حمایت از توسعه زنجیره ارزش/ چگونه از خام‌فروشی مواد معدنی پیشگیری کنیم؟

می متالز - سیاستگذاری برای توسعه زنجیره ارزش محصولات معدنی و فلزی براساس راهبردهای کلان، ظرفیت‌ها و نیازهای هر کشور انجام می‌شود. کشورهایی که به دنبال توسعه محصولات با ارزش افزوده بالا و فناوری‌های پیشرفته هستند، با وضع عوارض و مالیات، جذابیت صادرات مواد خام و نیمه‌خام را کاهش داده و سیاست‌های حمایتی خود را به توسعه حلقه‌های تولید محصولات با ارزش افزوده بالا، رقابت‌پذیر و فناورانه متمرکز می‌کنند. بنابراین «خام‌فروشی» را نمی‌توان ذاتاً پدیده‌ای مثبت یا منفی تلقی کرد.

به گزارش می متالز، راهبردهای اقتصادی، صنعتی و تجاری هر کشوری نیز در مواجهه با این پدیده متفاوت است. ایران کشوری غنی از نظر ذخایر معدنی محسوب می‌شود و با داشتن هفت درصد منابع معدنی دنیا، جایگاه پانزدهم را در میان کشورهای معدن‌خیز جهان به خود اختصاص داده است. با توجه به راهبرد کلان «سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی» در ایران و تاکید اسناد بالادستی بر جلوگیری از خام‌فروشی، انتظار می‌رود سیاست‌های اقتصادی، صنعتی و تجاری کشور در جهت حمایت از توسعه زنجیره ارزش محصولات معدنی و فلزی باشد، اما توجه به این نکته ضروری است که سیاست‌های حمایتی از توسعه زنجیره ارزش باید با در نظر گرفتن ظرفیت‌ها، شرایط، اقتضائات و نیازهای کشور باشد.

تحولات بازار جهانی و افزایش هزینه

تحولات بازارهای جهانی و افزایش هزینه‌های تولید موجب شده است میزان صادرات کنسانتره و گندله از سنگ آهن دانه‌بندی پیشی بگیرد. یکی از مهم‌ترین دلایل صادرات بخشی از مواد خام و فرآوری‌شده «کنسانتره و گندله» تولید بیش از نیاز داخل به این محصولات است که معادن و واحدهای فرآوری برای جلوگیری از تعطیلی و کاهش حاشیه سود اقدام به صادرات محصولات خود کرده‌اند. این مساله برای معادن و واحدهای فرآوری کوچک و متوسط جدی‌تر است، زیرا در صورتی که امکان فروش محصول خود را در داخل کشور نداشته باشند، با کاهش قابل توجه حاشیه سود مواجه خواهند شد. جدول ۲ ظرفیت‌های ایجاد‌شده در زنجیره ارزش فولاد کشور را نشان می‌دهد.

راهکارهای جلوگیری از گسترش خام‌فروشی

دلیل تمایل فعالان صنعتی و معدنی به خام‌فروشی چیست؟ چه عواملی موجب شده تا جذابیت صادرات مواد خام و نیمه‌خام افزایش یابد؟ برنامه‌های راهبردی و سیاست‌های اجرایی و حمایتی دولت چه تاثیری بر خام‌فروشی دارند؟ خام‌فروشی سنگ آهن، کنسانتره و گندله تا چه میزان بر بازدهی واحدهای بزرگ فولادی کشور اثرگذار بوده است؟ چه عواملی موجب شده تا شرکتی مانند ذوب آهن اصفهان درحال حاضر با چالش تامین ماده اولیه روبه‌رو باشد و بیش از ۴۰ درصد ظرفیت این واحد خالی بماند؟ سیاست‌های مداخله‌گرانه دولت در قیمت‌گذاری محصولات مختلف زنجیره ارزش فولاد، موجب ایجاد شکاف قیمتی قابل توجهی میان قیمت‌های جهانی و قیمت‌های داخلی شده است. به‌ عنوان مثال از ابتدای سال ۱۳۹۷ تاکنون، میزان اختلاف قیمت کنسانتره صادراتی و داخلی از ۳۳ تا ۱۱۰ درصد و میزان اختلاف قیمت گندله صادراتی و داخلی از ۲۰ تا ۷۵ درصد بوده است. این مساله در خصوص آهن اسفنجی، شمش فولادی و محصولات نوردی تخت و طویل نیز صادق است. اختلاف قیمت جهانی با قیمت‌های داخلی و کاهش ارزش ریال موجب جذابیت صادرات نسبت به عرضه در داخل کشور شده است. از سوی دیگر تولید بیش از میزان نیاز کشور در حلقه‌های مختلف زنجیره فولاد، معادن، واحدهای فرآوری و صنایع فولادی، کشور را خودبه‌خود به سمت صادرات سوق داده است. دخالت دولت در سیستم عرضه و تقاضای داخلی، از بین رفتن مکانیسم‌های بورس کالا برای کشف قیمت و الزام تولیدکنندگان به عرضه محصولات خود بیش از نیاز داخلی از دیگر عوامل کاهش جذابیت فروش داخل و افزایش جذابیت صادرات محصولات معدنی و فلزی است.

شرکت‌های عمده تولیدکننده فولاد کشور مانند مجتمع فولاد مبارکه، فولاد خوزستان و ذوب آهن اصفهان که در ابتدا دولتی بوده‌اند و در جریان خصوصی‌سازی شرکت‌های دولتی به بخش خصوصی، نهادهای عمومی و شبه‌دولتی واگذار شده‌اند، در سال‌های متمادی و به دلیل دخالت نهادهای مختلف غیرتخصصی در حوزه فولاد در مدیریت این بنگاه‌ها، تغییر و تحولات متعددی را تجربه کرده‌اند. به طور مثال شرکت سهامی ذوب آهن اصفهان که به صورت یک مجموعه گسترده شامل معادن سنگ آهن و زغال‌سنگ به همراه واحد کوره بلند احداث شده و محاسبات مربوط به توجیه‌پذیری فنی و اقتصادی طرح بر این اساس انجام شده بود، در جریان واگذاری به بخش خصوصی، تحولاتی را تجربه کرد که به زنجیره تولید در این مجتمع بزرگ فولادی آسیب زده است. جدا شدن معادن سنگ آهن و زغال‌سنگ از این مجتمع و تحمیل تعداد زیادی نیروی انسانی، موجب شده است که درحال حاضر این واحد فولادی با حدود ۶۰ درصد ظرفیت و بیش از ۱۲ هزار نفر نیروی انسانی مازاد فعالیت کند. همچنین عدم حرکت جدی برای افزایش کیفیت زغال‌سنگ معادن داخل کشور، ذوب آهن اصفهان را مجبور کرده تا بخشی از نیاز کنسانتره زغال‌سنگ و کک خود را از طریق واردات تامین کند و در میان شرکت‌های فولادی کشور ازجمله واحدهایی است که کمترین میزان یارانه انرژی را دریافت می‌کند. سایر مجموعه‌های بزرگ فولادی کشور مانند فولاد مبارکه و فولاد خوزستان، عموماً با مدیریت بهینه زنجیره تولید توانسته‌اند زنجیره تامین مواد اولیه خود را تکمیل کنند و چالش جدی در خصوص تامین ماده اولیه نداشته باشند. شرکت‌های بزرگ معدنی مانند چادرملو و گل‌گهر نیز اقدام به توسعه زنجیره فولاد کرده‌اند و بخشی از تولید مواد معدنی خود را در زنجیره همان شرکت مصرف می‌کنند.

سهم صادرات مواد خام

بررسی آمار مربوط به تولید و تجارت محصولات مختلف در زنجیره ارزش فولاد کشور نشان می‌دهد سهم صادرات مواد معدنی خام، کنسانتره و گندله در کل زنجیره ارزش فولاد کشور کمتر از شش درصد است و بیش از ۹۴ درصد مواد معدنی استخراج‌شده از معادن کشور -‌بدون در نظر گرفتن استخراج شن و ماسه‌- در زنجیره ارزش محصولات معدنی و فلزی و به عنوان ماده اولیه مورد استفاده قرار گرفته و محصولات با ارزش‌افزوده بالا تولید شده‌اند. هرچند همین میزان صادرات مواد خام معدنی قابل توجیه نیست و وزارت صمت باید با مدیریت زنجیره ارزش فولاد کشور و اتخاذ سیاست‌های اصولی تنظیم بازار ضمن جلوگیری از تعطیلی واحدهای کنسانتره، گندله و سنگ آهن دانه‌بندی، امکان جذب این سهم حدود شش‌درصدی را در داخل فراهم سازد. به منظور تشویق صنایع پایین‌دستی و توسعه زنجیره ارزش محصولات معدنی و فلزی، راهکارهای زیر به ترتیب اولویت پیشنهاد می‌شود:

برنامه‌ریزی اصولی برای اصلاح قیمت حامل‌های انرژی و استفاده بهینه از منابع آزاد‌شده از محل یارانه پنهان انرژی در راستای توسعه زنجیره ارزش محصولات معدنی و فلزی به‌ویژه اکتشافات معدنی.

خودداری دولت از دخالت غیراصولی در بازار و قیمت‌گذاری محصولات معدنی و فلزی به منظور کاهش شکاف میان قیمت‌های داخلی و جهانی در صورت تداوم شکاف قیمتی میان داخل کشور و قیمت‌های جهانی، همچنان صادرات مواد خام و نیمه‌خام جذابیت خواهد داشت و تولیدکنندگان تمایلی به عرضه محصولات خود در داخل کشور نخواهند داشت.

وضع عوارض و مالیات برای صادرات مواد خام و نیمه‌خام به‌صورت سالیانه و با در نظر گرفتن راهبردها، شرایط و اقتضائات کشور و رعایت ماده (۳۵) قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور به‌طوری‌که فهرست مواد خام و مواد اولیه بخش صنعت و معدن به همراه میزان عوارض و مالیات به طور سالیانه و با مشورت کارشناسی بخش خصوصی مورد بازنگری قرار گرفته و به تصویب شورای اقتصاد برسد.

سیاستگذاری برای عرضه کلیه محصولات زنجیره ارزش فولاد از سنگ آهن تا محصولات فولادی در بورس کالا و کشف قیمت برمبنای مکانیسم‌های عرضه و تقاضا و صدور دستورالعمل‌های لازم برای تنظیم بازارهای انحصاری در زنجیره فولاد منحصراً توسط شورای رقابت.

سیاستگذاری به منظور ورود جدی بخش خصوصی برای سرمایه‌گذاری در بخش معدن و صنایع معدنی به‌ویژه در حلقه اکتشافات معدنی و کاهش تصدی‌گری دولت.

اتخاذ سیاست‌های کوتاه‌مدت برای جبران کمبود مواد اولیه در واحدهای بزرگ فولادی مانند شرکت سهامی ذوب آهن اصفهان از طریق واگذاری پهنه‌ها و محدوده‌های اکتشافی در اختیار ایمیدرو به شرکت ذوب آهن اصفهان. توجه به این نکته ضروری است که وضعیت فعلی شرکت ذوب آهن اصفهان نتیجه مجموعه‌ای از اقدامات نادرست و غیرکارشناسی مدیریتی و دخالت‌های دولت است که در طول سال‌های گذشته منجر به آسیب‌پذیر شدن این واحد فولادی در کشور شده است، بنابراین انتظار مجموعه‌ای از اقدامات حمایتی دولت برای جبران آسیب‌های واردشده به این واحد منطقی به نظر می‌رسد و نمی‌توان خام‌فروشی را به‌عنوان دلیل اصلی وضعیت فعلی این شرکت عنوان کرد.

معادن کوچک و متوسط به دلایل متعدد فنی و اقتصادی، عمدتاً امکان عقد قراردادهای میان‌مدت و بلندمدت با واحدهای بزرگ مصرف‌کننده سنگ آهن و کنسانتره را ندارند، بنابراین در شرایطی که تولید مواد خام و کنسانتره در کشور از تقاضای داخلی پیشی گیرد، این معادن با صادرات سنگ آهن و محصولات فرآوری‌شده، راهی برای تداوم فعالیت معدنی خود ایجاد می‌کنند و از غیرفعال شدن و تعطیلی معادن جلوگیری می‌شود. بنابراین ایجاد امکانی برای صادرات محدود معادن کوچک و متوسط یکی از راه‌های زنده نگه داشتن تولید در این حوزه است که نیازمند ارتقای سیستم‌های نظارتی هوشمند بر تولید و استخراج معادن و انعطاف در سیاستگذاری‌هاست.

درباره پروانه اکتشاف و گواهی کشف

از مجموع بیش از ۱۰ هزار معدن دارای پروانه بهره‌برداری در کشور، پروانه حدود ۵۰ معدن (که عموماً معادن بزرگ کشور هستند) به نام سازمان‌های توسعه‌ای و شرکت‌های دولتی است. پروانه بهره‌برداری سایر معادن بزرگ و متوسط به نام بخش خصوصی و به طور خاص شرکت‌های شبه‌دولتی مانند شرکت ملی صنایع مس ایران است. آمار دقیق تعداد معادن دارای پروانه اکتشاف یا گواهی کشف به نام سازمان‌ها و شرکت‌های دولتی مشخص نیست.

سیاست‌های وزارت صنعت، معدن و تجارت در زمینه فراهم کردن بستر حضور بخش خصوصی در فعالیت‌های اکتشافی در ایجاد جذابیت برای بخش خصوصی و تقویت شرکت‌های خصوصی در این حوزه چندان موفق نبوده است به طوری که اول، بررسی روند تاریخی تعریف پهنه‌ها و زون‌های اکتشافی، نشان از شکست هماهنگی در سیاست‌گذاری بخش اکتشاف دارد، دوم، واقعیت این است که به طور عمده سازمان‌های توسعه‌ای، شرکت‌های دولتی و شبه‌دولتی امکان حضور و مشارکت در فعالیت‌های ناشی از تعریف پهنه‌های اکتشافی را پیدا کرده‌اند به‌طوری که این سازمان‌ها درنهایت با انجام فعالیت‌های اکتشافی تکمیلی، اقدام به اخذ گواهی کشف یا پروانه بهره‌برداری به نام همان سازمان یا شرکت دولتی می‌کنند. بررسی‌های انجام‌شده نشان می‌دهد سیاست دولت در رابطه با معادن بزرگ موجود که پروانه بهره‌برداری آنها به نام سازمان‌ها و شرکت‌های دولتی است، قابل دفاع است؛ به طوری که دولت با عقد قراردادهای استخراج و فروش و براساس ماده (۳۵) قانون رفع موانع تولید، اقدام به واگذاری بهره‌برداری از معادن به بخش خصوصی می‌کند. معادن بزرگی مانند چادرملو، سنگان، مهدی‌آباد، گل‌گهر، زغال‌سنگ پروده طبس و...، به روش قرارداد استخراج و فروش برای بهره‌برداری به بخش خصوصی واگذار شده‌اند. به‌رغم سیاست قابل قبول دولت در بخش بهره‌برداری از معادن بزرگ، سیاست‌های دولت در تعریف پهنه‌های اکتشافی و انجام عملیات اکتشافی با ابهام روبه‌رو است و این امر نتیجه‌ای جز عدم رشد بخش خصوصی در اولین حلقه از زنجیره فعالیت‌های معدنی نخواهد داشت. توجه نکردن به رسالت و ماموریت سازمان‌های ذیل وزارت صمت در تدوین برنامه‌های اکتشافی چالش عمده این حوزه است. این مهم موجب ایجاد انحصار در زمینه اکتشافات معدنی برای برخی سازمان‌ها و شرکت‌های دولتی و شبه‌دولتی شده است. رشد و توسعه پایدار بخش معدن کشور جز با تقویت بخش خصوصی و ایجاد جذابیت در سرمایه‌گذاری به‌ویژه در حلقه‌های نخست از زنجیره فعالیت‌های معدنی امکان‌پذیر نیست، اما این مهم نیازمند ایفای نقش حاکمیتی دولت در مراحل نخست اکتشافات معدنی با رویکرد تقویت نقش رگولاتوری معاونت معدنی وزارت صمت بین سازمان‌ها و نهادهای ذی‌ربط این حوزه است.*

۵۰ میلیارد تن ذخایر قطعی معدنی

ذخایر قطعی معدنی شناسایی‌شده کشور براساس آخرین آمار وزارت صنعت، معدن و تجارت، بیش از ۵۰ میلیارد تن است که در سال ۱۳۹۷ از کل معادن ایران حدود ۴۶۰ میلیون تن ماده معدنی استخراج شده است. محدوده‌های معدنی در سامانه کاداستر معدن ثبت شده و پس از طی مراحل قانونی منجر به صدور پروانه اکتشاف می‌شود. پس از انجام عملیات اکتشاف، گواهی کشف و درنهایت پروانه بهره‌برداری معدن صادر می‌شود. براساس مواد (۶)، (۷) و (۸) قانون اصلاح قانون معادن، شرایطی برای متقاضیان دریافت مجوزهای معدنی تعیین شده است که معادن کشور به طور مستمر در حال فعالیت در زنجیره ارزش باشند. مواد قانونی یاد‌شده به همراه مقررات وضع‌شده در آیین‌نامه اجرایی قانون از تبدیل شدن معادن به سرمایه غیرمولد جلوگیری می‌کند و تلاش دارد تا همواره معادن به‌عنوان یکی از حلقه‌های زنجیره ارزش مواد معدنی و فلزی نقش مهمی در تولید و ایجاد ارزش افزوده داشته باشد. در حال حاضر از مجموع بیش از ۱۰ هزار معدن دارای پروانه بهره‌برداری در کشور، حدود شش هزار معدن فعال و پنج هزار معدن غیرفعال، در حال تجهیز یا آماده‌سازی هستند. در کنار این معادن، معادن دارای پروانه اکتشاف و گواهی کشف نیز وجود دارند که هنوز به زنجیره تولید وارد نشده‌اند. بنابراین در حال حاضر بخش عمده‌ای از پتانسیل‌های معدنی کشور بلااستفاده بوده یا به صورت سرمایه‌های غیرمولد صرفاً از شخصی به شخص دیگر (حقیقی یا حقوقی) منتقل و سود حاصل از آن به جیب واسطه‌ها سرازیر می‌شود. سهم بخش معدن در تولید ناخالص داخلی کشور (کمتر از یک درصد) موید این مساله است. در سال ۱۳۹۷، ظرفیت اسمی استخراج معادن کشور حدود ۷۲۷ میلیون تن بوده که میزان استخراج واقعی در این سال ۴۶۰ میلیون تن برابر با ۲ / ۶۳ درصد ظرفیت استخراج اسمی معادن بوده است.