تصمیم‌گیری در فضای بلاتکلیفی

‌می‌متالز - در روز‌های اخیر که دولت سیزدهم عزم خود را جزم کرده است تا با بازتعریف وزارتی مستقل، فرآیند بازرگانی را از زیرمجموعه وزارت صنعت، معدن، تجارت (صمت) خارج کند، بد نیست به فراز و فرود‌های گذشته این حوزه نگاهی بیندازیم تا شاید بتوانیم، از دل این سرگذشت، به چرایی مساله بیشتر واقف شویم.

به گزارش می‌متالز، ابتدای راه با «وزارت تجارت» ناصری آغاز شد که بعد‌ها به «فواید عامه» تغییر نام یافت، سپس به دو «وزارت اقتصاد ملی» و «وزارت طرق و شوارع» (راه) تفکیک شد. در سال ۱۳۱۶ «وزارت اقتصاد ملی» مجددا به دو وزارتخانه «تجارت» (بازرگانی) و «صنایع و معادن» که بعد‌ها «پیشه و هنر» نام گرفت، تفکیک شد. چهار سال بعد، وزارتخانه‌های «بازرگانی» و «پیشه و هنر» با یکدیگر ادغام شدند و در ۱۳۲۶ این وزارتخانه، با جذب اداره امور صنایع و معادن دولتی به «وزارت اقتصاد ملی» تغییر نام داد. این مسیر در سال‌های بعد نیز با چهار تفکیک و سه‌ادغام دیگر ادامه یافت.

در تمام مسیر طولانی آزمون و خطایی که بیشتر آن در فواصل زمانی یک تا ۱۲ساله صورت گرفت، دلیل اصلی اغلب تفکیک ها، عدم تمرکز بر ساختار‌های وقت و لزوم هماهنگی و مدیریت بیشتر اقتضائات زمان و متناسب با رشد فعالیت‌های مختلف بود و دلیل اغلب ادغام‌ها نیز هماهنگی امور، تجمیع استراتژی و یکپارچه سازی تصمیمات تلقی می‌شد. در برخی موارد، تغییرات موجب ایجاد ساختار‌های مکمل و موردنیاز می‌شد. به عنوان نمونه، تفکیک سال ۱۳۳۴ و تشکیل ساختاری مجزا برای حوزه بازرگانی در سال‌های بعدتر، سبب ایجاد سازمان نمایشگاه‌های بین‌المللی ایران، گمرک و بنادر و کشتیرانی شد. از مجموع این تغییرات، دو تفکیک و سه‌ادغام پس از انقلاب در ۳۸سال اخیر صورت گرفته است که آخرین تغییر در سال ۱۳۹۰ در دولت دهم انجام شد.

به‌مدت ۱۲سال، دو بازوی اقتصادی تولید و تجارت در قالب چهار وزارتخانه بازرگانی، معادن و فلزات، صنایع و صنایع‌سنگین فعالیت می‌کردند و همواره یکپارچه سازی فرآیند‌ها و تمرکز مدیریتی-تصمیم‌سازی آن‌ها از یک‌سو و تفکیک و تخصصی‌سازی وظایف و لزوم پیگیری و رسیدگی از سوی دیگر، مخالفان و موافقان خاص خود را داشت. گروه اول معتقد بودند که به سبب این فعالیت‌ها در قالب زنجیره تامین، سیاستگذاری درست نیازمند نگاه کلان و مدیریت یکپارچه است تا اثر هر بخش بر دیگر بخش‌ها دیده شود و از تصمیم‌سازی جزیره‌ای جلوگیری به عمل آید. در برابر آن، موافقان تفکیک، اعتقاد داشتند که تجمیع وظایف در داخل یک‌وزارتخانه سبب شده است تا یکی از دوبخش در برهه‌های مختلف و تحت‌تاثیر تخصص یا حتی تمایل مدیران وقت، وزارتخانه قوی‌تری باشد و به بخش دیگر کمتر توجه شود. در این حالت، معمولا حوزه تولید به دلیل اولویت‌های کشور در حمایت از آن، تقویت می‌شود و حوزه تجارت آسیب می‌بیند.

اغراق نیست اگر بگوییم که اشکال زیربنایی کار، ساختار اقتصاد تمام‌دولتی کشور است. دولت که باید در حوزه تولید و بازرگانی رگولاتور باشد، عملا با ورود مستقیم به هر دو بخش، خود را تمام‌قد درگیر کرده است. دقیقا در این تلاقی است که قانون‌گذار، ناظر و بهره بردار یکسان شده‌اند و پیچیدگی ذی‌نفعان خود، مانعی مدیریتی در سیاستگذاری شده است. اشکال دیگر در ساختار اجرایی وزارتخانه بود. تمرکز وزارتخانه بر صنعت و پس از آن معدن، سبب شد تا بازرگانی به جای هماهنگی از نظر دور بماند. برخی اشتباهات اجرایی در اجرای سیاستگذاری کلان کشور در تکیه بر تولید داخلی نیز مزید بر علت شد؛ تصمیم خوبی که به سبب فاصله‌داشتن با فضای حقیقی اقتصاد، به جای اجرای مرحله ای، برنامه ریزی‌شده و هدفمند، فضایی احساسی و حماسی به خود گرفت و به تولید آسیب زد. سیاست ایستای محدودسازی واردات، قدرت تفکیک کالا‌های تمام شده، نیمه ساخته و مواد خام را نداشت و بر همین اساس، مشغول بودن سازمان متولی تجارت به مقابله با واردات، تبعات جانبی دیگری داشت.

فعالان این حوزه، افزایش قاچاق را ناشی از سختگیری‌های بیش از حد در واردات قانونی می‌دانند. اثر جانبی دیگر، موانعی بود که برای صادرات ایجاد شد و فعالان این بخش نیز نا کارآمدی ساختار وزارت متبوع خود در حوزه بازرگانی را دلیل اصلی معضلات صادرات می‌دانند. در نهایت اینکه به نظر می‌رسد، در همه دوره‌ها تقابل بین موافقان و مخالفان ادغام و تفکیک، ناشی از بلاتکلیفی حوزه سیاستگذاری در بخش تولید و بازرگانی بوده است. این فقره به جز مراتب ابتدایی که دوره شکل گیری چارچوب اجرایی و فضای فعالیت دولت‌های مدرن بود، در دوره‌های بعدی بیشتر ناشی از اختلاف سلیقه در تصمیم سازی و شیوه مدیریت بوده است که با اتکا به گزارش‌های کارشناسی توجیه می‌شود.

تعدد ادغام‌ها و انفصال‌ها در طول سال‌ها، به‌خصوص در فواصل زمانی نزدیک، گویای این است که جدال منتقدان در عبور از دوگانه «کار تخصصی نیازمند تمرکز است» یا «یکپارچه سازی بخش‌ها سبب هماهنگی بیشتر است»، بی نتیجه مانده است. بر همین اساس دور ادغام و تفکیک، چرخه‌ای تکراری شده است. این روز‌ها که فضای کسب‌وکار کشور شرایط ویژه‌ای را پشت سر می‌گذارد و از یکسو فشار‌های اقتصادی ناشی از به هم‌ریختن مناسبات جهانی تحت‌تاثیر بحران جنگ روسیه و اوکراین نظام تامین آن با مشکل مواجه شده و از سوی دیگر، تحت‌تاثیر تحریم‌های پی درپی ایالات‌متحده آمریکا و البته مذاکرات برجام قرار گرفته است، مدیریت نامنسجم، آزمون و خطا و در یک کلام، بی ثباتی رویه داخلی ناشی از تغییرات مکرر قوانین، تصمیمات خلق الساعه، مدیریت سلیقه‌ای و... سبب شده اند تا هم فعالان اقتصادی با آینده خود به تشکیک بنگرند و هم شهروندان در سمت مصرف، سرگردان نتایج حاصل از تصمیم سازی‌های متعدد شوند.

در این میان، شاید مسوولیت دولت‌ها در کنار تلاش برای حل مسائل محیط بیرونی، جلوگیری از اثرات سوء نوسانات و رخداد‌های محیط داخل باشد. از قانون‌گذار، سیاستگذار یا رگولاتور یا هر آنچه از مجموعه حاکمیت (اعم از دولت و مجلس) با حد و حدودی از هر وظیفه باید انتظار داشته باشیم، این است که عملکرد خود را در جهت تسهیل و پیش‌بینی‌پذیری فعالیت و فضای بازی ذی‌نفعان اقتصاد تعریف کنند. صنعت و بازرگانی، دو بازوی اصلی اقتصاد ذی‌نفعان هستند که در طول تاریخ، بار‌ها دولت‌های مدرن از آن‌ها به عنوان ابزار کنترل و البته مدیریت فضای کسب‌وکار استفاده کرده اند. وزارت صنعت، معدن و تجارت، از بیش از یک‌قرن پیش، یعنی زمانی که ناصرالدین‌شاه «وزارت تجارت» را تشکیل داد تا امروز، ۱۱ تغییر ساختار را تجربه کرده و این روز‌ها در انتظار دوازدهمین تغییر، یعنی تفکیک است.

به‌نظر می‌رسد، با وجود فضای ملتهب بازار مصرف داخل و تاکید مقامات و مسوولان بر کنترل بازار (در قامت تنظیم بازار) که بر مبنای تفکر ناصواب اقتصاد دولتی و اقدامات قهری و دستوری شکل گرفته است، دولت امروز بیش از هرچیز وزارت بازرگانی را برای حوزه داخلی آن، یعنی بازرگانی داخلی می‌خواهد. فارغ از هدف‌گذاری‌های دوره‌ای و تصمیمات اقتضایی، در این تغییرات، آنچه بیش از هر چیز به اقتصاد و فضای کسب‌وکار آسیب زده، ذبح منافع بلندمدت بر اثر تصمیمات مقطعی و با افق کوتاه یا میان‌مدت است. امروز که بعد از گذشت حدود ۱۱سال و دست بر قضا به تکرار تاریخ در دولتی با ساختار سیاسی شبیه به دولت دهم، مجموعه حاکمیت به این یقین کارشناسی رسید ه که تفکیک وزارتخانه‌های حاضر اجتناب ناپذیر است، باید دید چرا و به چه دلیل در دولتی تصمیم به عملی برعکس امروز گرفته شد که به لحاظ فضای سیاسی و کارشناسی تفاوت چندانی با دولت حاضر نداشت و از میلیارد‌ها هزینه مستقیم و غیرمستقیم که بابت تصمیم گذشته بر کشور تحمیل شد، چه درس‌ها و تجاربی آموخته شد.

رئیس سازمان برنامه و بودجه درحالی این روز‌ها به‌عنوان نماینده دولت در به سرانجام رساندن طرح تفکیک انتخاب شده است که در دولت نهم، وزیر بازرگانی بود. تامل‌برانگیزتر اینکه مجلسی که امروز از طرح دولت سیزدهم دفاع می‌کند، در دولت دوازدهم در برابر این طرح ایستاد. بدون شک عملکرد مجزای وزارت صمت در دو بخش صنعت و بازرگانی قابل نقد و بررسی است. با نگاهی به سیاستگذاری در سال‌های اخیر، پربیراه نیست اگر بگوییم، حوزه بازرگانی به رغم وجود مدیران و کارشناسان دلسوز به لحاظ تمرکز و سیاستگذاری مهجور مانده است و اولویت دوم وزارتخانه محسوب می‌شود. به بیان دیگر، ادغام در عمل به اهداف متصور خود نرسید؛ اهدافی که در راس آن هماهنگ سازی سیاست تجاری کشور در حد نیاز صنعت بود؛ چیزی شبیه به سیاست کشور‌های صادرات محور نظیر ترکیه و کره جنوبی. در نهایت اینکه تعدد تاریخی ادغام و تفکیک و تکیه سیاستگذار بر اقتضائات و شرایط زمان و تصمیمات فاقد قوام و دوام نشان می‌دهد که تا امروز زیرساخت اصولی مبتنی بر کار کارشناسی ایجاد نشده است. این نقطه ضعف بزرگی است که کشور به رغم گذار از دوران مختلف تاریخی و کسب تجارب حتی در بدترین بحران‌ها نظیر جنگ و تحریم نتوانسته است به سازوکار باثبات و البته کارآیی دست یابد که در همه شرایط پاسخگوی نیاز کشور در هر دو بعد سیاستگذاری و اجرایی باشد.

نتیجه نهایی، چه تفکیک باشد و چه ادغام، دید کوتاه مدت و تکیه بر شیوه‌های گذشته که کارنامه خوبی از خود به جا نگذاشته اند، جز هدررفت بی حاصل هزینه و زمان و دور باطل خلق و خرق ساختار‌ها و در نهایت انباشت قوانین و آیین نامه‌های غالبا مزاحم، نتیجه‌ای نخواهد داشت. اگرچه این برنامه در گرو شرایط ویژه فعلی سخت حاصل می‌شود و استراتژی‌های مقابله بحران خاص خود را دارد، با این حال تا وقتی که موانع و اشکالات همیشگی نظیر حلقه بسته مدیران کشور، بنگاه داری دولت، بخشی نگری و قوانین خلق الساعه رفع نشوند، تفاوتی در اثرگذاری ساختار به وجود آمده نخواهد داشت و حتی در مواردی می‌تواند به سبب همان انشقاق سیاستگذاری اثرات بدی نیز به همراه داشته باشد. درخواست یا شاید آرزوی فعالان اقتصادی همیشه یک‌چیز است؛ هر تصمیمی که حاکمیت برای ساختار‌های مرتبط با تجارت و تولید (کالا/ خدمت) می‌گیرد، نه‌فقط تصمیم کارشناسی و دقیق و با درنظرگرفتن جوانب حاصل از سال‌ها تجربه باشد، بلکه به‌عنوان تصمیمی نهایی و بلندمدت در جهت تسهیل فضای کسب‌وکار را به سود فعالیت‌های اقتصادی گشوده و آن را از شر رانت، انحصار، بخشی‌نگری و ناکارآمدی رها سازد؛ به طوری که تولید و تجارت نه از فقدان یکپارچگی و ناهماهنگی آسیب ببینند و نه در تمرکز، به‌طوری‌که برخی حوزه‌ها بر برخی دیگر ترجیح داده نشوند.