تغییر ماهیت اتاق ایران به موسسه عمومی غیردولتی، انطباق قانونی ندارد

به گزارش می متالز، به تازگی تعدادی از نمایندگان مجلس شورای اسلامی طرحی را با عنوان «اصلاح قانون اتاق بازرگانی و صنایع و معادن و کشاورزی ایران و الحاقات بعدی آن» تسلیم مجلس کرده‌اند که به موجب ماده 2 آن ماهیت حقوقی اتاق از یک موسسه غیرانتفاعی، موضوع ماده قانون 2 قانون اتاق بازرگانی، صنایع، معادن مصوب اسفندماه 1369، به موسسه عمومی غیردولتی تغییر یافته است. هرچند سایر مواد این طرح نیز مستلزم بررسی و اظهار نظر کارشناسان ذی‌ربط است، اما هدف از این نوشتار تنها بررسی ماهیت حقوقی اتاق بازرگانی و صنایع و معادن و کشاورزی ایران است.

قانون‌گذار برای اولین بار در سال 1366 به موجب ماده 5 قانون محاسبات عمومی کشور تأسیس و نهادی با عنوان موسسه عمومی غیردولتی را ایجاد کرد، بدون اینکه تعریف مشخصی از ماهیت حقوقی آن ارائه کند که آیا این مؤسسات در حوزه حقوق عمومی قرار دارند یا حقوق خصوصی؟ و یا اینکه ارتباط قانونی آنها با دولت چیست؟ و دولت و دستگاه‌های اجرایی آنچه اقتدار و تسلطی بر آنها داشته و در مقابل نیز مؤسسات عمومی غیردولتی در مقابل دولت از چه میزان استقلالی برخوردار هستند؟

ماده ۵ قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 01/06/1366 می‌گوید: "مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی از نظر این قانون واحدهای سازمانی مشخصی هستند که با اجازه قانون به منظور انجام وظایف و خدماتی که جنبه عمومی دارد تشکیل شده یا می‌شوند"

همان‌طوری که ملاحظه می‌شود از نظر قانون‌گذار مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی دارای دو خصوصیت هستند، اول اینکه با اجازه قانون تشکیل شده باشند و دوم، عهده‌دار وظایف و خدماتی باشند که جنبه عمومی دارد.

به نظر می‌رسد با توجه به عدم تعریف حقوقی مشخص و جامعی از مؤسسات عمومی غیردولتی و عدم وجود سابقه آنها در ساختار اداری کشور و فقدان تعریف و سابقه‌ای در مراکز علمی و دانشگاهی و همچنین محاکم قضائی از این تأسیس جدید، قانون‌گذار برای مشخص و محدود کردن حوزه شمول تعریف مندرج در ماده 5 قانون، مبادرت به وضع تبصره ذیل ماده ۵ قانون محاسبات عمومی کشور کرده و طی آن تعیین فهرست مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی موضوع ماده ۵ را موکول و منوط به پیشنهاد دولت و تصویب مجلس شورای اسلامی دانسته که در این ارتباط از سال ۱۳۷۳ تا ۱۳۸۱ قوانینی با شکل ماده واحده برای تعیین فهرست مؤسسات عمومی غیردولتی به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است.

در سال ۱۳۸۶ قانون‌گذار به موجب ماده ۳ قانون مدیریت خدمات کشوری شروط و خصوصیات دیگری از جمله استقلال حقوقی و همچنین تأمین بیش از ۵۰ درصد از بودجه آن از محل منابع غیردولتی برای این مؤسسات تعیین کرده اما باز هم تعریف مشخصی از ماهیت حقوقی آن ارائه نشده است.

ماده 3 این قانون می‌گوید: مؤسسه یا نهاد عمومی غیردولتی، واحد سازمانی مشخصی است که دارای استقلال حقوقی است و با تصویب مجلس شورای اسلامی ایجاد شده یا می‌شود و بیش از پنجاه درصد بودجه سالانه آن از محل منابع غیردولتی تأمین شود و عهده‌دار وظایف و خدماتی است که جنبه عمومی دارد.

اما با ملاحظه مفاد ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری که به موجب آن مؤسسات عمومی غیردولتی همانند وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی و شرکت‌های دولتی و دستگاه‌هایی نظیر شرکت نفت و بانک مرکزی و بیمه‌های دولتی به عنوان دستگاه‌های اجرایی تعریف شده‌اند، محرز و مشخص است که نظر قانون‌گذار بر این بوده که مؤسسات عمومی غیردولتی همانند دیگر دستگاه‌ها و نهادهای دولتی به عنوان دستگاه اجرایی در ذیل سیطره و اقتدار دولت قرار داشته و مشمول احکام و دستورات و تصویب‌نامه‌های دولتی باشند.

ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری نیز تأکید دارد: " کلیه وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی، مؤسسات یا نهادهای عمومی غیردولتی، شرکت‌های دولتی و کلیه دستگاه‌هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر و یا تصریح نام است از قبیل شرکت ملی نفت ایران، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، بانک مرکزی، بانک‌ها و بیمه‌های دولتی، دستگاه اجرایی نامیده می‌شوند."

بر این اساس تردید اینکه آیا این مؤسسات در حوزه حقوق عمومی قرار دارند یا حقوق خصوصی تا اندازه زیادی مرتفع شده است. از جنبه نظری نیز این استنباط دور از ذهن نیست که این نظر کاشفیت داشته و می‌توان آن را به ماهیت حقوقی مؤسسات عمومی غیردولتی موضوع ماده ۵ قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1366 نیز تعمیم داد.

حال با این کیفیت و سابقه تاریخی تأسیس نهاد مؤسسات عمومی غیردولتی و قرار داشتن آنها در حوزه حقوق عمومی، آیا می‌توان اتاق بازرگانی و صنایع و معادن و کشاورزی را با استناد به ماده 3 قانون مدیریت خدمات کشوری موسسه و نهاد عمومی غیردولتی تلقی کرد؟

 اگر به قانون اتاق بازرگانی و صنایع و معادن جمهوری اسلامی ایران مصوب اسفندماه ۱۳۶۹ توجه کنیم در ماده ۲ آن تصریح شده که " اتاق بازرگانی و صنایع و معادن جمهوری اسلامی ایران موسسه‌ای غیرانتفاعی که دارای شخصیت حقوقی و استقلال مالی است".

این قانون در سال 1369 و در زمانی وضع و تصویب شده که به موجب ماده ۵ قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1366 تأسیسی به نام نهاد و موسسه عمومی غیردولتی در حقوق و قوانین ایران وجود داشته است؛ اما قانون‌گذار در سال ۱۳۶۹ با علم و آگاهی و وقوف کامل به این امر و وجود و تعریف مؤسسات عمومی غیردولتی در ساختار اداری کشور و علی‌رغم اینکه اتاق بازرگانی و صنایع و معادن جمهوری اسلامی ایران به موجب قانون تشکیل یافته و بالطبع واجد شرط و تعریف اول مندرج در ماده ۵ قانون محاسبات عمومی مصوب 1366 بوده است، با این وجود در ماده ۲ قانون اتاق بازرگانی و صنایع و معادن جمهوری اسلامی ایران به صراحت بر غیرانتفاعی بودن اتاق و دارا بودن شخصیت حقوقی و استقلال مالی آن تأکید کرده و بدین وسیله هرگونه شک و شبهه را درباره ماهیت حقوقی اتاق و قرار داشتن آن در حوزه حقوقی خصوصی از بین برده است.

به سخن دیگر قانون‌گذار با توجه به جایگاه قانونی و اجرایی اتاق بازرگانی و صنایع و معادن و نوع تعاملات داخلی و بین‌المللی آن همچنین نوع خدماتی که ارائه می‌کند و شخصیت اعضا و تشکیل‌دهندگان آن و نقشی که اتاق در حوزه اقتصاد و تجارت کشور به عهده‌ دارد و با توجه به سابقه ماهیت شبه‌دولتی اتاق در قانون تشکیل اتاق بازرگانی و صنایع و معادن مصوب 26/11/1348 و همچنین مدیریت انتصابی آن در بعد از انقلاب، بسیار هوشمندانه بدین نتیجه رسیده است که اتاق باید حتی‌المقدور از حوزه سیطره و اقتدار و دخالت دولت به دور باشد و از این رو آن را به عنوان موسسه‌ای غیرانتفاعی تعریف کرده است. بدیهی است چنانچه قانون‌گذار نظری غیر از این داشت، امکان قانونی اینکه اتاق را به عنوان موسسه عمومی غیردولتی موضوع ماده ۵ قانون محاسبات عمومی کشور تعریف کند و یا اینکه با همان وضعیت پیش‌بینی شده در قانون سال 1348 فعالیت کند، میسر بوده است.

حال سؤال این است که از زمان تصویب قانون اتاق بازرگانی و صنایع و معادن ایران در اسفندماه ۱۳۶۹ تاکنون چه تغییری در ماهیت حقوقی اتاق، جایگاه قانونی آن، اعضا و تشکیل‌دهندگان آن، تعاملات داخلی و بین‌المللی آن، نوع خدمات آن، خصوصیات و شرایط خدمات گیرندگان و غیره حادث شده است که اینک باید آن را به موسسه عمومی غیردولتی موضوع ماده ۳ قانون مدیریت خدمات کشوری تغییر داد؟ آیا به صرف اینکه بعضی از شرایط مندرج در ماده 3 قانون مدیریت خدمات کشوری قابل اطلاق و تعمیم به اتاق است؟ این شرایط در سال ۱۳۶۹ و در زمان تصویب قانون اتاق ایران نیز وجود داشته است، با این وجود قانون‌گذار به طور مشخص و با صراحت از آن دوری گزیده و اتاق را به عنوان یک موسسه غیرانتفاعی تعریف کرده است.

همان‌طوری که گفته شد طبق ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری تعریف اتاق به عنوان موسسه عمومی غیردولتی خودبه‌خود آن را در زمره و ردیف دستگاه‌های اجرایی کشور قرار داده و در ذیل سیطره و اقتدار دولت و در شمول دستورالعمل‌ها و بخشنامه‌ها و تصویب‌نامه‌های دولتی قرار می‌دهد که به نظر می‌رسد با ماهیت و خصوصیات اتاق ایران به عنوان تشکل ملی فعالان اقتصادی و پارلمان بخش خصوصی و همچنین موقعیت و جایگاه اتاق چه در سطح داخلی و چه در سطح بین‌المللی در تعارض بوده و در عمل اتاق را به یک دستگاه اجرایی دولتی تبدیل می‌کند.

آیا کسی سازمان تأمین اجتماعی، سازمان تبلیغات اسلامی، بنیاد شهید انقلاب اسلامی، صندوق بیمه روستاییان و عشایر، جهاد دانشگاهی، شورای هماهنگی تبلیغات اسلامی را که از نظر قانون جزو مؤسسات عمومی غیردولتی (موضوع ماده ۳ قانون مدیریت خدمات کشوری) است، غیردولتی تلقی می‌کند؟ آیا این مؤسسات واقعاً غیردولتی هستند؟ آیا این مؤسسات در مقابل دولت دارای استقلال هستند؟ آیا می‌توان اتاق را نیز همانند این مؤسسات تلقی کرد؟

به نظر می‌رسد تبدیل اتاق بازرگانی و صنایع و معادن و کشاورزی ایران از یک موسسه غیرانتفاعی موضوع ماده 2 قانون اتاق بازرگانی و صنایع و معادن مصوب 1369 به موسسه عمومی غیردولتی موضوع ماده ۳ قانون مدیریت خدمات کشوری و قرار دادن آن جزو دستگاه‌های اجرایی با ماهیت ذاتی اتاق و نوع فعالیت و جایگاه آن به عنوان تشکل ملی تشکل‌های بخش خصوصی و همچنین موقعیت بین‌المللی آن انطباق نداشته باشد.