نقطه هدف بودجه عمرانی

به گزارش می متالز، بر اساس این گزارش، کل اعتبارات طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ معادل ۴/ ۷۰ هزار میلیارد تومان است که نسبت به قانون بودجه سال جاری ۲/ ۵ درصد رشد داشته است. همچنین سهم این اعتبارات نسبت به مصارف عمومی به میزان ۵/ ۱۴ درصد ثبت شده است.

در این تقسیم‌بندی، سهم دارایی‌های سرمایه‌ای ملی، ۲/ ۵۰ درصد، استانی ۳/ ۱۸ درصد و متفرقه از کل معادل ۵/ ۳۱ درصد اعلام شده است. بر اساس آمارهای اعلام شده در این گزارش در سال‌های ۱۳۷۶ تا ۱۳۹۸ نسبت عملکرد اعتبارات عمرانی به اعتبارات هزینه‌ای به رغم نوسانی بودن، در مجموع سیر نزولی داشته است به نحوی که از ۴۵ درصد در سال ۱۳۷۶ به رقم ۱۴ درصد در سال ۱۳۹۸ رسیده است. این موضوع نشان می‌دهد که به تدریج سهم عمده‌ای از منابع بودجه عمومی دولت صرف امور هزینه‌ای شده و سهم اعتبارات عمرانی کاهش یافته است. نکته جالب دیگر این است که تعداد ۳۲۲ طرح عمرانی در جداول ۱۵، ۱۹ و ۲۰ لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ درج شده است که عملا هیچ اطلاعاتی از زمان‌بندی و هزینه اجرای آنها در دست نیست و این امر امکان نظارت بر اجرای این طرح‌ها را با مشکل مواجه خواهد کرد. برای این طرح‌ها تنها اعتباری معادل ۱۱۰ میلیارد تومان در سال ۱۳۹۹ در نظر گرفته شده است. این گزارش در بخش دیگری عنوان می‌کند برای سال‌های ۱۳۷۶ تا ۱۳۹۸ به‌طور میانگین حدود ۶۶ درصد از اعتبارات عمرانی تحقق یافته است. این در حالی است که درصد تحقق اعتبارات هزینه‌ای به‌طور متوسط ۹۳ درصد بوده است. بر اساس این گزارش در سال ۱۳۹۸ به ازای هر ۱۰ واحد اعتبار هزینه‌ای تنها ۴/ ۱ واحد اعتبار تملک دارایی‌های سرمایه‌ای پرداخت خواهد شد. بر اساس آمارهای این گزارش در سال ۹۹، تنها چهار پروژه جدید عمرانی تعریف شده است. همچنین اعتبار طرح‌های جدید به کمترین مقدار طی یک دهه اخیر رسیده است.

ناکارآ بودن مدل مشارکتی

بخش قابل توجهی از این گزارش، به بررسی ناکارآ بودن مدل مشارکتی بخش عمومی و خصوصی پرداخته است. این گزارش عنوان می‌کند که از نیمه دوم سال ۱۳۹۴ تا انتهای سال ۱۳۹۶ به میزان ۴۵ هزار میلیارد تومان سرمایه بخش خصوصی وارد حوزه واگذاری طرح‌های عمرانی شده است. این در حالی است که برای سال ۱۳۹۷، تنها ۴ هزار میلیارد تومان سرمایه بخش خصوصی جذب شده است و این میزان از ابتدای سال ۱۳۹۸ تاکنون عملکرد نداشته است. به رغم ایجاد ظرفیت‌های قانونی، تسهیل‌گر امر مشارکت عمومی-خصوصی در سال‌های ۱۳۹۷ و ۱۳۹۸، کاهش قابل ملاحظه‌ای در واگذاری پروژه‌های تملک دارایی سرمایه‌ای به چشم می‌خورد که طبیعتا بخشی از آن تحت تاثیر شرایط اقتصاد کلان کشور است. بررسی تجربیات جهانی در زمینه مشارکت عمومی-خصوصی این واقعیت را نشان می‌دهد که دولت‌ها هنگام مواجهه با کاهش منابع عمومی، به سمت مشارکت عمومی - خصوصی می‌روند و منابع جذب شده از بخش خصوصی در حوزه زیرساخت، عدم کاهش سرعت توسعه زیرساخت کشور، در زمان مواجهه با تنگنای مالی دولت‌ها را ضمانت می‌کند. دولت زمینه‌های لازم برای استفاده از ظرفیت جذب سرمایه بخش خصوصی در سال‌های ۱۳۹۷ و ۱۳۹۸ را فراهم نکرده است. علاوه بر ملاحظاتی ناظر به پایش تعهدات قراردادهای مشارکت عمومی و خصوصی، مسائل ناظر بر فرآیند واگذاری پروژه‌ها و عدم شفافیت آن و مشکلات تامین مالی این قراردادها از عمده چالش‌هایی است که سبب کاهش انگیزه بخش خصوصی برای مشارکت در این گونه پروژه‌ها شده است. مشارکت عمومی- خصوصی سازوکاری است که در آن بخش عمومی به منظور تامین خدمات زیرساختی (اعم از آب، فاضلاب، برق، گاز، راه، راه‌آهن، فرودگاه) از ظرفیت‌های بخش خصوصی اعم از دانش، تجربه، منابع مالی و توان فنی و اجرایی استفاده می‌کند. به بیان دیگر، بخش خصوصی به نیابت از دولت در برخی از وظایف و مسوولیت‌های تامین این خدمات نقش‌آفرینی می‌کند.

روند تکمیل تبصره ۱۹

قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۴ اسفند ماه ۱۳۹۳ در مواد متعددی زمینه توسعه مشارکت عمومی و خصوصی را فراهم می‌کند. از نیمه دوم سال ۱۳۹۴ واگذاری طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای آغاز شد و تا پایان سال ۱۳۹۶ تعداد ۴۱۳۱ پروژه ملی و استانی با جذب سرمایه‌گذاری بخش خصوصی به میزان ۴۵ هزار میلیارد تومان در قالب قراردادهای مشارکت عمومی-خصوصی واگذار شد. از سوی دیگر، به منظور تسهیل در اجرایی کردن ماده ۲۷ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت در تبصره ۱۹ قوانین بودجه سنواتی از سال ۱۳۹۶ تاکنون در جهت بهبود و تسریع در امر مشارکت و واگذاری و تامین مالی طرح‌ها تصمیماتی اتخاذ شده است. در تبصره ۱۹ قانون بودجه سال ۱۳۹۶ سازوکار ارائه تسهیلات به سرمایه‌گذار بخش خصوصی از طریق اهرم‌سازی منابع بودجه عمومی در قالب وجوه اداره شده نزد نظام بانکی در نظر گرفته شد. در تبصره ۱۹ قانون بودجه سال ۱۳۹۷ موضوع طرح‌های غیرانتفاعی و غیرخودگردان مورد توجه قرار گرفت و منابع مالی لازم برای گسترش مشارکت از منظر تعهدات دولت در نظر گرفته شد. در تبصره ۱۹ قانون بودجه سال ۱۳۹۸ بهای محصول طرح در قراردادهای مشارکت از شمول تعرفه‌گذاری مندرج در قوانین و مقررات مستثنی و دولت مکلف شد در صورت تعیین قیمت تکلیفی برای بهای محصول طرح، ما‌به‌التفاوت قیمت محصول محاسبه شده بر مبنای الگوی منضم به قرارداد و قیمت تکلفی را از محل منابع پیش‌بینی شده در قانون بودجه پرداخت کند. بر اساس آمارها در سال ۱۳۹۴ تا ۱۳۹۶ که شرایط اقتصاد کلان از ثبات نسبی برخوردار بوده است، ۴۵ هزار میلیارد تومان سرمایه خصوصی وارد حوزه طرح‌های عمرانی شده، اما در سال ۱۳۹۷ و ۱۳۹۸ که دولت با تنگنای مالی مواجه شده است، نتوانسته زمینه‌های لازم برای استفاده از ظرفیت جذب سرمایه بخش خصوصی را فراهم کند و تنها ۴ هزار میلیارد تومان سرمایه بخش خصوصی در سال ۱۳۹۷ جذب شده است و در سال ۱۳۹۸ نیز تاکنون عملکردی نداشته است. با توجه به اینکه حجم انبوه طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و عدم تکافوی اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، چند سالی است که دولت به منظور رفع وضعیت بحرانی طرح‌های عمرانی سعی در بهره‌برداری از روش مشارکت عمومی- خصوصی دارد. در سال‌های اخیر تبصره ۱۹ به این موضوع اشاره دارد. ابعاد و گستردگی و موانع و خلأهای قانونی موجود در این روش از اجرای طرح‌های عمرانی نیازمند قانون مستقل برای تحقق امر مشارکت عمومی و خصوصی است. عملکرد تبصره ۱۹ در سال‌های قبل نیز موید این امر است. بر این اساس در سال گذشته لایحه مشارکت عمومی-خصوصی توسط دولت به مجلس تقدیم شد و در جلسات متعدد با حضور کارشناسان، ابهامات آن مورد بررسی قرار گرفته است. با توجه به زمانبر بودن تصویب این لایحه و به منظور تسهیل در امر مشارکت برخی از نکات اصلاحی لایحه مشارکت در تبصره ۱۹ لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ لحاظ شده است.

نخست اینکه فرآیند اجرایی مشارکت عمومی-خصوصی برای طرح‌های ملی و ملی استانی شده می‌تواند بر عهده استاندار مشروط به استقرار موقعیت جغرافیایی طرح در یک استان باشد. به منظور اجرایی شدن تبصره مذکور، برای ۲۶۴ طرح درج شده در قسمت دوم پیوست شماره یک لایحه اعتباری ۱/ ۴ هزار میلیارد تومانی در نظر گرفته شده است. با توجه به مفاد این تبصره ۱۰ درصد از اعتبارات عمرانی لایحه نیز در ردیف مشخصی قرار خواهد گرفت، تا در صورت انعقاد قرارداد با بخش خصوصی به طرح‌های تعیین‌شده تعلق گیرد. میزان و چگونگی تخصیص این اعتبار برای طرح‌هایی که با بخش خصوصی قرارداد منعقد کرده‌اند، مشخص نیست. بنابراین در گام نخست باید نحوه تخصیص ۱۰ درصد اعتبارات طرح‌های عمرانی برای طرح‌های قابل مشارکت با بخش خصوصی شفاف شود. سازمان برنامه و بودجه موظف است به منظور ارتقای شفافیت، اطلاعات تمام طرح‌های عمرانی، ملی و استانی، امتیازات در نظر گرفته شده برای طرف خصوصی، الگوی مالی توافق شده در قرارداد مشارکت به همراه مطالعات امکان‌سنجی مشارکت و فرآیند انتخاب طرف خصوصی را از طریق سامانه بازار الکترونیک و به‌صورت برخط انتشار دهد. در این خصوص این گزارش پیشنهاد داده است که در گام اول اجرایی کردن موارد فوق، اطلاعات ۲۶۴ طرح منتخب برای مشارکت با بخش خصوصی، ظرف سه ماه پس از ابلاغ بودجه در سامانه مذکور بارگذاری شود.  در این شرایط، کلیه دستگاه‌های اجرایی موظفند تا پایان سال ۱۳۹۹ تمام پروژه‌های نیمه تمام، تکمیل شده و در حال بهره‌برداری خود را با کمک سازمان برنامه و بودجه غربالگری و پروژه‌های قابل مشارکت را شناسایی و اولویت‌بندی‌ کرده و در سامانه بازار الکترونیک قرار دهند. در این شرایط بانک‌ها و اشخاص مرتبط می‌توانند در پروژه‌های ذیل این قانون از طریق انواع روش‌های مشارکت عمومی-خصوصی با رعایت مقررات مربوط، به‌طور مستقیم سرمایه‌گذاری کنند. همچنین به منظور کاهش ریسک‌های موجود از جمله تغییرات نرخ ارز پیشنهاد می‌شود، بندهای تشویقی مندرج در لایحه مشارکت، ذیل تبصره ۱۹ لایحه بودجه لحاظ شوند. این موارد شامل حمایت از صادرات محصول، پوشش خطرپذیری نرخ ارز، تعدیل نرخ خرید محصول بر اساس شاخص‌های رسمی توافق‌شده در قرارداد، ایجاد کاربری چندگانه و تاسیسات جانبی اقتصاد با حفظ کاربری پروژه با رعایت سایر مقررات، ترکیب پروژه با پروژه‌های واحدهای تابع دستگاه‌های مرکزی در قالب یک بسته سرمایه‌گذاری با موافقت رئیس دستگاه مرکزی، دیگر مشوق‌های متناسب با نیاز پروژه با پیشنهاد طرف عمومی و تایید بالاترین مقام اجرایی دستگاه مرکزی، ارائه تضمین به‌منظور تامین مالی بخش خصوصی از بازار سرمایه با رعایت قوانین و مقررات عمومی است.