شبه دولتی‌ها مانعی برای خصوصی‌سازی

به گزارش می متالز، وزیر جدید صنعت، معدن و تجارت بعد از تکیه بر مسند وزارتخانه صنعت، معدن و تجارت یکی از اهداف خود را واسپاری صنایع بزرگ مانند هپکو، آذرآب، هفت‌تپه و... عنوان کرد. به بهانه این ماموریت وزیر جدید در نوشتاری به روند خصوصی‌سازی در کشور و دلایل عدم‌موفقیت آن می‌پردازیم.

خصوصی‌سازی به‌تنهایی به اهداف موردنظر خود دست پیدا نخواهد کرد و به بستری مناسب در حوزه‌های اقتصاد سیاسی، قانونی، مالی و فنی نیاز دارد. هنگامی که شرکتی به بخش‌خصوصی انتقال داده می‌شود باید سازوکارها، محیط پیرامونی آن فعالیت و مقررات، همسو با انگیزه‌های بخش‌خصوصی باشد. در غیر‌این صورت خصوصی‌سازی موفق نخواهد شد. گاهی اوقات شرکتی به بخش غیردولتی انتقال داده می‌شود و چون سازوکارهای این بخش منطبق با بخش‌خصوصی نیست، مشکل دیگری به وجود خواهد آمد و این اتفاقی است که در ایران رخ داده است. بنابراین برای موفقیت‌آمیز بودن خصوصی‌سازی لازم است که در درجه اول فضای حاکم بر فعالیت بخش‌خصوصی سالم باشد. از سوی دیگر، قوانین مربوط نیز مناسب با توسعه بخش‌خصوصی بوده و معیار ارزشیابی آن فعالیت برای نهادهای نظارتی پس از خصوصی شدن با ملاحظه حفظ قابلیت‌های سودآوری آن باشد. در ایران از هنگامی که بحث خصوصی‌سازی مطرح شد تا اواسط دهه ۱۳۸۰، این برنامه چندان مورد استقبال قرار نمی‌گرفت. سرانجام در سال‌های ۸۴ و ۸۵ این نتیجه محقق شد که خصوصی‌سازی راه‌حل بسیاری از مشکلات است. به همین دلیل سیاست‌های کلی اصل ۴۴ ابلاغ و در چارچوب آن قوانین و ضوابط مختلف و مرتبط مانند روش‌های قیمت‌گذاری، واگذاری، نظارت پس از واگذاری و موارد دیگر تدوین شد. هرچند متولی این موضوع سازمان خصوصی‌سازی بوده، اما دست این سازمان آنچنان باز نبوده که بخواهد هر اقدامی انجام دهد. چراکه اگر از قوانین و مقررات سرپیچی کند، با برخورد نهادهای نظارتی مواجه می‌شود. از همین‌رو اگر خصوصی‌سازی در کشور ما موفق نبوده، نباید دلایل آن را ناشی از عملکرد برنامه‌ریزان یا متولیان اجرایی خصوصی‌سازی دانست. 

  دلایل ناکامی خصوصی‌سازی

یکی از عوامل عدم‌موفقیت خصوصی‌سازی در ایران این است که دولت حاضر نیست در یک تقسیم کار ملی به بخش‌خصوصی واقعی هم سهمی اعطا کند. تجربه نشان داده که دولت اجازه حضور به این بخش را نمی‌دهد. منظور از بخش‌خصوصی نیز نه بخش بدون هویت مغایر با قانون اساسی (مصطلح به خصولتی و شبه‌دولتی) بلکه همان بخش‌خصوصی واقعی است که بدون هیچ‌گونه پشتوانه سیاسی و اتکا به مراجع قدرت و تصمیم‌گیری بتواند فعالیت کند. دولت حاضر نیست به این بخش میدان بدهد و همین باعث می‌شود بخش‌خصوصی واقعی به عرصه نیاید و در نتیجه اشخاصی بنگاه‌های دولتی را می‌خرند که صرفا عنوان خصوصی دارند. در این صورت فضایی که بر بنگاه همچنان حکمفرماست، همان فضای بخش دولتی است. حتی طی سال‌های اخیر خود دولت مانع واگذاری برخی فعالیت‌هایی شد که برای واگذاری به بخش‌خصوصی تصویب شده بودند و کماکان بنگاه دولتی باقی ماندند. از این‌رو اگر خصوصی‌سازی در ایران موفق نبوده، یکی از دلایل اصلی آن نقش‌آفرینی دولت بوده است. 

دلیل دوم موفق نبودن خصوصی‌سازی وجود بخش شبه‌دولتی در اقتصاد کشور است که هیچ شباهتی با سایر بخش‌های مندرج در قانون اساسی ندارد. از نظر میزان ارزش، به‌طور عمده درخصوصی‌سازی، شرکت‌های دولتی را به این‌گونه بنگاه‌های شبه‌دولتی واگذار کرده‌اند. بنگاه‌های شبه‌دولتی چون از بخش دولتی خارج شده‌اند، خارج از دامنه نظارت‌های بخش دولتی بوده و معمولا ادعا می‌کنند که خصوصی هستند، در حالی‌که این‌گونه نیست و وابسته به مراکز تصمیم‌گیری و قدرت دولتی هستند و از مزایای این وابستگی استفاده می‌کنند. به همین دلیل است فعالیتی که به این بنگاه‌ها واگذار شده، به‌صورت حرفه‌ای اداره نمی‌شود. 

از سوی دیگر، خصوصی‌سازی رویکرد مجدد به کارکردهای بازار است که باید فضای حاکم بر اقتصاد کشور و بازارها، مناسب با انگیزه‌های فعالیت و توسعه بخش‌خصوصی باشد. به این معنی که باید قیمت‌ها و ورود و خروج به بازارها آزاد باشد، بنگاه‌ها بتوانند منابع داخلی و سرمایه‌گذار خارجی را به راحتی جذب کنند که در ایران این شرایط فراهم نیست. از این‌رو فقدان بستر مناسب برای کارکرد مناسب سازوکارهای بازار، یکی دیگر از عوامل شکست خصوصی‌سازی بوده است. 

اما استفاده از مجوزهای برنامه خصوصی‌سازی برای تصفیه بدهی‌های دولت یکی دیگر از دلایل عدم‌موفقیت خصوصی‌سازی در این سال‌ها بوده است. طی سالیان متمادی بنگاه‌های دولتی بابت تهاتر بدهی‌های دولت به صندوق‌های بازنشستگی یا نهادهایی مانند بنیادها و شهرداری‌ها که از دولت طلبکار بوده‌اند، واگذار شده‌اند. این‌گونه نهادها به‌طور ماهوی تولیدکننده نیستند و در حدی خوش‌بینانه برای ایفای تعهدات خود کاسب‌کار هستند. بنابراین فضای کارآفرینی حاکم در بخش‌خصوصی در آنها وجود ندارد. این بنگاه‌ها طلبکار هستند و از محل واگذاری فعالیت، صرفا بدهی خود را گرفته‌اند. از همین‌رو برای آنها مهم نیست که فعالیت واگذارشده به چه سمت‌وسویی برود. حتی بسیاری از این نهادها اساسا اندکی تخصص لازم برای اداره فعالیت واگذارشده را نداشتند. 

حفظ جایگاه ویژه دولت در ترکیب سهامداران شرکت‌های واگذارشده از دیگر مشکلات است. هنگام واگذاری شرکت‌ها این اعتقاد وجود داشت که بهترین روش واگذاری از طریق بازار سرمایه و بورس است. این کار تا حدود زیادی انجام شد اما متاسفانه باز هم بخشی از سهام را دولت و نهادهای دولتی در اختیار گرفته‌اند. مهم نیست که این نهادها چه اندازه سهم دارند، بلکه با همان سهام اندک نیز، مدیریت اصلی بنگاه‌ها را در دست می‌گیرند. 

بی‌توجهی به ارتباطات پیشین و پسین فعالیت‌ها در برنامه‌ریزی خصوصی‌سازی نیز نکته‌ای است که قابل‌توجه است. خصوصی‌سازی فقط از طریق انتقال مالکیت صورت نمی‌گیرد و هر فعالیت اقتصادی نیز در یک زنجیره تولید قرار دارد. یک فعالیت، داده‌های خود را از فعالیت دیگری به دست می‌آورد و ستاده‌های خود را به بخش دیگری می‌دهد. هنگامی که فعالیتی برای واگذاری انتخاب می‌شود، بازاری که داده‌ها و ستاده‌های آن فعالیت را فراهم یا دریافت می‌کند نیز موردتوجه قرار می‌گیرد. ممکن است فعالیتی وابسته به تصمیمات دولت باشد یا الگوی تولید آن خاص باشد، از این‌رو می‌توان آن را بدون انتقال مالکیت خصوصی کرد یا موفقیت بنگاه قابل واگذاری منوط به نحوه مدیریت بنگاه‌ها یا بازارهایی باشد که تامین داده‌ها یا تقاضای ستاده‌های بنگاه مزبور را شکل می‌دهند. این‌گونه مطالعات در طراحی روش‌ها یا انتخاب فعالیت‌های قابل واگذاری انجام نشد. به‌عنوان مثال، پالایشگاه‌ها به‌صورت صوری واگذار شدند که نفت‌خام را از شرکت ملی نفت ایران دریافت و سپس فرآورده‌های خود را به شرکت پخش فرآورده‌های نفتی بدهند. بنابراین پالایشگاه ما اجازه ندارد کالایی را خود مستقلا تولید کند و به فروش برساند یا یک شرکت بزرگ پیمانکاری واگذار شد ولی به دلیل آنکه دولت بعد از واگذاری به آن کار نداد، شکست خورد. به‌طور کلی مقصر شکست خصوصی‌سازی در ایران نه متولی اجرای آن یا رئیس آن و نه شخص خاص دیگری است. بلکه تمام بازیگران بخش اقتصاد کلان کشور که قوانین و مقررات، نهادهای اجرایی و نهادهای قانون‌گذاری در آن قرار دارند و از همه مهم‌تر بخش‌های شبه‌دولتی که چندان قانون‌پذیر نیستند، عوامل اصلی این شکست هستند.