چارچوب حقوق مدرن آب

به گزارش می‌متالز، بخش مهمی از گفتمان امروزی حکمرانی منابع آب به‌طور کلی بر بنیاد قوانین منابع آب و به‌ویژه قوانین حاکم بر «حقوق مدرن آب» استوار می‌شود. در واقع از نظر تئوری، دشوار می‌توان هدف‌های نهایی «حکمرانی خوب» را بی‌پشتوانه قانون مرجعی که حقوق آب در آن نقش محوری دارد، در سر پروراند و نظام اجرایی حقوق مدرن آب از رکن‌های مهم حکمرانی به‌شمار می‌آید. در عمل تمرکز کلیدی اصلاحات دهه‌های اخیر در قوانین آب تقریبا در همه‌جای جهان، استقرار حقوق مدرن رسمی و روشن آب بوده و هست که تخصیص قاعده‌مند و استفاده پایدار منابع ارزشمند آب را امکان‌پذیر می‌سازد. «اندیشکده تدبیر آب ایران» در گزارشی تازه به‌مسائل نظری و عملی حقوق مدرن آب از منظر تطبیقی پرداخته‌است. همچنین این گزارش درباره مسائل مشکل‌ساز، به‌ویژه در موضوع فروش و اجاره حقوق آب سخن می‌گوید.

حقوق آب چیست؟

در آغاز مهم است روشن کنیم منظور از اصطلاح «حقوق آب» چیست. پاسخ به‌این پرسش از این‌رو دشوار است که هیچ تعریف پذیرفته‌شده همگانی برای آن وجود ندارد. در واقع منظور از اصطلاح «حقوق آب» در زمینه‌ها و کشور‌های مختلف بسیار متفاوت است. دلیل این تفاوت را می‌توان تا اندازه‌ای به‌درک متفاوت از آب و حقوق آب در کشور‌های مختلف نسبت داد. قوانین آب و بنابراین حقوق آب بازتاب دریافت‌های اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی از آب است. چنین دریافت‌هایی متاثر از عواملی مانند جغرافیا، اقلیم و نوسانات حدی در موجودی منابع آب و نیز استفاده‌های آب شکل می‌گیرند.

در اقلیم‌های معتدل‌تر، استفاده‌های اصلی ممکن است شامل کشتیرانی، برقابی و تفریحی باشد. تصورات عمومی درباره آب غالبا روی مقادیر زیاد آب در رودخانه‌ها و ریسک‌های سیل، به‌ویژه در نواجی پست تمرکز دارد. در اقلیم‌های خشک‌تر که آبیاری ضروری است، مشکلات کمیابی آب و میزان بارندگی موضوعاتی هستند که علاقه و دغدغه عمومی درباره آن وجود دارد.

در نتیجه در بحث حقوق آب باید توجه داشت که هر کشوری با مسائل آبی خاص خود روبه‌رو است. آنچه در یک کشور درباره استفاده و مقررات آب، عادی و معقول به‌شمار است، ممکن است در جای دیگر کاملا عجیب یا حتی غیرعقلایی به‌نظر برسد. این نکته درباره حقوق آب نیز مصداق دارد. افزون بر این به‌دلیل پیچیدگی‌های دینامیک جنبه‌های کمی و کیفی چرخه آب، دخالت‌های انسان در این چرخه و شرایط مختلف تاریخی، اجتماعی، اکولوژیک، اقتصادی و سیاسی که بر استفاده از منابع آب تاثیر می‌گذارند، قوانین آب و قواعد حاکم بر حقوق آب را پیچیده‌تر می‌سازد.

پس با این توضیحات حقوق آب چیست؟ در ساده‌ترین فهم حق‌آب غالبا حق قانونی برای برداشت و استفاده از کمیت آب از یک منبع طبیعی مانند رودخانه، نهر یا آبخوان درک می‌شود. با این همه، حقوق آب فراتر از استحقاق صرفا کمیتی از یک ترکیب شیمیایی ساده به‌نام آب است؛ جریان آب نیز مولفه مهمی از حق آب است. در نتیجه حق آب ممکن است حق قانونی را برای انباشت یا ذخیره مقدار مشخصی آب از یک منبع طبیعی را در پشت سد یا یک سازه آبی دیگر اعطا کند. این کار ممکن است مقدمه برداشت یا درباره تولید برقابی، ممکن است به‌استفاده از آب درون آبراهه مربوط باشد. این نوع استفاده معمولا استفاده «غیرمصرفی» شناخته می‌شود.

افزون بر این، طیفی از فعالیت‌های دیگری که مستلزم آب و آبراهه هستند، معمولا به‌عنوان بخشی از نظام حقوق آب یا حداقل با هماهنگ‌سازی نزدیک با آن کنترل می‌شوند. پس بسته به‌قواعد قانونی مشخص جاری در یک کشور خاص، حق آب ممکن است برای مواردی، چون «منحرف کردن، محدود کردن یا تغییر جریان آب در یک آبراهه»، «تغییر بستر، کرانه‌ها یا خصوصیات یک آبراهه از جمله ساخت (و استفاده) از سازه‌ها در کرانه‌های آن و اراضی همجوار شامل سازه‌هایی که به‌استفاده و مدیریت آب آبراهه مرتبط هستند»، «برای استخراج شن و دیگر مواد معدنی از آبراهه‌ها و اراضی مجاور آنها»، «استفاده از پساب برای آبیاری»، «ماهیگیری و فعالیت‌های آبزی‌پروری»، «کشتیرانی» یا «تخلیه پسماند‌ها یا آلاینده‌ها در آبراهه‌ها» باشد.

چرا چنین است؟ دلیل آن است که چنین فعالیت‌هایی به‌یکدیگر مرتبط هستند. برای نمونه افرادی که آب را برای آبیاری یا شرب برداشت می‌کنند نیازمند آب نسبتا سالم هستند، در حالی که بهره‌برداران صنعتی آب ممکن است بتوانند کار خود را با بی‌آبی با کیفیت کمتر انجام دهند. در نتیجه در اجازه دادن به‌تخلیه پسماند‌ها یا زهاب در یک آبراهه ضروری است که دیگر استفاده‌های موجود آب نیز به‌حساب آیند. همزمان مقدار آبی که برداشت می‌شود توانایی آبراهه را برای ترقیق و تجزیه پسماند‌ها و فاضلاب تحت‌تاثیر قرار خواهد داد، بنابراین برداشت آب به‌ویژه در دوره‌های کم‌جریانی رودخانه، احتمالا بر میزان مجاز تخلیه پسماند‌ها و فاضلاب تاثیر می‌گذارد. حتی وقتی چنین فعالیت‌هایی «غیرمصرفی» هستند، غالبا هنوز هم بر دیگر استفاده‌های آب تاثیر می‌گذارند. برای نمونه در حالی‌که بهره‌برداری سد برقابی ممکن است در عمل به‌برداشت آب از یک رودخانه منجر نشود، رژیم بهره‌برداری این سد بر جریان‌ها در زمان‌های مختلف سال تاثیر خواهد گذاشت. به‌همین صورت، ساخت و ساز‌ها در کرانه‌های رودخانه برای هر منظوری ممکن است بر کشتیرانی تاثیر بگذارد. مجددا در دوره‌های کم‌جریانی، بسته به‌رودخانه مورد نظر، ممکن است اولویت به‌کشتیرانی یا برداشت آب داده شود. در نتیجه همان‌گونه که طیف فعالیت‌های مختلفی که از آب استفاده می‌کنند ممکن است تاثیر منفی بر کمیت، کیفیت و جریان آب در آبراهه یا آبخوان معین داشته باشند. حقوق قانونی حاکم بر چنین فعالیت‌هایی نیز همیشه بر یکدیگر تاثیر خواهند داشت.

تا اینجا بحث روی برداشت و استفاده آب از منابع طبیعی، شامل پیکره‌های آب سطحی یا آب زیرزمینی متمرکز بوده‌است. با این همه باید توجه داشت که مقوله دیگری از «حقوق آب» وجود دارد که به‌تامین آب از طریق یک کانال برای کشاورزی با استفاده صنعتی مربوط می‌شود. تامین آب از این طریق معمولا بر پایه قرارداد روشن یا تلویحی صورت می‌گیرد که به‌موجب آن، حق قانونی برای دریافت کمیتی از آب در یک زمان مشخص، معمولا در قبال پرداخت یک نرخ داده می‌شود. این قبیل حقوق-استحقاق قانونی برای دریافت حجم مشخص آب- در واقع شکلی از «حق آب» به‌شمار می‌آید. با این همه روشن است که ماهیت آن با آنچه در بالا توصیف شد کاملا متفاوت است.

نکات کلیدی

نکته‌های کلیدی که از تحلیل انجام‌شده در این نوشتار می‌توان نتیجه گرفت در چند مورد خلاصه می‌شود. نخست آنکه رویکرد‌های سنتی مبتنی بر زمین در حقوق آب از جمله حقوق آب زیرزمینی دیگر نمی‌تواند مبنای سنجیده‌ای برای مدیریت پایدار و استفاده از منابع آب فراهم آورد، در نتیجه نیاز به‌مدیریت بهتر منابع آب معمولا دلیل اساسی و مبنای به‌کارگیری رژیم‌های حقوق مدرن آب است.

رایزنی اثربخش و گسترده می‌تواند تا اندازه زیادی انجام اصلاحاتی را که‌استقرار حقوق مدرن آب لازم دارد، تسهیل کند و همزمان اطمینان دهد که اصلاحات بهتر خواهد توانست نیاز‌های جامعه و ذی‌نفعان را برآورده سازد. این واقعیت که حقوق آب، حقوق دارایی یا حقوق شبه‌دارایی هستند، به این معناست که قانون‌گذاری اصلی معمولا برای اصلاح بخش و استقرار حقوق مدرن آب ضرورت دارد. نخستین گام رسمی در فرآیند پی‌ریزی حقوق مدرن آب، قرار دادن مالکیت یا کنترل آب در اختیار دولت از طریق قانون‌گذاری است. ترتیبات جدید نهادی برای اداره حقوق مدرن آب لازم است. این ترتیبات در قالب وزارتخانه آب، باید شامل سازوکار‌هایی برای مشارکت ذی‌نفعان باشد. وزارتخانه آب ممکن است صلاحیت کل حوزه قضایی مربوطه را داشته باشد. به‌شکلی دیگر ممکن است به‌طور خاص برای مدیریت یک آبخوان یا پیکره آبی معین تاسیس شود. روشن است که دادن اختیارات مقتضی و وظایف قانونی به‌چنین دستگاهی اگر بخواهد عملکرد اثربخشی داشته باشد ضرورت دارد.

از سوی دیگر حقوق مدرن آب همواره بر پایه ابزار‌های اداری مانند مجوزها، صدور اجازه یا پروانه استقرار می‌یابد. این ابزار‌ها در استفاده و برداشت آب سطحی و نیز آب زیرزمینی به‌کار می‌روند. همچنین پس از استقرار رژیم حقوق مدرن آب، برخی استفاده‌های جزئی آب معمولا ممکن است بدون نیاز به‌حق رسمی آب ادامه یابند. البته احتیاط نیز لازم است، چون شمار بیش از اندازه استفاده‌های آزاد آب ممکن است تاثیر منفی بر منبع مورد نظر داشته باشد.

با استقرار رژیم حقوق مدرن آب، حقوق معمولا به‌بهره‌برداران موجود آب بر پایه سابقه استفاده اظهارشده آنان صادر می‌شود. اگر پس از این کار، آب برای تخصیص باقی بماند، حقوق جدید آب توسط وزارتخانه نیرو بر پایه طیفی از گام‌ها و تدابیر قانونی، از جمله استفاده از برنامه‌های مدیریت صادر می‌شود که برای پیشبرد استفاده معقول آب و پیشگیری از تصمیم‌گیری دلخواهانه مقرر شده‌اند. پیرو تصویب قوانین لازم، فرآیند ثبت حقوق آب، کار اداری و لجستیکی مهمی است که کامل‌شدن آن چندین سال زمان می‌برد. درباره این فرآیند باید به یاد داشت که در طول طراحی قانون و انجام چنین اقداماتی ممکن است لازم باشد به‌طور جدی، بهره‌برداران موجود آب تشویق شوند دعاوی خود را اعلام و حقوق آب خود را به‌ثبت برسانند.

برای اثربخش بودن، حقوق مدرن آب باید امنیت کافی برای دارندگان حقوق فراهم آورد، هم نسبت به‌دیگر بهره‌برداران آب و هم دولت؛ بنابراین معمولا حقوق آب ممکن است تغییر نکنند یا لغو نشوند، اگر خطایی از دارنده حق سر نزده باشد، مگر آنکه جبران خسارت انجام شود. با وجود این، داشتن حق آب نمی‌تواند تضمین تمام و کمال بابت فراهم آمدن همیشگی حجم مشخص آب در منبع مورد نظر صرف‌نظر از شرایط اقلیمی و شرایط طبیعی دیگر به‌دست دهد.

درباره جزئیات آن، حقوق مدرن آب معمولا حجم آبی را که ممکن است برداشت شود مشخص می‌کند. این حجم ممکن است به‌صورت مقدار ثابت یا نسبتی از موجودی آب بیان شود. روندی به‌سمت محدودسازی دوره زمانی حقوق آب وجود دارد، چون این کار بازتخصیص آب را در آینده امکان‌پذیر می‌سازد، حتی به‌هزینه امنیت دارندگان حقوق. افزون بر این، حقوق مدرن آب معمولا مشمول طیفی از شروط عمومی و اختصاصی هستند؛ از جمله الزام پرداخت یا عوارض آب. نقض این قبیل شروط می‌تواند به از‌دست‌دادن حق استفاده از آب منجر شود.

در شمار فزاینده‌ای از کشورها، حقوق آب ممکن است مبادله شود. با این همه، مبادله حقوق آب به‌طور کلی با دقت بیشتری به‌دست وزارتخانه مسوول کنترل می‌شود تا اثرات منفی آن بر اشخاص ثالث و محیط زیست به حداقل برسد. بیشتر موارد مبادله حقوق آب مربوط به‌آب سطحی بوده‌است. افزون بر این، مبادله حقوق آب زیرزمینی در شماری از کشور‌ها وجود داشته‌است. شواهد گویای آن است که حقوق قابل مبادله آب می‌تواند به‌استفاده کارآ‌تر اقتصادی از منابع آب منجر شود. جدا از استدلال‌ها درباره چرایی بازار‌های حقوق آب، این واقعیت همچنان به‌قوت خود باقی است، به‌شرط آنکه طرف‌های معامل، آزادانه مبادله کنند و مبادله را سودمند بدانند، در نهایت شیوه نسبتا بی‌جنجال بازتخصیص آب را از استفاده‌هایی که ارزش پایین‌تری تولید می‌کنند به‌استفاده‌هایی که ارزش بالاتری به‌دست می‌دهند، فراهم می‌آورد.

با توجه به‌اینکه حجم آبی که ممکن است از منبع معین آب برداشت شود مشخص می‌شود، حقوق مدرن آب باید حدود برداشت کل را تعیین کند تا استفاده پایدار از منبع امکان‌پذیر شود. به‌استثنای اصلاحات اخیر در آفریقای‌جنوبی، تعداد انگشت‌شماری از رژیم‌های حقوق آب، ملاحظات برابری اجتماعی را در نظر داشته‌اند. با این همه به‌شرط آنکه به‌شیوه‌ای عادلانه و شفاف انجام شود، به‌کارگیری حقوق مدرن باید به‌استفاده کارآتر، عادلانه‌تر و شفاف‌تر منابع آب که نیاز‌های محیط‌زیست را بهتر در نظر می‌گیرد منجر شود. به‌طور خلاصه، به‌کارگیری حقوق مدرن آب مفید واقع می‌شود.

با وجود این قبیل جمع‌بندی‌های مثبت، این واقعیت همچنان باقی است که بسیاری از کشور‌ها هنوز باید رژیم حقوق مدرن آب را پی‌ریزی کنند. چرا؟ البته دلایل دقیق این پرسش از کشوری به‌کشور دیگر متفاوت است. ولی چنین دلایلی درخور توجه هستند از این نظر که ممکن است دردسر‌های عملی یا متصور را در جابه‌جایی به‌سمت استقرار حقوق مدرن آب روشن سازد.

مسائل کلیدی احتمالی عبارتند از هزینه و ظرفیت اداری. توجه داشته باشید که بسیاری از نمونه‌های توصیف‌شده در این نوشتار به‌کشور‌های ثروتمندتر تعلق دارند. هزینه‌های موردنظر درباره آماده‌سازی و تصویب قوانین، چندان زیاد نیستند، ولی هزینه‌های ثبت و فهرست‌برداری حقوق آب و نیز هزینه‌های پایش منابع آب و نظارت بر اجرای قوانین مربوط به‌رژیم حقوق آب زیاد است. افزون بر این، پیاده‌سازی رژیم حقوق مدرن آب، فرآیند نسبتا مفصلی است که نیازمند مدیران کارآمد و نیز دیگر مهارت‌های فنی است. در نگاه نخست، شمار زیاد بهره‌برداران آب (به‌ویژه زارعانی که به‌قطعه زمین‌های کوچک وابسته هستند) ممکن است به‌کارگیری حقوق مدرن آب را در کشور‌های در حال توسعه بسیار خطیر‌تر بنمایاند.

درباره حقوق آب زیرزمینی شمار نقاط واقعی یا بالقوه برداشت، مساله هزینه به‌همراه دشواری‌های پایش و نظارت بر برداشت‌ها، اهمیت بیشتری پیدا می‌کنند. در واقع به‌نظر می‌رسد این جمع‌بندی معقول باشد که درباره آب زیرزمینی، اصلاحات حقوق آب نیازمند توجه ویژه به‌حکمرانی و سازوکار‌های اجرای قوانین است که دارندگان حقوق و دیگر ذی‌نفعان را در تصمیم‌گیری دخالت می‌دهد.

در نهایت باید گفت که هزینه‌های استقرار رژیم حقوق مدرن آب و پیچیدگی نسبی رژیمی که برگزیده می‌شود، باید با توجه به‌هزینه‌های بالقوه دست‌روی‌دست گذاشتن تعیین شود. محدودیت‌های حقوق سنتی آب محدود به‌کشور‌های ثروتمند‌تر نیست، نمونه‌هایی از کشور‌های در حال توسعه وجود دارد که رژیم حقوق مدرن آب بر طرح‌های آبیاری جدیدی که در بالادست حوضه ساخته می‌شود، حاکم نیست و شبکه‌های پایین‌دست را از آب بی‌نصیب می‌سازد و نیز آب از مخزن‌های ساخته‌شده برای آبیاری برای تامین نیاز‌های شهر‌های تشنه منجر می‌شود. آشکار است که زارعان عادی، از گروه‌هایی هستند که در چنین مواردی در تنگنا قرار می‌گیرند. به‌نسبتی که رقابت بر سر آب افزایش می‌یابد این نوع تعارضات نیز افزایش خواهد یافت.

در چنین شرایطی، سیاستگذاران در کشور‌های در حال توسعه ممکن است به‌این نتیجه برسند که هزینه‌ها و پیامد‌های استقرار رژیم حقوق مدرن آب توجیه دارد، حتی اگر هیچ دلیلی جز حفاظت از منافع بهره‌برداران موجود آب نداشته باشد. با این همه حتی در کشور‌هایی که کمیابی آب وجود دارد، غالبا تمرکز اولیه بر حوضه‌ها یا آبخوان‌هایی که با مشکلات خاصی مانند بیش‌برداشت- استفاده بیش از اندازه- دست به‌گریبان هستند معنا خواهد داشت. از دید حقوقی این کار می‌تواند از طریق قانون‌گذاری ویژه (اولیه) انجام شود که تنها برای حوضه‌ها/ آبخوان‌های موردنظر اعمال شود. به‌صورتی دیگر ممکن است محفوظ داشتن رژیم حقوق آب در قانون‌گذاری ملی (یا ایالتی) بهتر باشد، ولی پیاده‌سازی مرحله‌ای تدارک دیده شد تا از بهترین استفاده ممکن از منابع محدود مالی و اداری اطمینان حاصل شود. با این همه حتی اگر استدلا‌ل‌های هیدرولیکی و اقتصادی به‌نفع استقرار رژیم حقوق مدرن آب برای سیاستگذاران پذیرفتنی باشد، چالش‌های سیاسی بالقوه را نباید نادیده گرفت، با وجود آنکه رایزنی و آگاهی بخشی انجام شده باشد.

منبع: دنیای اقتصاد