحد و جداول اصلی بودجه، ردیف‌های فرعی 20، 33، 36، 40، 47، 58، 71 در ردیف اصلی 530000 در جدول اعتبارات ردیف‌های متفرقه)، نپذیرفتن مسوولیت تداوم سیاست مخرب تخصیص ارز 4200 و انداختن توپ به زمین مجلس (جزء ۴ بند ب تبصره 2)، وجود ردیف‌های مختلف با موضوع واحد که نمونه بارز آن استفاده از عواید حاصل از صادرات نفت و گاز و میعانات گازی است که این منابع در تبصره (۴) یعنی برداشت از صندوق توسعه ملی، ردیف‌های فرعی ذیل ردیف 210100 تحت عنوان «منابع حاصل از نفت و فرآورده‌های نفتی»، ردیف 310112 تحت عنوان « منابع حاصل از پیش فروش نفت/ انتشار اوراق مالی اسلامی» و ردیف 310700 با عنوان «منابع حاصل از استفاده از صندوق توسعه ملی» پراکنده شده‌اند. وجود برخی احکام به‌ویژه در تبصره‌ها علاوه بر مخدوش شدن سقف مصوب، ایجاد نوعی خودمختاری و هرج و مرج در نظام بودجه‌ریزی را به ذهن تداعی می‌کند. به‌عنوان مثال حکم ذیل تبصره (۱۴) اشعار می‌دارد: «به سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها اجازه داده می‌شود درصورت عدم تحقق منابع پیش‌بینی شده در جدول این تبصره، معادل کسری منابع، اوراق مالی اسلامی با تضمین خود منتشر نماید تا مصارف موضوع یارانه نقدی، کمک حمایت معیشتی خانوارها و برنامه کاهش فقر مطلق دچار وقفه نشود». یعنی دولت نه‌تنها اقتدار و حقوق مجلس را نفی کرده بلکه از خود نیز سلب مسوولیت کرده و اختیار کم‌و کاست منابع و مصارف و تصمیم‌گیری درباره آن را به دستگاهی فرعی محول کرده است!

سرنوشت صندوق توسعه ملی نیز بهتر از سلف خود حساب ذخیره ارزی نبوده است. برداشت‌های مکرر از صندوق به‌ویژه برای مصارف جاری نه‌تنها موجودی آن را تضعیف کرده بلکه فلسفه وجودی این صندوق را نیز زیر سوال برده است. در حالی‌که بر اساس قانون برنامه ششم باید سال اول 20 درصد و در سال‌های بعد 2 واحد درصد اضافه بر آن از عواید حاصل از صادرات نفت و گاز به حساب صندوق واریز شود، اما در این ‌سال‌ها هیچگاه به این حکم عمل نشده است. در لایحه بودجه 1400 نیز تقریبا تمام سهم 38 درصدی صندوق از طریق تبصره (۴) و ردیف 310700 جدول شماره (۵) لایحه برداشت شده است.

بنابه به گفته آقای روحانی قرار است سال آینده 3/ 2 میلیون بشکه نفت به فروش برسد (در داخل و خارج). هرچند مشخص نیست چه میزان این رقم صادرات است و چه میزان فروش داخل و آیا اینکه فروش داخل همان فروش اوراق پیش‌فروش نفت است یا نه، اما از نظر ریالی 45 درصد منابع عمومی دولت به عواید نفت و گاز متکی است (جدای از برداشت 845/ 2 میلیارد یورو از صندوق توسعه ملی). ردیف‌ها و ارقام بودجه نیز نشان می‌دهد که تقریبا تمامی عواید نفتی به‌جز سهم شرکت ملی نفت (5/ 14 درصد) در بودجه درج شده و مصارف عمومی بر این اساس تعریف شده است. نکته مهم در این تصمیم، فرض بازگشت دولت آمریکا به برجام و رفع تحریم‌ها در سال آینده است. جدای از مسائلی مانند قیمت نفت یا بازارهای صادراتی ایران، چنین فرضی بودجه سال 1400 کشور را در وضعیت خطیری قرار می‌دهد زیرا علاوه بر خطرات ناشی از عدم لغو تحریم‌ها، کشور را از منظر چانه‌زنی بین‌المللی با طرف‌های درگیر در برجام نیز در موقعیت ضعیف‌تری قرار خواهد داد.

در مجموع به نظر می‌رسد در 8 سال گذشته نه دستیابی به برنامه‌های اعلام‌شده از طرف آقای روحانی در حوزه بودجه‌ریزی محقق شده، نه اصول بودجه‌ریزی رعایت شده و نه اصلاحات اساسی درخصوص مشکلاتی مانند وابستگی بودجه به نفت و کسری مزمن بودجه صورت گرفته است. از آن گذشته در دوره آقای روحانی با دور زدن نهادهای قانونی مانند هیات وزیران و مجلس شورای اسلامی، اصلاح بودجه سالانه در نهادی غیرتخصصی انجام شده است. در شرایطی که دولت به دلیل درگیر شدن در فرآیند اجرای انتخابات سال آینده و واگذاری مسوولیت، تعهدی نسبت به اجرای بودجه سال 1400 نخواهد داشت و مجلس شورای اسلامی نیز به‌دلیل ناآشنایی به فرآیند بودجه‌ریزی و هم به دلیل علایق محلی و منطقه‌ای توان و انگیزه رسیدگی کارشناسی به بودجه را ندارد، تصویب بودجه‌ای مغشوش، غیرمنضبط و با اتکای فراوان به منابع ناپایدار گزینه محتمل در این ماه‌ها خواهد بود.

محمدتقی فیاضی کارشناس اقتصادی