تغییر شکلی یا ماهوی؟

به گزارش می متالز، حوزه‌های ایجاد درآمد پایدار و ارتقای ثبات، توسعه و عدالت شامل اصلاح نظام مالیاتی، ساماندهی یارانه‌های انرژی، اصلاح نظام مالیه نفت و گاز و اصلاح نحوه مدیریت دارایی‌های دولت.

اصلاحات ساختاری پیشنهادی در برنامه مستلزم تصویب قانون جدید، اصلاح قوانین قبل حداقل از طریق درج مفاد لازم در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ (تبصره‌ها و جداول)، به گونه‌ای ساختاری و نه صرفا در حد تغییر آرایش سرفصل‌ها و ارقام در لایحه است. این تجربه در نظام اداری و قانون‌گذاری کشور وجود دارد که مفاد قانونی مورد نیاز از طریق درج در لوایح بودجه پیشنهاد می‌شده است. تعدادی از اقداماتی که در برنامه کلی اصلاحات ساختاری بودجه عمومی عنوان شده عبارت است از:

• حذف، کاهش یا ادغام تشکیلات غیر‌ضرور و موازی (نیازمند قانون است)
• تخصیص منابع عمومی به امور حاکمیت (ابهام در تعریف قانونی امورحاکمیت)
• تشکیل کمیته بازبینی هزینه‌ها در بالاترین سطوح دولت (نیازمند حکم قانونی است و بدون آن امکان شکل‌گیری ندارد)
• تجدید ساختار بنگاه‌های دولتی که وظایف غیرحاکمیتی دارند، قبل از واگذاری
• تشکیل کمیته نظارت و ساماندهی شرکت‌های دولتی (مغایر با قوانین فعلی و نیازمند قانون جدید است)
• تنظیم لوایح و تصویب قوانین بودجه سنواتی به‌صورت برنامه محور (لایحه بودجه ۱۳۹۹ دارای این خصلت نیست)
• برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی مبتنی بر آمایش و بودجه‌ریزی غیر‌متمرکز استانی/ منطقه‌ای (نیازمند تصویب قانون است)
• تاسیس شرکت دولتی برای مدیریت و مولدسازی دارایی‌های غیر‌منقول دولت (نیازمند تصویب قانون است)
• تاسیس صندوق زیر ساخت برای سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های کشور (نیازمند قانون است)
• ارائه لایحه اساسنامه تنظیم‌گر و مقررات‌گذاری پایین‌دستی انرژی (نیازمند حکم قانونی است)

براساس اعلام اولیه طراحان و پیشنهاد‌دهندگان برنامه کلی اصلاحات ساختاری بودجه عمومی، یکی از اقدامات اصلاحی برای بودجه سال ۱۳۹۹، تقدیم لایحه بودجه به‌صورت دوسالانه بوده است. پس از مشخص شدن مغایرت قانونی تنظیم لایحه بودجه به‌صورت دوسالانه که از سوی مخاطبان عنوان شد و پیچیدگی‌های فنی و تخصصی این اقدام، ارائه برنامه دو سالانه در حد سند پشتیبان لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ مطرح شد. براساس سلسله مراتب اسناد برنامه در نظام برنامه‌ریزی، اسناد بالادست بودجه سال ۱۳۹۹، سند چشم‌انداز ۱۴۰۴ و قانون برنامه ششم توسعه است. در حقیقت بودجه سال ۱۳۹۹ برنامه عملیاتی این سال در چارچوب برنامه ششم توسعه و سند چشم‌انداز باید باشد، از این رو مقامات بررسی‌کننده لایحه بودجه در مجلس باید چند موضوع را پیگیری کنند:

الف) رابطه بین برنامه دوسالانه ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ با سند برنامه ششم توسعه در برش زمانی سال‌های مذکور چیست؟

ب) لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ تبلور مالی برنامه ۱۳۹۹ پیشنهادی است؟ در این صورت جایگاه برنامه دوسالانه کجاست؟ آیا تصویری تکراری از برنامه ششم است یا در آن تجدید نظر شده است؟

ج) اگر برنامه دوسالانه براساس اطلاعات و عملکرد‌های موجود به‌گونه‌ای تنظیم شده که با مفاد برنامه ششم متفاوت است، باید به تصویب قانون‌گذار برسد و اگر تفاوتی ندارد، لازم است رابطه آن با لایحه بودجه 1399 مشخص شود.

حجم بودجه عمومی دولت درلایحه سال 1399 بالغ‌بر 4846  هزار  میلیارد ریال است که نسبت به بودجه مصوب سال 1398 نزدیک به 8 درصد افزایش یافته است. صورت کلی بودجه 1399 و مازاد و کسری قسمت‌های مختلف آن به شرح جدول زیر است:

بودجه جاری دولت در لایحه سال ۱۳۹۹ حدود ۳۰ درصد کسری دارد که نزدیک به هشت درصد از محل فروش دارایی‌های سرمایه‌ای (به‌طور عمده صادرات نفت) و ۲۱ درصد هم از محل منابع حاصل از فروش دارایی‌های مالی (عرضه اوراق مالی و اسلامی) و منابع صندوق توسعه ملی تامین می‌شود.

در بخش درآمدهای جاری، ۷۵ درصد درآمدها وابسته به درآمدهای مالیاتی به مبلغ ۱۹۵۰ هزار  میلیارد ریال است که با توجه به عملکرد این درآمدها در سال ۱۳۹۸ و عدم هر گونه تغییر در ساختار و نظام مالیاتی (که در برنامه کلی اصلاح ساختاری بودجه عمومی دولت) مورد توجه قرارگرفته است، بیش برآورد به‌نظر می‌رسد.

در بخش واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای، نزدیک به ۴۹ درصد منابع از محل فروش نفت و فرآورده‌های نفتی تامین می‌شود. صادرات نزدیک به یک میلیون بشکه نفت خام در روز به بهای متوسط ۵۰ دلار تامین‌کننده منابع این سرفصل و ۳۰۲  هزار  میلیارد ریال منابع مربوط به صندوق توسعه ملی (از محل حدود ۰۱/ ۸ میلیارد دلار) است که در منابع و مصارف دارایی‌های مالی نشان داده شده است. با این حساب بیش از ۲۱ درصد بودجه جاری وابسته به منابع حاصل از نفت خام و فرآورده‌های نفتی است. ۵۰ درصد منابع دارایی‌های سرمایه‌ای به مبلغ ۴۹۵  هزار  میلیارد ریال از محل فروش دارایی‌های منقول و غیر‌منقول دولت برنامه‌ریزی شده است که با توجه به سهم نفت و فرآورده‌های نفتی در تامین مالی بودجه جاری، نزدیک به ۳۵ درصد بودجه جاری دولت ازطریق فروش سرمایه‌ها و دارایی‌های منقول و غیر‌منقول تامین می‌شود.  ۹۱۵ هزار میلیارد ریال یا ۴/ ۷۳ درصد واگذاری دارایی‌های مالی مربوط به عرضه اوراق مالی و اسلامی و واگذاری شرکت‌های دولتی است. در صورت تحقق این منابع، ۷۷۷ هزار میلیارد ریال مازاد در تراز منابع و مصارف دارایی‌های مالی پدید خواهد آمد.  در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ حجم منابع و مصارف شرکت‌های دولتی ۴/ ۱۴۸۳۹ هزار میلیارد ریال است که نسبت به رقم ۳/ ۱۹۸۸۷ هزار میلیاردی کل لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ حدود ۷۵/ ۰ است. درسال ۱۳۹۹ شرکت‌های دولتی ۱۲۴۳۰ هزار  میلیارد ریال درآمد و ۲/ ۱۱۱۶۶ هزار میلیارد ریال هزینه جاری و ۷/ ۳۲۲ هزار میلیارد ریال هزینه استهلاک دارند.

در سال ۱۳۹۹ سرمایه‌گذاری شرکت‌های دولتی بالغ بر ۶/ ۲۱۰۵ هزار میلیارد ریال است که نسبت به مجموع مصارف سال ۱۳۹۹ حدود ۲/ ۱۴ درصد است. منابع تامین‌کننده سرمایه‌گذاری‌های شرکت‌های دولتی در سال ۱۳۹۹به تفکیک سرفصل‌ها و مقادیر آنها به شرح جدول زیر است:

بودجه شرکت‌های دولتی نیازمند تحلیل دقیق‌تر و مفصل‌تری است که در این یادداشت انجام آن ممکن نیست. بنابراین محتوای بودجه سال 1399 نسبت به بودجه سال‌های قبل تغییر نکرده و صرفا برخی طبقه‌بندی‌ها و سرفصل‌ها تغییر کرده‌اند و جداولی اضافه شده است. ایجاد تحول اساسی در نظام بودجه‌ریزی کشور نیازمند عزمی جدی در تغییر ماموریت‌های دولت و تحول در اقتصاد سیاسی کشور (تقسیم کار ملی میان بخش‌های دولتی و عمومی و خصوصی) و با همکاری همه نهادهای اجرایی، دانشگاهی، علمی و نظارتی و در یک دوره میان‌مدت (به‌عنوان مثال ۵ ساله) است که نتیجه آن تصویب قوانین لازم، تدوین استانداردهای مناسب، تحول در سازمان و تقویت اتاق فکر دولت است.

حسن خوشپور - عضو انجمن خبرگان برنامه‌ریزی