نقشه گسل‏‏‌های کسب‏‌وکار

به گزارش می‌متالز، نتایج این پژوهش تایید می‌کند که دولت اقدام قابل توجهی برای تدوین لوایحی با هدف لغو احکام قانونی مخل کسب وکار یا حذف مفاد دست و پاگیر برخی آیین نامه ها، بخشنامه‌ها یا دستورالعمل‌ها انجام نداده است.

در عین حال، پژوهش احمد مرکز مالمیری تصریح می‌کند که تولید مقررات با حجم فراوان و با سرعت زیاد همچنان در جریان است و دولت برای دست‌کم «کندکردن تولید مقررات» مخصوصا در بخش تجارت خارجی تدبیری اتخاذ نکرده است. این پژوهشگر تایید می‌کند مجوززدایی که به غلط جایگزین سیاست مقررات‎زدایی شده هرگز به کاهش حجم اقتصاد دولتی و افزایش نقش آفرینی بخش خصوصی در اقتصاد منجر نخواهد شد. پژوهش ادعا دارد در بین انبوهی از دستگاه ها، کار معاونت حقوقی رییس جمهور و معاونت تدوین، تنقیح و انتشار قوانین و مقررات معاونت حقوقی ریاست جمهوری قابل دفاع بوده، به طوری که اقدامات مثبتی از طریق «به ثمر رساندن تصویب نامه‌های تنقیحی در چهار موضوع (تا پایان خرداد ۱۴۰۰)» و «تدوین و انتشار مجموعه‌های قانونی» در این بخش انجام گرفته است. در نهایت اینکه گزارش پس از بررسی عملکرد دستگاه‌های مختلف دخیل در فرآیند مقررات زدایی به ویژه اتاق ها، به غلبه مقررات مصوب قوه مجریه بر قوانین کشور، در شناسایی رویه‌های مخل کسب وکار‌ها پی برده است. موضوعی که در نتایج نهایی سیاست مقررات زدایی تاثیرگذار بوده است. البته نویسنده در بخشی از این پژوهش، به دسته بندی و تحلیل دلایل قانون گذاری و مقررات گذاری بیش از حد در ایران پرداخته است. در این بخش با مرور نهاد‌های متعدد مقررات گذار در کشور، به عمده‌ترین دلایلی پرداخته شده است که باعث تولید روزافزون و تورم قوانین و مقررات در کشور شده اند. نادیده گرفتن برخی از اصول قانون گذاری و مقررات گذاری توسط قوای مقننه و مجریه، به عنوان یکی از مهم‌ترین دلایل تورم قوانین و مقررات مورد توجه قرار گرفته است. همچنین عملکرد «شورای گفت وگوی دولت و بخش خصوصی» و «هیات مقررات زدایی» به عنوان دو نهادی که در کنار اتاق ایران در سالیان اخیر در راستای سیاست مذکور تلاش‌های بسیاری انجام داده و جلسات متعددی را برگزار کرده اند، از دریچه این پژوهش جامع مورد نقد و بررسی قرار گرفته اند.

یافته‌های پژوهش احمد مرکز مالمیری نشان می‌دهد برای سودمندی سیاست مقررات زدایی باید به دنبال ویژگی‌های خاصی از این فرآیند اصلاحی بود. اولا بخش خصوصی انتظار دارد هر سیاست تسهیل محیط کسب وکار به «اجرای کامل و صحیح قوانین موجود منجر شود»، دیگر اینکه سیاستگذار باید بر «معیار درستی برای شناسایی قوانین مخل کسب و کار» متمرکز شود، سوم اینکه «وظیفه شناسایی قوانین مخل به غیر از تشکل‌های اقتصادی به نهاد‌های پژوهشی اتاق‌ها و دیگر تشکل‌های بخش خصوصی» واگذار شود، چهارم اینکه «تدوین گزارش‌های ارزیابی نظارت» در دستور کار قرار گیرد.

در بخشی از این گزارش برای شناسایی قوانین مخل و زائد به ۶ معیار اشاره شده است. از آنجا که هر قانون یا مقرره که با معیار‌های قانون و مقرره خوب و مناسب تدوین نشده، مخل تولید و سرمایه گذاری در نظر گرفته می‌شود، پژوهش ۶ معیار کلی برای این موضوع در نظر گرفته است. بر این مبنا، هر قانون و مقرره که به «ایجاد بار مقرراتی اداری سنگین و بیش از حد» منجر شود، یا موجب «پیچیده‌تر کردن کسب و کار» شود، یا «بدون نظرخواهی از بخش خصوصی تصویب شود»، یا «به صورت ناقص اجرا شده یا کلا اجرا نشود»، یا «منجر به انحصار یا توسعه آن شود» یا اینکه «نیازمند اصلاح مکرر و زودهنگام» باشد زمینه ساز وضعیتی خواهند بود که تولید و سرمایه گذاری ضربه ببینند. به زبان ساده این‌ها گسل‌های کسب وکار در کشور هستند که با وجود آن نمی‌توان به توقف ناامیدی از تولید و سرمایه گذاری در بین فعالان اقتصادی کشور دلخوش کرد.

نویسنده پس از بررسی وضعیت کشور در زمینه مقررات زدایی هفت پیشنهاد را به بازیگران مختلف این حوزه اعم از نهاد‌های خصوصی، دولتی، اتاق‌ها و بخش‌های خصوصی-عمومی ارائه کرده تا مسیر مقررات زدایی اصلاح شود. «تمرکز بر مقررات حوزه‌های تامین اجتماعی و مالیات»، «اتخاذ تدابیر پیشگیرانه توسط بخش خصوصی در مورد مقررات گذاری از طریق تدوین گزارش‌های پژوهشی درباره طرح‌ها و لوایح در دست رسیدگی و مقررات در دست تصویب»، «تلاش بیشتر برای رعایت لوازم گزارش‌های پژوهشی با کیفیت و اثرگذار در فرآیند شناسایی و حذف یا اصلاح قوانین و مقررات مخل کسب و کار»، «تدوین و به روزرسانی گزارش‌های پژوهشی از طریق تمرکز بخشیدن بر نهاد‌های متعدد و پراکنده مربوط و هم افزایی دستگاه‌ها و امکانات موجود و بهره گیری از ظرفیت‌های نهادی موجود در دانشگاه‌ها و دیگر مراکز پژوهشی»، «تعامل بیشتر و گسترده‌تر با دستگاه‌های دولتی و به طور کلی نهاد‌های حاکمیتی برای دریافت نظام‌مند و دوره‌ای آمار و اطلاعات دقیق و به روز»، «ایجاد بانک اطلاعاتی در سطوح استانی و ملی در اتاق‌ها و بهره گیری از آمار داده‌های جمع آوری شده در گزارش‌های مرتبط با قوانین و مقررات» و «در دستور کار قراردادن تدوین گزارش‌های دوره‌ای ارزیابی عملکرد دولت در اجرای قوانین و مقررات» هفت پیشنهادی هستند که برای اصلاح مسیر کشور در زمینه تسهیل محیط کسب وکار و اجرای راهبرد مقررات زدایی از متن پژوهش مرکز مالمیری خارج شده اند.

چیستی و چگونگی مقررات زدایی

شناسایی قوانین و مقررات مخل کسب وکار و در مرحله بعد، لغو یا اصلاح آن‌ها نوعی از مقررات زدایی محسوب می‌شود و برای مقررات زدایی هم مثل مقررات گذاری، می‌توان قائل به سه سطح بود؛ سطح اول که سطح عام مقررات زدایی به معنای مداخله کمتر حکومت در حوزه خصوصی شهروندان است. سطح دوم سطح خاص مقررات زدایی است که ناظر بر کاهش مداخلات دولت در اقتصاد یا رویکرد آزادسازی و خصوصی سازی از طریق ابزار‌های سیاسی و قانونی است، اما سطح اخص مقررات زدایی در سطح سوم، به معنای کاستن از مقررات ناظر بر محیط اقتصادی است. در این معنا مقررات زدایی که شایع‌ترین و رایج‌ترین برداشت است، مقرراتی که به نحوی مخل، مزاحم یا مانع کسب و کار‌ها تلقی می‌شوند، لغو شده یا اصلاح می‌شوند.

از آنجا که عمده کار مقررات زدایی روی دوش بخش خصوصی و به طور خاص اتاق ایران بوده، دو نکته در پژوهش مرکز مالمیری لحاظ شده که جالب توجه است. اولا قانون گذار کار شناسایی قوانین و مقررات مخل تولید و سرمایه گذاری را به نهاد نمایندگی کننده بخش خصوصی واگذار و از مقررکردن تکلیف صریح برای دولت در این خصوص غفلت کرد. ثانیا در حکم قانونی مذکور به رویه‌های مخل و مزاحم کسب وکار تصریح نشد و طبعا تکلیفی نیز برای اصلاح آن‌ها برای دولت مقرر نشد. نویسنده با لحاظ این دو نکته و بررسی بخش‌های مختلف سیاست مقررات زدایی، تصریح کرده آنچه در ایران به عنوان سیاست مقررات زدایی معرفی شده تا حد زیادی نوعی از مجوززدایی است. از آنجا که مجوززدایی صرفا ناظر بر دغدغه تسهیل و تسریع صدور مجوز‌های کسب وکار برای فعالان اقتصادی است، بنابراین نمی‌توان انتظار داشت در نتیجه اجرای این سیاست کشور شاهد مداخلات کمتر دولت در اقتصاد باشد یا به سمت توسعه مشارکت و فعالیت بیشتر بخش خصوصی حرکت کند.

قوانین دست و پاگیر و گلایه بخش خصوصی

یکی از مولفه‌های درست مدیریت امور عمومی، «حذف قوانین زائد» و «لغو مقررات و رویه‌های دست و پاگیر» است. گلایه فعالان اقتصادی از دست وپاگیر بودن قوانین و مقررات و مخل بودن آن‌ها برای کسب وکار، به رغم وعده‌ها و تلاش‌های دولت و مجلس، همچنان ادامه دارد، آنچه همچنان انجام نشده، تفکیک روشمند قوانین و مقررات مخل یا دست وپاگیر، از قوانین و مقررات تسهیل‌کننده محیط کسب وکار است. این امر، نیازمند در نظر داشتن الزاماتی است که باید در دستگاه‌هایی با ماهیت عمومی یا خصوصی و سطوح ملی و استانی، مورد توجه قرار گیرد. این الزامات شامل الزامات نهادی، تشکیلاتی، قانونی، مقرراتی، روی‌های و... است. شناسایی قوانین و مقررات مخل کسب وکار، بدون فراهم بودن این الزامات و سازوکار‌های عملیاتی کردن آنها، راه به جایی نخواهد برد. در نظام کنونی حقوقی ایران، موضوع شناسایی و حذف قوانین دست وپاگیر و مخل کسب وکار که به طور کلی با واژه «مقررات زدایی» وصف شده، به سه نهاد اتاق بازرگانی ایران، هیات مقررات زدایی و بهبود محیط کسب وکار و نیز شورای گفت وگوی دولت و بخش خصوصی سپرده شده است.

قانون‌گذار در طول دهه گذشته تلاش کرده است: اولا، وظیفه شناسایی قوانین و مقررات مخل تولید و سرمایه‌گذاری را به نهاد‌های غیردولتی (بخش خصوصی و تعاونی) واگذار کند. ثانیا، مساله مجوزها، به طور خاص مورد توجه قانون گذار قرار گرفته و شناسایی و لغو مجوز‌های زائد و دست وپاگیر، به نهادی خاص به ریاست وزیر امور اقتصادی و دارایی سپرده شده است. ثالثا، شورای گفت وگوی دولت و بخش خصوصی نیز به عنوان نهادی ترکیبی مشتمل بر اعضای دولتی و غیردولتی، موظف به ارائه پیشنهاد اصلاح، حذف یا وضع «مقررات» شده است. با توجه به این توضیحات، می‌توان مدعی شد گسترده‌ترین اختیارات در حوزه مورد بحث، برای اتاق‌ها در نظر گرفته شده است؛ چرا که شناسایی «قوانین» مخل کسب وکار نیز علاوه بر شناسایی «مقررات» مخل، بر عهده آن‌ها نهاده شده است. گرچه وظیفه نهاد‌های بخش خصوصی و تعاونی، محدود به ارائه پیشنهاد (تدوین پیشنویس) به نهاد‌های قانون گذار و مقررات گذار (مجلس و دولت) است. در واقع، ابتکار تهیه پیش‌نویس در اختیار اتاق هاست و چنانکه پیش‌نویس اصلاح یا لغو قانون و مقرره‌ای، مبتنی بر اصول مقررات گذاری صورت گرفته باشد، این اختیار به عنوان ابزاری مهم و تاثیرگذار توسط بخش خصوصی قابل اعمال خواهد بود. گرچه در طول سال‌های گذشته، تلاش‌های قابل توجهی توسط «کمیته ماده (۱۲) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور» («کمیته حمایت از کسب وکار» فعلی و «کمیته ماده ۷۶ قانون برنامه پنجم توسعه» سابق) و همچنین «شورای گفت وگوی دولت و بخش خصوصی» در سطوح ملی و استانی صورت گرفته است، اما به دلایل متعدد، این تلاش‌ها نتوانسته است هدف شناسایی قوانین و مقررات مخل تولید و سرمایه‌گذاری و متعاقب آن، اصلاح یا لغو آن‌ها را برآورده سازد.

مساله اصلی مورد توجه این پژوهش آن است که چه الزاماتی برای شناسایی قوانین و مقررات مخل کسب وکار، ضروری است؟ به عبارت دقیق‌تر، پیش‌نیاز‌های ضروری شناسایی قوانین و مقررات مخل تولید و سرمایه گذاری، کدامند؟ با چه معیار‌هایی می‌توان یک قانون یا مقرره را «مخل کسب وکار» اعلام کرد؟ پیش از این، آیا اساسا ملاک و معیاری برای شناسایی برخی از قوانین و مقررات به عنوان عوامل مخل و مانع کسب وکار قابل صورت بندی است؟ آیا می‌توان با صرف نظر برخی از تشکل ها، بنگاه ها، فعالان اقتصادی، صاحب نظران و...، احکامی از برخی قوانین مصوب یا مفادی از برخی آیین نامه‌ها و بخشنامه ها، مخل کسب وکار تلقی کرد و از قانون گذار یا دولت، اصلاح یا لغو آن‌ها را مطالبه کرد؟ سوالات پیش گفته، سوالاتی بسیار مهم درباره محیط حقوقی کسب وکار است که در پژوهش احمد مرکز مالمیری، برای یافتن و صورت بندی پاسخ به آن‌ها تلاش شده است.

موانع مقررات زدایی در کشور

یکی از دغدغه‌های اصلی پژوهش حاضر، صورت بندی برخی ملاک‌ها برای شناسایی دست وپاگیر بودن قوانین و مقررات، با استفاده از مطالعات حوزه مقررات گذاری و تجربیات کشور‌ها و سازمان‌های بین المللی است، اما نیل به این هدف، با موانع و چالش‌های جدی مواجه است. نویسنده کتاب صراحتا اعلام کرده تلاش برای یافتن منابعی قابل اتکا درباره دسته بندی معیار‌های قوانین و مقررات مخل کسب وکار، به نتیجه نرسیده است. مرکز مالمیری عنوان می‌کند با وجود چک لیست‌های متعدد حاوی معیار‌هایی برای قانون‌گذاری و مقررات گذاری (به معنای عام)، چک‌لیستی درباره معیار‌های تشخیص مقررات مخل در دسترس نیست. به نظر می‌رسد دشواری‌های روش‌شناسی که در ادامه توضیح داده خواهند شد، یکی از دلایل عمده این امر باشد؛ چنانکه یکی از صاحب نظران تصریح می‌کند: «در اغلب موارد، کاهش قوانین و مقررات، اقدامی جهت دفاع از منافع افراد محسوب می‌شود. تعریف معیار، بسیار دشوار است. تعداد صفحات قوانین و مقررات، یکی از معیارهاست؛ اما این معیار می‌تواند خام باشد. دشوارتر از این، تعیین منفعت مالی، اجتماعی یا اقتصادی برای لغو یا ساده‌سازی یک مقرره است، و در واقع این امر غیرممکن است؛ به‌ویژه اینکه پیامد‌های ناخواسته آن و محاسبه و پیش‌بینی آن، امکان پذیر نیست.»

وی سپس گفته است: از منظر دیگر، شاید بتوان گفت ضرورتی برای تدوین فهرستی از معیار‌های قوانین و مقررات مخل کسب وکار نبوده است؛ چرا که تدوین فهرست معیار‌های مقررات‌گذاری خوب و مناسب، به اندازه کافی، اصول راهنمایی را در اختیار مقررات‌گذاران قرار داده است. به‌دلیل ابهام در مفاهیم و برداشت‌های متعدد مربوط به موضوع مورد بحث، به‌ویژه «مقررات‌زدایی»، واکاوی نظری و همچنین شرح تجارب کشور‌ها در این حوزه، می‌تواند راهگشا باشد.

همچنین الزامات شناسایی قوانین و مقررات مخل کسب وکار، می‌تواند در اوضاع و احوال اقتصادی، سیاسی و... مختلف، متفاوت باشد. برای نمونه، در شرایط همه‌گیری ویروس کرونا یا شرایط تحریم در ایران، چه‌بسا در نظر گرفتن الزاماتی که در شرایط عادی باید برای شناسایی مقررات مخل به‌کار گرفته شوند، کارآیی چندانی نداشته باشد. با وجود این، در این نوشتار، فرض بر موقتی و گذرا بودن شرایط پاندمی و همچنین تحریم است؛ در غیر این‌صورت الزامات شناسایی مقررات دست وپاگیر، از جمله معیار‌های تشخیص قوانین و مقررات مخل کسب وکار، باید با رویکرد‌هایی خاص، هماهنگ با شرایط ویژه کشور استخراج شود. در این رویکرد‌های خاص، هدف اصلی، نه سهولت کسب وکار یا فراهم کردن زمینه‌های مساعد برای فعالیت اقتصادی، بلکه اعمال سیاست‌هایی برای گذار از موقعیت بغرنج ناشی از محدودیت‌ها و کاستی‌هاست. البته بدیهی است در صورت‌بندی الزامات، شرایط کلی با توجه به ویژگی‌های خاص نظام سیاسی ـ حقوقی هر کشور، باید در نظر گرفته شود.

منبع: دنیای اقتصاد