تاریخچه قانونگذاری بازار سرمایه ایران

اشاره: تصویب قانون بازار اوراق بهادار در سال ۱۳۸۴، نقطه عطفی در اقتصاد ایران بود. این قانون با ساماندهی در ساختار نظام مالی، رونق تازه ای به تشکل‌های خودانتظام و نهادهای مالی داد و نوآوری‌های شگرفی را رقم زد. همچنین متولیان و پیش کسوتان بازار سرمایه با اجرای این قانون فرصتی یافتند تا بازار سرمایه را به عنوان رکنی اثرگذار در نظام اقتصادی و مالی کشور معرفی کنند. تاریخچه قانونگذاری بازار سرمایه ایران، آغاز تحول ابزارها، قانون توسعه و سیاست های کلی اصل 44 از جمله موضوعات گفتگوی ما با حسین فهیمی مدیرعامل شرکت سپرده گذاری مرکزی است.

نخستین قدم ها

تصویب نخستین قانون در حوزه بازار سرمایه، به سال 1345 برمی گردد، در واقع از سال 1337 گروه­های مختلفی برای تاسیس بورس همکاری کردند و در نتیجه متن لایحه، آیین نامه ها و سایر مقررات آماده شد و در سال 1343 برای تصویب به مجلس شورای ملی ارسال گردید، ولیکن بررسی و تصویب این قانون حدود  دو سال به طول انجامید و در نهایت "قانون تاسیس بورس اوراق بهادار" در اردیبهشت سال 1345 به تصویب رسید. آیین نامه اجرایی این قانون نیز در مهر ماه 1345 توسط دولت تصویب شد و سرانجام در 15 بهمن سال 1346 سازمان کارگزاران بورس اوراق بهادار به موجب قانون مذکور آغاز به کار کرد.

عصر جدید بنگاه داری

در واقع  بنگاه داری در اقتصاد ایران پس از تصویب "لایحه اصلاح قسمتی از قانون تجارت" در سال 1347  وارد مرحله جدیدی می شود و امکان پابلیک کردن سهام شرکت ها فراهم می شود و مبنای قانونی شرکت های سهامی عام، از آنجا شکل می­گیرد. به موجب این لایحه 300 ماده به قانون تجارت مصوب 1311 اضافه شد و در نتیجه شرکت های سهامی عام و خاص به موجب این 300 ماده ، شکل و نظم و نسق جدیدی یافتند.

به موجب این قانون، شرکت هایی که قبلا هم بودند، مجاب می­شوند خود را در چارچوب قانون جدید ساماندهی کنند و شکل سهام خود را بر اساس این قانون تنظیم و به مردم عرضه کنند. پس از آن است که بانک ها و کارخانجات مهم نیز در قالب شرکت سهامی عام تاسیس و سهام خود را به عموم عرضه می کنند. خالی از لطف نیست اشاره شود در لایحه اصلاحی سال1347 علی رغم تازه کار بودن بورس در آن زمان، در 6 ماده به نقش بورس و تفکیک شرکتهای بورسی از غیر بورسی اشاره شده است.

شایان ذکر است تصویب "قانون گسترش مالکیت واحدهای تولیدی" در سال 1354 که به منظور گسترش مالکیت کارخانجات توسط عموم مردم و جلوگیری از مالکیت انحصاری عده ای خاص بر کارخانجات به تصویب مجلس رسید، بسیار در آن زمان به توسعه بورس کمک کرد.

بورس پس از انقلاب اسلامی و قانون بازار اوراق بهادار

در سال های نخستین پس از انقلاب، ملی شدن صنایع و دولتی کردن بیشتر شرکتها و موسسات و نیز تصویب قوانینی همچون "قانون حفاظت و توسعه صنایع ایران" مصوب 1358 که موجب حذف شمار قابل توجهی از بانکها و شرکتهای پذیرفته از فهرست بورس شد و "قانون بانکداری بدون ربا" مصوب 1362 و در نتیجه عدم انتشار اوراق قرضه، عملا سبب افول بورس و به حاشیه راندن آن شد.

بلافاصله بعد از جنگ و در دوران بازسازی، احساس نیاز به تغییر قانون برای مدرن سازی بازار سرمایه ایران بیش از پیش احساس می شد و کارگروه های مختلفی برای اصلاح قانون شکل گرفت که مهمترین آنها در وزارت اقتصاد بوده است. در آن مقطع زمانی، چندین پیشنهاد برای اصلاح قانون ارائه می شود تا اینکه در نهایت در سال های 82 تا 84 سازمان کارگزاران بورس اوراق بهادار تهران به صورت جدی با این موضوع درگیر شد و روی شکل دیگری از متن پیشنهادی که در وزارت اقتصاد جمع بندی شده بود، کار شد.

بعد از آنکه دکتر عبده تبریزی در سازمان کارگزاران آن زمان به عنوان دبیر کل انتخاب شد، ابتکارات و ابداعاتی را در بازار سرمایه به وجود آورد که نمونه بارز آن را در مورد شکل گیری سبدهای سرمایه گذاری و گرایش و تمایل به سمت صندوق های سرمایه گذاری شاهد بودیم. به طور کلی ایده سرمایه گذاری غیرمستقیم مردم در بورس به جای سرمایه گذاری مستقیم در سهام، ایده ای بود که ایشان به شدت دنبال می­کرد و از این رو ضرورت تغییر محتوای قانون و ساختار کلی بازار سرمایه، بیش از پیش حس شد. علاتوه بر این نوسات قابل توجه بازار در سال 1384 و عدم رضایت از قانون و ساختار موجود سبب شد  ایشان گروه های مختلفی مرکب از فعالان بازار و آنهایی که مستقیما درگیر عملیات بازار بودند به اضافه صاحبنظران و در کنار آن بخش واحد تحقیق و پژوهش سازمان کارگزاران آن زمان را درگیر کرد؛ به نحوی که روی این موضوع ماه ها در کمیته های کاری کار شد و منجر به شکل گیری پیشنهادی شد که مبنای قانون سال 1384 شد.

این متن پیشنهادی پس از تایید در دولت به عنوان لایحه به مجلس ارائه شد و پس از بررسی و تصحیح در کمیسیون های مجلس تبدیل شد به "قانون اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران" که در آذرماه سال 1384 با همکاری و کمک دولت و مجلس نهایتا به نسبت سریع به تصویب رسید.

قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 ؛ آمیزه ای از دو قانون مدرن

بعد از آن قانون و با تغییراتی که در دولت شکل گرفت، قانون دیگری هم آمد. "قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی" که حقیقتا ترکیبی از دو قانون مدرن کشور بود که مدت ها، بر زمین مانده بود و نباید از تاثیر شگرف و عمیق آن قانون در بازار سرمایه غافل شد. قانون مزبور ترکیبی از دو طرح بزرگ ملی بود: یکی طرح خصوصی سازی بنگاه های دولتی و دیگری قانون رقابت.

یعنی برای اولین بار در نظام سیاسی خود و در بین نهادهای اساسی کشور، عامل رقابت و اقتصاد مبتنی بر بازار را به رسمیت شناختیم. تا آن زمان، دیدگاه های با تفاوت معنادار در مورد اقتصاد کلان کشور مطرح بود که آیا سمت و سوی ما به سود اقتصاد بازار باشد یا اینکه خیر، ما باید به سمت اقتصاد متمرکز و دولتی برویم. این قانون آمد و با فرمانی که رهبر انقلاب صادر کردند و بعد تبدیل به قانون شد، باعث شد که ما بازار را در قوانینمان به رسمیت بشناسیم. نه تنها بازار را به رسمیت شناختیم، اقتصاد مبتنی بر بازار را هم به رسمیت شناختیم و گفتیم در بازار عامل رقابت هم وجود دارد و هرکس رفتاری بر خلاف رقابت از خود بروز دهد، او را مجازت می کنیم که این یک تحول بنیادین و عمیق بود.

ورود بنگاه های بزرگ به بورس و تصویب قانون توسعه ابزارها

شما اگر به قانون قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 نگاهی بیندازید دو بخش کاملا مجزا را می بینید که چندان ارتباط عمیقی با هم ندارند. یعنی یک بخش، بحث های رقابت است و بخش دیگر مربوط به بحث های خصوصی سازی است . برای اینکه این دو طرح را با هم تصویب کنند، در هم ادغام کردند و به مجلس بردند که تصویب و ابلاغ هم شد. به موجب این قانون، ما باید انبوهی از شرکت ها و بنگاه های بزرگ دولتی را به عموم واگذار می کردیم.

در مخیله چه کسی می آمد که شرکت ملی مس و بانک های ملت و تجارت بیایند و در بورس عرضه شوند. هیچ کس حتی تصور نمی کرد که روزی فولاد مبارکه در بورس عرضه شود. البته خیلی ها بودند که به شدت با این واگذاری ها مخالف بودند و ابراز ناراحتی می کردند و این اتفاق را برای کشور در سطح ملی خطرناک می دانستند ولی بالاخره مصوب و تبدیل به قانون و اجرا شد. حقیقتا باید گفت که اجرای این قانون بود که بازار سرمایه کشور را بعد از تغییر ساختار، به لحاظ عمق و حجم متحول کرد.

این تغییرات آنقدر بنیادین و معنا دار بود که در کمتر از پنج سال نارسایی های قانون سال 1384 خود را نشان داد و همه حس کردند که این قانون باید تکمیل شود و حفره های آن پر و نارسایی های آن رفع شود و احکام تکمیلی آن بیاید.

این موارد منجر به شکل گیری لایحه جدیدی شد تحت عنوان " قانون توسعه ابزارها و نهادهای مالی جدید به منظور تسهیل در اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی" که در سال 1388 به تصویب مجلس رسید.

قانون توسعه ابزارها، در نوع خود در نظام قانونگذاری ما بی نظیر بود. به این دلیل که راه را برای طراحی انواع و اقسام نهادهای مالی به ویژه صندوق ها باز کرد. یعنی باید قانون سال 1388 را سرمنشا تحول ابزارها باید دانست.

عجیب تر اینکه، امکان طراحی این صندوق ها را در قالب اساسنامه ها به سازمان محول کرد و برای نخستین بار در نظام حقوق تجاری، شخصیت حقوقی دیگری در کنار شرکت ها و موسسات غیرتجاری، به نظام حقوقی ما اضافه کرد. این صندوق ها توانست طرف حق و تکلیف واقع شود و نقش بسیار قابل توجهی در تجهیز منابع و همین طور تخصیص منابع به بنگاه ها داشت.

قانون توسعه، اقتدار و قدرت نظارتی سازمان بورس و اوراق بهادار را از طریق سه ماده 13 و 14 و 16 تقویت کرد و به سازمان این امکان را داد که بتواند بازیگران بورسی را که بر خلاف مقررات عمل می کنند جریمه نقدی کند یا صلاحیت های آنها را سلب کند. این در کشور ما واقعا کم نظیر است که یک نهاد چنین اختیاری را داشته باشد.

 همین طور هماهنگی کامل بین دستگاه قضایی و سازمان نظارتی و در نهایت، امکان و اتوریته سازمان در گرفتن اطلاعات تقریبا به صورت غیرمحدود از نهادهای تحت نظارت خودش را ایجاد کرد.

سایر قوانین

بعد از قانون 1388 مجددا قانون دیگری احکام جدیدی را به بازار سرمایه ما اضافه کرد و آن "ماده 99 قانون برنامه توسعه پنجم" بود که در ماده 99 در 7 بند مجموعه ای از احکام جدید را وضع کرد و یک اصول شناخته شده جهانی را در بازار سرمایه ما تبدیل به حکم قانونی کرد. در سال95، این احکام موقت پنج ساله در قالب "قانون احکام دائمی برنامه های توسعه" ، تبدیل به قانون دائمی شد که به موجب این قانون به طور کامل بازار غیر متشکل اوراق بهادار در کشور ما برچیده شد.

"قانون رفع موانع تولید و ارتقای نظام مالی کشور" مصوب 1394 نیز هرچند صرفا با هدف رشد بازار سرمایه نوشته نشده است اما سعی شده از پتانسیل های آن استفاده شود. به عنوان مثال  انتشار صکوک و اوراق مشارکت که دغدغه همیشگی دولت نیز  بوده است در آن به صورت مبسوط دیده شده  و شرایط انجام آن نیز تسهیل شده است، در واقع بیشترین پوشش بورسی این قانون مربوط به تامین منابع مالی است.

هم چنین با تصویب قوانینی نظیر "قانون مبارزه با پولشویی" و آیین نامه اجرایی و دستورالعمل های مرتبط با آن در حوزه بازار سرمایه و نیز "قانون حمایت و تشویق سرمایه گذاری خارجی ((FIPPA" و آیین نامه و دستورالعمل های آن به اضافه بسیاری از دستورالعمل های مصوب شورای عالی بورس و هیات مدیره سازمان بورس در راستای هرچه غنی تر شدن محیط حقوقی بازار سرمایه و حمایت از منافع و حقوق ذی نفعان و ارکان این بازار اقدام شده است.

منبع: سنا