کج روی در مسیر صنعتی شدن/ حکمرانی بد و سیاستگذاری اقتضایی بر عملکرد صنایع چه اثری گذاشت؟

به گزارش می متالز، وی در کتاب ارزشمند خود به نام «صنعتی شدن ایران» می‌نویسد «ایران در سال ۱۹۰۰ یک کشور غیرصنعتی بود، یعنی کمتر از ۱۰ درصد تولید ناخالص داخلی از فعالیت‌های صنعتی به دست می‌آمد». او تاکید دارد «از سال ۱۹۲۵ که رضاشاه ایران را در مسیر تازه‌ای قرار داد این وضعیت ادامه داشت و ایران هنوز صنعتی نشده بود. اما در ۱۹۴۱ بود که پایگاه صنعتی شدن با هزینه قرضی بسیار پدید آمد و در سال‌های ۱۹۲۵ تا ۱۹۴۱ گام‌هایی برای صنعتی شدن برداشته شد.» بعدها چارلز عیسوی نیز در کتاب مشهور خود درباره ایران جریان صنعتی شدن ایران را توضیح داد. همه کسانی که درباره مسیر صنعتی شدن ایران مطالعه و پژوهش کرده‌اند در یک مساله اشتراک نظر داشته‌اند و آن نقش پررنگ دولت برای توسعه صنعتی ایران است.

برنامه سوم عمرانی و نقطه عطف

ایران در همه سال‌های پس از ۱۳۲۰ حتی با وجود اعلام بی‌طرفی در جنگ دوم جهانی از سوی کشورهای ضدآلمان به‌نوعی اشغال شده بود و تنها در سال ۱۳۲۷ بود که برای نخستین بار قرار شد برنامه عمرانی داشته باشد. بررسی‌ها نشان می‌دهد برنامه اول و دوم عمرانی هرگز به معنای واقعی با محوریت صنعت تهیه نشده بود. در دهه ۱۳۴۰ بود که برنامه سوم عمرانی در ایران تهیه و در دستور اجرای دولت وقت قرار گرفت. برنامه عمرانی سال‌های ۱۳۴۱ تا ۱۳۴۶ از سوی کارشناسان به‌مثابه برنامه صنعتی شدن ایران به‌حساب می‌آید. حضور یک وزیر طرفدار اقتصاد کمتر دولتی در کابینه آن سال‌ها و منابع ارزی و ریالی قابل توجه موجب شد شماری از تولیدکنندگان ایرانی در رشته‌های خودرو، لوازم خانگی، لاستیک، شیشه و... متولد و رشد یابند و توسعه صنعتی شدن ایران را شروع کنند. در آن دهه طلایی اقتصاد ایران بود که دولت وقت با اتخاذ استراتژی جایگزینی واردات دیوار بلند تعرفه‌ای برای صیانت از تولید صنعتی ایران را در دستور کار قرار داد و شاید همین نقطه ضعف توسعه صنعتی ایران شد. برخلاف اکثریت کسانی که دهه ۱۳۴۰ را دهه طلایی صنعت ایران می‌دانند و به نظر می‌رسد با لحاظ کردن رشد تولید صنعتی و نیز شمار فزاینده تاسیس کارخانه‌های بزرگ صنعتی از سوی بخش خصوصی و با کمک سازمان گسترش نوسازی صنایع ایران که در سال ۱۳۴۶ تاسیس شد تا اندازه‌ای ادعای درستی به‌حساب می‌آید اما برخی باور دارند این نقطه عطف در ضمن شروع یک کج‌روی نیز بود.

چرا کج‌روی

فرآیند توسعه صنعتی در کشورهای باسابقه مثل انگلستان، فرانسه و آمریکا و آلمان در سال‌های ۱۷۵۰ به بعد که آن را سال تولد انقلاب صنعتی می‌دانند با توسعه صنعتی ایران نشان‌دهنده یک تفاوت بزرگ بود. این تفاوت به نفس مالکیت و مدیریت و نیز رویکرد توسعه صنعتی برمی‌گردد. در کشورهای یادشده توسعه صنعتی پس از آن رخ داد که بازارهای داخلی از تولید انبوه لبریز شده بودند و باید صادرات رخ می‌داد و بازارهای تازه کشف و تسخیر می‌شد. بنابراین رویکرد توسعه صنعتی در کشورهای یادشده توسعه صادرات بود. در ایران اما توسعه صادرات با رویکرد بازار داخلی بود که برای صیانت از تولید داخلی دیوار بلند تعرفه کشیده شد و صنعت ایران به‌جای بازی در میدان واقعی به گلخانه برده شد. این شروع کج‌روی بود که متاسفانه در دهه ۱۳۴۰ سنگ بنایش به‌وسیله برخی از مدیران دلسوز گذاشته شد. کج‌روی بعدی این بود که صنعت بزرگ و مادر در ایران را دولت پایه‌گذاری کرد و ذوب‌آهن را از روسیه گرفت و برای صنعت پتروشیمی منابع دولت را به کار گرفت و بعدها کارخانه‌های بزرگ ماشین‌سازی در تبریز، اراک، لرستان و کارخانه‌های بزرگ دیگر نیز با سرمایه و مدیریت دولتی شکل گرفتند.

اقتضا می‌کند

در همه سال‌هایی که برشمرده شد یک حرف بر سر زبان‌ها بود که نقطه شروع انحراف و شروع یک دوره بد در مسیر صنعتی شدن ایران بود. عبارت این بود: «شرایط اقتضا می‌کند در حال حاضر دولت برای توسعه صنعتی گام‌های نخست را بردارد و بعد به‌مرور آن را به بخش خصوصی واگذار کند.» این عبارت «شرایط اقتضا می‌کند» با رشد شدید درآمد حاصل از صادرات نفت در دهه ۱۳۴۷ تا ۱۳۵۷ راه را برای حکمرانی بدون چون و چرای دولت در صنعت ایران باز کرد. بعدها با تاسیس نهادهای مالی و بانکی دولت‌ساخته و تامین اعتبارات ارزان‌قیمت صنعت ایران در یک نازپروردگی تاسیس شد و نفوذ صنعتگران و نیز علاقه‌های سوسیالیستی و ناسیونالیستی افراطی شاه و هویدا و برخی صنعتگران بزرگ درهای رقابت بر روی صنعت ایران را بست. حکمرانی دولت در این سال‌ها واقعی و نیرومند بود و بخش خصوصی ایران هرگز استقلال رای و نظر و عمل نداشت. شرایط به گونه‌ای بود که شاه دوم پهلوی روزی تصمیم گرفت در یک رفتار پوپولیستی سهام کارخانه‌ها را به کارگران واگذار کند و بخش خصوصی نیز تاب مقاومت نداشت.

اقتضای بزرگ‌تر و انقلابی‌تر

ایران در ۱۵ سال منتهی به ۱۳۵۷ اما گام‌های بلندی در مسیر رشد تولید صنعتی برداشت تا اینکه انقلاب اسلامی در ایران پیروز شد و صنعت ایران در محاق قرار گرفت. مصادره و ملی کردن صنعت ساخته‌شده توسط بخش خصوصی و وصل کردن آنها به دولت یک نقطه عطف در مسیر توسعه صنعتی شدن بود که آن را به سرازیری هدایت کرد. صنعت ایران در دهه منتهی به ۱۳۶۸ در گرداب دولتی شدن فرورفت.  در سال‌های نخست پس از پیروزی انقلاب اسلامی در یک رقابت تند میان گروه‌های چپ ارتدوکس و چپگرایان انقلابی و نیز انقلابیون مذهبی، بورژوازی صنعتی ایران وابسته به شاه معرفی شد و تب تند مصادره کردن کارخانه‌ها رواج پیدا کرد و با تدوین قانون حفاظت صنایع از سوی شورای انقلاب اسلامی و آیین‌نامه‌های تندتر آن در دولت موقت و در نهاد شورای انقلاب صدها کارخانه مربوط به ۵۳ نفر از کسانی که گمان می‌رفت بازوهای اقتصادی-صنعتی شاه بودند مصادره شد.

در گام بعدی شمار قابل اعتنایی از کارخانه‌هایی که بدهی آنها به بانک‌ها از یک حدنصاب بالاتر بود نیز ملی و مصادره شدند. نهادهایی مثل بنیاد مستضعفان، سازمان گسترش و نوسازی، سازمان تازه‌تاسیس صنایع ملی، بانک صنعت و معدن و سایر بانک‌ها براساس اقتضای انقلاب ۱۳۵۷ مالک صدها کارخانه شدند. در سال‌های بعد قانونی از سوی شورای انقلاب تصویب شد که برای این کارخانه‌ها مدیران دولتی انتخاب و منصوب شدند. این مدیران که اغلب تجربه مدیریت صنعتی نداشتند راه توسعه صنعتی در ایران را باز هم به بیراهه راندند. در این برنامه نخستین گام‌های واقعی کردن توسعه صنعتی با کاهش قیدها و بندهای دولتی برداشته شد اما استراتژی توسعه صادرات هنوز قابل قبول نبود. در برنامه دوم توسعه اما صنعت بار دیگر فراموش شد و در قانون برنامه سوم توسعه بود که بار دیگر مسیر توسعه صنعتی در راهی تازه از سر گرفته شد.

حکمرانی خوب

 در اواخر دهه ۱۹۷۰ و در دهه ۱۹۸۰ میلادی در حالی که دنیای صنعت به‌سوی خصوصی شدن پیش می‌رفت اما اقتضائات انقلاب در ایران حکم می‌کرد که صنعت ایران دولتی شود و نیز شد و هنوز ایران درگیر این مساله است که از این گرداب بیرون آید و قصد دارد کارخانه‌ها را بفروشد اما خریدار واقعی پیدا نمی‌شود. در شرایطی که ایران در آغاز دهه ۱۹۹۰ تازه از جنگ رها شده بود و دولت وقت باید بار سازندگی کشور را بر دوش می‌کشید و اصولاً حرفی از حکمرانی خوب در میان نبود در دنیا ادبیات تازه‌ای متولد شد که تحت عنوان حکمرانی خوب توصیه می‌شد. شاخص‌های حکمرانی خوب حاصل تلاش سه تن از محققان بانک جهانی دانیل کافمن، آرت کرای و پابلو زویدو لوباتوناست که یافته‌های موسسات مختلف بین‌المللی همچون بنیاد هریتیج و خانه آزادی پیرامون وضعیت اقتصادی، سیاسی و اجتماعی کشورها را با یکدیگر ادغام کرده و شاخص‌های کلی و جدیدی تحت عنوان شاخص‌های حکمرانی معرفی کرده‌اند. بانک جهانی حکمرانی خوب را بر اساس شش شاخص تعریف می‌کند. بررسی مختصری از این شاخص‌ها و تطبیقات در بخش صنعت ایران را در ادامه می‌آوریم.

یکم - حق اظهارنظر و پاسخگویی

براساس این شاخص مدیران دولتی باید به صاحبان صنایع پاسخگو باشند و دلایل خود را برای سیاستگذاری تغییرات مهم سیاستگذاری صنعتی توضیح دهند. آیا اکنون وضعیت این‌گونه است؟ واقعیت این است که نهاد دولت در ایران و در سال‌های تازه سپری‌شده برخی دیگر از نهادهای قدرت هرگز پاسخگوی تصمیم‌های خود درباره بنگاه‌های صنعتی نبوده و نیستند. تصمیم‌های نهاد دولت بیش از آنکه برای نیازهای توسعه صنعتی اتخاذ شود برای نیازهای بقای دولت تعیین و اجرا می‌شود. به‌طور مثال درحالی‌که دست‌کم سه دهه است اقتصاددانان و فعالان اقتصادی می‌گویند دوران قیمت‌گذاری اقتضایی در جهان سپری شده است و برای کنترل و مهار قیمت‌ها باید از عنصر رقابت استفاده کرد اما در ایران دولت به مفهوم عام اصرار دارد سازمان‌های نظارتی و تعزیراتی بالای سر کارخانه‌ها باقی بمانند. درحالی‌که مطابق این اصل حکمرانی خوب مدیران و صاحبان واحدهای صنعتی باید بتوانند و حقشان است که درباره تغییرات آتی سیاستگذاری‌های تجاری، ارزی و پولی یا سیاست‌های مرتبط با قانون کار اظهارنظر موثر داشته باشند و حتی قانون بهبود مستمر فضای کسب‌وکار نیز در همین مسیر تصویب شده ست اما مدیران سیاسی و اقتصادی هر کار بخواهند انجام می دهند و به بخش خصوصی پاسخگو نیستند. این‌گونه است که در کمتر از چهار سال سه نفر با سابقه و گرایش گوناگون سکان صنعت را در دست می‌گیرند و به بخش خصوصی هم ارتباطی ندارد و هر وزیر سیاست‌های تازه‌ای می‌آورد.

دوم - شاخص ثبات سیاسی

یکی دیگر از مولفه‌ها و الزام‌های حکمرانی خوب بر اساس تعریف نهادهای بین‌المللی ثبات سیاسی در کشورهاست که پیامدهای خود را بر هر فعالیتی از جمله فعالیت‌های صنعتی نشان می‌دهد. ثبات سیاسی می‌تواند به برنامه‌ریزی و آینده‌نگری سهامداران و صاحبان و مدیران واحدهای صنعتی کمک کند تا برنامه‌های میان‌مدت و حتی بلندمدت و استراتژی تعریف و اجرا کنند. فقدان ثبات سیاسی اما آنها را به شرایط استیصال و امروز را بگذران هدایت می‌کند. واقعیت این است که نمره ایران در ثبات سیاسی بر اساس شاخص‌های همه نهادهای جهانی نمره خوبی نیست. روش رقابت سیاسی در ایران به دلیل فقدان احزاب نیرومند و باسابقه و دارای شناسنامه و برنامه و کارنامه روش مبارزه جناحی و ائتلافی است. در این روش رقابت سیاسی است که با آمد و شد دولت‌های فاقد برنامه سیاست‌های صنعتی به‌طور کلی ممکن است از یک دولت به دولت بعدی تغییر کند. آیا سیاست صنعتی دولت اصلاحات با سیاست صنعتی دولت‌های احمدی‌نژاد واجد پیوستگی بودند؟ آیا آنچه امروز در مسیر صنعت کشور قرار دارد با سیاست‌های دولت‌های قبلی پیوستگی دارد؟ دولت‌های گوناگون اقتضائات خود را دارند و ثبات سیاسی در ایران کالایی کمیاب است و بنابر آیین حکمرانی خوب در این شاخص نیز مردود است. نکته شاید مهم‌تر از سیاست داخلی مناسبات ایران با جهان است. با فرض اینکه مقصر درجه اول و بدون منازع وضعیت سیاست خارجی پرتلاطم ایران که ثبات سیاسی در ایران را تضعیف کرده است صد درصد آمریکاست در نتیجه کار تفاوتی ایجاد نمی‌شود. توسعه صنعتی و رشد صنعت نیازمند ثبات سیاسی است تا بتواند با تکنولوژی روزآمد جهان سازگار باشد، بتواند با شرکت‌های مشابه مشارکت واقعی داشته باشد، بتواند از تخصص و تجربه و سرمایه خارجی استفاده کند اما در ایران شانس بد صنعت هیچ‌کدام از این مزیت‌ها را در دست اجرا ندارد.

سوم - شاخص کارایی و اثربخشی دولت

 واقعیت این است که نهاد دولت در ایران زیر ضرب رقابت‌های عجیب جناحی-سیاسی و رقابت‌های گروهی و بدون همراهی نهادهای مدنی و بدون تعامل مثبت و پیش‌برنده با جهان، ناکارا و کم‌اثر است. این دیگر مثل روز روشن است که دولت ناکارا در ایران به‌جای اثربخشی مثبت و پیش‌برنده در فعالیت‌های صنعتی خود به مانع و سد بزرگ تبدیل شده است و تنها راهبردش این است که از منابع درآمدی همین صنعت نیم‌بند نیز برای بودجه خود منابع به دست آورد.

چهارم - شاخص قانون و مقررات

 تدوین‌کنندگان حکمرانی خوب فرض را بر این گذاشته‌اند که قانون مفید، قانون حذف‌کننده قید و بندها و قانون‌های منطبق بر نیازهای برخاسته از تغییرات و تحولات در بخش‌های گوناگون اجتماعی، سیاسی و فرهنگی و مقررات بیرون‌آمده از دل این قانون‌ها راه توسعه صنعتی را هموار کند. این اتفاق نمی‌افتد مگر اینکه نهادهای قانونگذاری با بهره‌گیری از کارآمدترین متخصصان هر رشته فعالیت کند و در درون دولت نیز بخش سیاستگذاری نیرومند آشنا به قانون فعالیت کنند. در این صورت فعالیت‌های صنعتی و واحدهای صنعتی از این مزیت استفاده می‌کنند. آیا اکنون ایران چنین وضعیتی دارد؟ آیا کمیسیون صنایع مجلس این ویژگی‌ها را داشت یا وزیر جوان و همکاران تازه به کارگرفته‌اش می‌توانند این مزیت قانونی را بیافرینند؟ واقعیت این است که قانون‌ها و مقررات اقتصادی مثل قاتون تجارت، قانون پولی و بانکی، قانون گمرکی و قانون‌های صنعتی در ایران عموماً قدیمی، ناسازگار و مزاحم یکدیگر و ناکارآمدند و راه را برای فعالیت صنعتی ناهموار کرده‌اند.

پنجم - شاخص فساد

فساد انواع و اقسام دارد و در هر کشوری با توجه به نظام سیاسی و نوع مناسبات مردم و نهادهای حاکمیتی شدت و ضعف دارد. مبارزه با فساد امروزه در نوک پیکان هر اصلاح اقتصادی و سیاسی قرار دارد و نتایج پژوهش‌های نظری و نیز تجربه عملی نشان می‌دهد درجه توسعه‌نایافتگی و هدردهی منابع و امکانات در جوامع گوناگون با میزان و کیفیت فساد نسبت مستقیم دارد. یعنی در هر جامعه‌ای که فساد بیشتر است رشد اقتصادی و رشد صنعتی کمتر می‌شود و به‌مرور صنعت به دام و تله توسعه‌نیافتگی می‌افتد. واقعیت این است که متاسفانه سطح و ژرفای فساد اقتصادی در ایران روندی فزاینده را تجربه کرده است و محاکمه‌های پی‌درپی در یک سال اخیر نشان می‌دهد فساد در ایران ریشه دوانده است و همین مساله راه توسعه صنعت را منحرف می‌کند. بگذریم از اینکه بخش اصلی فساد اقتصادی از فساد سیاسی سرچشمه می‌گیرد. ایران در مبارزه با فساد نیز ضعف‌های غیرقابل انکاری دارد که جای شرح آنها در این نوشته نیست اما نتیجه این فساد بر فعالیت‌های صنعتی آشکار است. به‌عنوان نمونه می‌توان از تخصیص ارز ارزان به بخشی از فعالیت‌های صنعتی و دادن یارانه به بخش دیگر و قیمت‌گذاری‌های دوگانه نام برد. این وضعیت موجب شده است واحدهای پرشماری بر روی کاغذ وجود داشته باشند و از فرآورده‌های ارزان پتروشیمی استفاده کنند و صنعت را به بیراهه بکشانند. متاسفانه در ایران به‌رغم اینکه همواره شعار مبارزه با فساد داده می‌شود شخصی برای کنترل آن وجود ندارد و بخش صنعت از این ناحیه آسیب جدی می‌بیند.

ششم - شاخص حاکمیت قانون

 در سطرهای پیشین یادآور شدیم که کیفیت قانونگذاری در بخش‌های گوناگون از شاخص‌های حکمرانی خوب به‌حساب می‌آید که ایران این مزیت را کمتر دارد، اما براساس منطق نهادهای تدوین‌کننده حکمرانی خوب اگر همین قانون‌ها نیز حاکمیت داشته باشند، باز هم جای امیدواری هست. فعالیت‌های صنعتی ایران از بی‌قانونی و نادیده گرفتن قانون آسیب‌های جدی دیده است. در همین روزها شاهد هستیم قانون بهبود مستمر فضای کسب‌وکار مصوب مجلس نادیده گرفته می‌شود و از بخش صنعت خصوصی برای تصمیم‌گیری استفاده نمی‌شود یا بسیاری از مدیران ارشد در شورای گفت‌وگو شرکت نمی‌کنند.

کشور اقتضائات

 همان‌طور که در ۴۰ سال اخیر متاسفانه به لحاظ سیاست خارجی و مناسبات داخلی با اقتضائات زندگی کرده‌ایم بخش صنعت ایران نیز با اقتضائات اداره شده است. الان و در این روزها اقتضائات این است که صنعت در برابر دولت که درمانده شده حرف نزند و مطیع باشد. هر روز بنابر اقتضائات یک بخشنامه بیرون داده می‌شود و مقررات تازه وضع می‌شود. به‌طور مثال الان صنعت خودرو ایران براساس اقتضائات باید تولیدات خود را براساس قرعه‌کشی بفروشد و صنعت پتروشیمی به دلیل اقتضائات باید تولیدات خود را با کمترین فرآوری صادر کند چون دولت ارز نیاز دارد. صنعت لوازم خانگی به گلخانه برده شده و با تعرفه‌های بالا حمایت می‌شود چون مردم کالا می‌خواهند و ایران ارز برای واردات ندارد پس باید صنعت پشت چتر تعرفه سنگر بگیرد و هر تولیدی با هر کیفیت را در بازار داخل عرضه کند.

حسین سلاح‌ورزی/ نایب رئیس اتاق بازرگانی، صنایع و معادن و کشاورزی ایران