سازوکار سیاست مطلوب مالیاتی در ایران

به گزارش می متالز، در یک ساختار مالیاتی موثر و بهینه، بار مالیاتی باید بیشتر بر دوش شرکت‌ها باشد یا اشخاص حقیقی؟ آیا توجه ترکیب مالیات‌دهندگان اصولا برای اقتصاد کلان و روند بلندمدت آن مهم است؟ یا نه، ترکیب مالیات نقش مهمی در اقتصاد ایفا نمی‌کند؟ برای پاسخ به این سوال کافی است روند زمانی و مقطعی کشورهای توسعه‌یافته و عقب‌مانده را مطالعه و با یکدیگر مقایسه کرد. بررسی‌ها نشان می‌دهد به طور میانگین کشورهای توسعه‌یافته در سیر زمان، سبد مالیاتی خود را به سمت مالیات بر اشخاص حقیقی به ویژه مالیات بر ثروت، هدایت کرده‌اند.

در سوی مقابل، کشورهای عقب‌مانده، همزمان که در طول زمان تلاش کرده‌اند سطح مالیات خود را افزایش دهند، نتوانسته‌اند سبد مالیاتی خود را به سمت مالیات بر اشخاص سوق دهند.

بنابراین می‌توان گفت یک رابطه مستقیم بین «ساختار مالیاتی» و «درجه توسعه‌یافتگی» وجود دارد. اگر چه نمی‌توان در خصوص جریان علیت این رابطه ادعای قدرتمندی کرد، اما واضح است که هدایت سبد مالیاتی به سمت مالیات بر ثروت و کاهش مالیات بر شرکت‌ها می‌تواند باعث تقویت اقتصاد شود. دانمارک به عنوان کشوری که بیشترین نسبت مالیاتی را دارد، بیش از ۵۵ درصد از سبد مالیاتی خود را از اشخاص و کمتر از ۶ درصد را از درآمد شرکت‌ها اخذ می‌کند.

نسبت مالیاتی در کدام کشورها بیشتر است؟ در کشورهای توسعه‌یافته قلب اروپا یا در کشورهای فقیر آفریقایی؟ نسبت مالیاتی در دهه‌های اخیر در کدام گروه از کشورها بیشتر افزایش یافته است؟ شرکت‌ها در کشورهای فقیر بیشتر مالیات می‌دهند یا در کشورهای ثروتمند؟ اشخاص حقیقی چطور؟ اگر فکر می‌کنید شرکت‌ها در کشورهای اروپایی به‌طور نسبی بیشتر از کشورهای فقیر آفریقایی یا در حال توسعه آسیایی مالیات می‌دهند اشتباه می‌کنید.

کشورهای اروپایی به لحاظ سطح نسبی در مجموع سهم بیشتری از تولید خود را مالیات می‌دهند؛ اما این نسبت در دهه‌های اخیر برای کشورهای توسعه‌یافته پایدار مانده است. این باعث شده کشورهای فقیر و درحال توسعه رشد مالیاتی بیشتری داشته باشند. به لحاظ ترکیب مالیاتی نیز کشورهای فقیر بالنسبه سهم بیشتری از سبد مالیاتی خود را از شرکت‌ها اخذ می‌کنند. در سوی مقابل، در کشورهای ثروتمند و توسعه‌یافته، مالیات بر ثروت اشخاص نقش بیشتری در سبد مالیاتی آن‌ها دارد. دانمارک بیشترین نسبت مالیاتی را در بین کشورهای دنیا دارد و در سبد مالیاتی این کشور مالیات بر اشخاص نقش مسلط را بازی می‌کند.

دو  بعد کلیدی مالیات

به منظور بررسی و مقایسه سیستم‌های مالیاتی معمولا از دو متغیر مهم «سطح مالیات» و «ساختار مالیات» استفاده می‌شود. منظور از سطح مالیات، ارزش مالیات‌های اخذ شده در یک دوره خاص نسبت به کل تولیدات صورت گرفته در آن دوره است. به عبارت دیگر، این نسبت نشان می‌دهد که در هر دوره مالی چه سهمی از تولیدات صورت گرفته شده تحت عنوان مالیات وارد دستگاه‌های دولتی شده است. هر چه این نسبت پایین باشد به این معناست که دولت مخارج خود را با استفاده از منابع دیگر مانند منابع طبیعی، پوشش می‌دهد.

در سوی مقابل، در صورتی که این نسبت بیش از حد بالا باشد به این معناست که تولیدکنندگان یا پرداخت‌کنندگان مالیات سهم بیشتری از تولیدات خود را صرف مالیات می‌کنند و بازارهای مختلف در معرض انحراف قرار می‌گیرد. این انحراف که در ادبیات علم اقتصاد به «Distortion» معروف است، باعث می‌شود تا تصمیم فعالان اقتصادی درخصوص مصرف و تولید در معرض اثرات مالیاتی قرار گیرد.

در کنار نسبت مالیات، ساختار مالیاتی در یک اقتصاد نیز نقش کلیدی ایفا می‌کند. منظور از ساختار مالیات این است که هر یک از انواع مالیات مانند مالیات بر اشخاص یا شرکت‌ها چه سهمی در پرتفوی مالیاتی دولت‌ها دارند. در یک سیستم مالیاتی که مالیات بر تولید و شرکت‌ها وزن قابل توجهی دارد، انتظار نمی‌رود سیستم مالیاتی باعث تقویت تولید شود.

در طرف مقابل، در صورتی که مالیات بر اشخاص و ثروت وزن بیشتری در پرتفوی مالیاتی داشته باشد، سیستم مالیاتی با شیوه موثرتری به تقویت تولید کمک می‌کند. بنابراین درخصوص سیستم مالیاتی دو سوال قابل طرح است: اول اینکه نسبت مالیاتی کشورهای مختلف چگونه بوده و در طول زمان چه روندی داشته است؟ دوم اینکه ساختار مالیاتی کشورهای پیشرفته با کشورهای در حال توسعه چه تفاوتی دارد و در طول زمان چه الگوی حرکتی داشته است؟

توزیع زمانی نسبت مالیات

بررسی زمانی و مقطعی نسبت مالیاتی حکایت از آن دارد که در طول زمان میانگین جهانی نسبت مالیاتی تقریبا به‌طور پیوسته افزایش یافته است. به این معنا که به مرور زمان، کشورها به این نتیجه رسیده‌اند که به منظور تامین مالی مخارج خود باید تمرکز بیشتری روی منابع پایدار مالیاتی داشته باشند. از طرفی میزان رشد نسبت مالیاتی بین گروه‌ کشورهای فقیر بیشتر بوده است.

در حالی که نسبت مالیاتی کشورهای عضو OECD در ۱۵ سال ابتدایی قرن حاضر کمتر از یک درصد افزایش یافته است، این نسبت برای کشورهای آفریقایی حدود ۵ درصد رشد داشته و از ۱۴ درصد به ۱۹ درصد رسیده است. این رشد برای کشورهای گروه کشورهای آمریکای لاتین (LAS) حتی بیشتر بوده است. این گروه از سال ۱۹۹۰ تا سال ۲۰۱۵ حدود ۷ درصد رشد نسبت مالیاتی داشته‌اند و از ۱۶ به ۲۳ درصد رسیده‌اند.

روند نسبت مالیاتی در کشورهای مختلف نشان می‌دهد دانمارک از ۱۹۹۰ تا سال گذشته همواره بیشترین نسبت مالیاتی را داشته است. آرژانتین دچار یک تحول مالیاتی شده است. این تحول از طریق مقایسه نسبت مالیاتی در سال ۲۰۰۲ و ۲۰۱۴ قابل مشاهده است. این نسبت برای آرژانتین در سال اول حدود ۲۰ درصد و برای سال ۲۰۱۴ بیش از ۳۱ درصد بوده است. یعنی در ۱۲ سال نسبت مذکور برای آرژانتین حدود ۱۲ درصد افزایش داشته است.

بنابراین به طور کلی می‌توان گفت بررسی زمانی نسبت مالیاتی نشان می‌دهد این نسبت برای اقتصاد جهانی به‌طور پیوسته افزایش یافته و کشورهای کمتر توسعه‌یافته در سال‌های گذشته به رشد جهشی مالیات روی‌ آورده‌اند تا سطح خود را به کشورهای توسعه‌یافته نزدیک کنند.

مقایسه مقطعی سال ۲۰۱۵

به‌طور کلی نسبت مالیاتی تا حدودی به ساختار تولید و اقتصاد کشورها در قالب عواملی از جمله سطح مصرف، درجه باز بودن تجاری، اندازه بخش خارجی و همین‌طور ترکیب تولید در بخش‌های مختلف مانند صنعت، کشاورزی و خدمات بستگی داشته است. به‌طور متوسط بین کشورهای دنیا، آنهایی که اقتصاد مبتنی بر کشاورزی داشتند نسبت مالیاتی کمتری نیز داشتند.

به‌علاوه، کشورهایی که اقتصاد متنوع با تولیدات مختلف و نامتمرکز داشتند، تمایل به پرداخت مالیات بیشتری داشته‌اند. متغیر دیگری که نسبت مالیاتی را توضیح می‌دهد دسته‌بندی کشورها بر اساس مالکیت منابع طبیعی است. کشورهای دارای منابع طبیعی به‌طور میانگین نسبت مالیاتی کمتری داشتند به این دلیل که نیاز به تامین مالی از طریق مالیات در این کشورها کمتر است.

در سال ۲۰۱۵ کمترین نسبت مالیاتی حدود ۱۱ درصد و بیشترین نسبت مالیاتی حدود ۴۶ درصد بوده است؛ به این معنا که دامنه تفاوت این نسبت برای کشورها حدود ۳۵ درصد بوده است. یعنی کشوری که بیشترین نسبت مالیاتی را داشته حدود ۳۵ درصد بیشتر از کشوری که کمترین نسبت را داشته، مالیات دریافت کرده است. در بین کشورهای دنیا، دانمارک با نسبت مالیاتی ۴۶ درصد بیشترین نسبت مالیاتی را داشته و بعد از آن فرانسه با نسبت ۴۵ درصد در رده دوم قرار گرفته است.

کشورهایی مانند کنگو، گواتمالا، اندونزی و سنگاپور با کمترین نسبت مالیاتی در انتهای این رده‌بندی قرار گرفته‌اند و تمام آنها نسبت مالیاتی کمتر از ۱۵ درصد دارند. به‌طور متوسط کشورهای فقیر نسبت مالیاتی بیشتری داشته‌اند و بالعکس. در نمونه مورد بررسی حدود ۱۶ کشور آفریقایی وجود داشته و متوسط نسبت مالیاتی برای این کشورها ۱۹ درصد بوده است. تانزانیا در بین کشورهای آفریقایی با ثبت ۳۰ درصد بیشترین نسبت مالیاتی را داشته است.

در بین کشورهای آسیایی، ۷ کشور در نمونه مورد بررسی بوده است. ژاپن با ۳۱ درصد بیشترین و اندونزی با ۱۲ درصد کمترین نسبت را داشته است. در بین گروه‌های کشوری، کشورهای عضو OECD با نسبت میانگین ۳۴ درصد بیشترین نسبت مالیاتی را داشته‌اند. در بین این کشورها، تنها مکزیک، ایرلند و غنا نسبت مالیاتی کمتر از ۲۵ درصد داشته‌اند.

ساختار مالیات

دومین متغیری که سیستم مالیاتی را روایت می‌کند ساختار مالیاتی کشورها یا همان وزن مالیات‌های مختلف در پرتفوی مالیاتی است. مالیات‌های مختلف اثرات مختلفی برای اقتصاد دارند و تفسیرهای متفاوتی نیز روی رفتار خانوارها، سمت تولید، سیاست‌های بازتوزیعی و... به همراه دارند.

ساختار مالیاتی در بین گروه مختلف کشورها در ۳ دسته مورد مطالعه کاملا متفاوت است. به‌طور کلی مالیات ارزش افزوده و مالیات بر کالاها و خدمات بیشترین سهم را در سبد مالیاتی کشورهای آفریقایی و گروه دیگر داشتند و در این دو گروه وزن مالیات بر درآمد اشخاص پایین است.

در طرف مقابل، در کشورهای عضو OECD مالیات‌های بر درآمد شخصی و مالیات بر ثروت که در زمره گروه مالیات‌های شخص محور قرار دارند، وزن بیشتری در سبد مالیاتی داشته‌اند. بنابراین بررسی‌ها نشان می‌دهد هر چه از سمت کشورهای در حال توسعه به سمت کشورهای توسعه یافته حرکت کنیم، از وزن مالیات‌های شرکت‌ها و مالیات بر مصرف کاسته می‌شود و به وزن مالیات بر اشخاص و مالیات بر ثروت افزوده می‌شود.

تجربه دانمارک

دانمارک به لحاظ نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی در صدر کشورهای جهان قرار گرفته است. میانگین نسبت مالیات در این کشور در ۳ دهه گذشته (از ۱۹۸۷ تاکنون)، تقریبا ثابت و حدود ۵۰ درصد بوده است؛ به این معنا که نیمی از کل تولیدات این کشور به‌عنوان مالیات اخذ شده و صرف برنامه‌های رفاهی می‌شود.

بنابراین این کشور را به لحاظ ساختار مالیاتی می‌توان یک کشور خاص قلمداد کرد. نسبت مالیاتی در دانمارک در سال ۱۹۶۵ حدود ۳۰ درصد بوده است. اما در سال ۱۹۸۷ به ۵۰ درصد رسیده است. به این معنا که این نسبت در یک بازه زمانی ۲۲ ساله حدود ۲۰ درصد افزایش یافته است.

میانگین نسبت مالیاتی کشورهای اتحادیه اروپا و عضو OECD در سال ۲۰۰۲ به ترتیب حدود ۴۱ و ۳۶ درصد بوده است. نسبت ۵۰ درصدی مالیات دانمارک در این سال نشان می‌دهد این کشور از یک نظام مالیاتی خاص برخوردار است. البته این تفاوت تنها به نسبت مالیات بر نمی‌گردد، بلکه ساختار مالیاتی دانمارک نیز تفاوت چشمگیری با سایر کشورهای مشابه دارد.

بیش از نیمی از مالیات‌ها در دانمارک مربوط به مالیات بر درآمد اشخاص بوده و مالیات بر درآمد شرکت‌ها وزن کمی دارد. این در حالی است که مالیات تامین اجتماعی و مالیات ارزش افزوده در سایر کشورهای اروپایی و عضو OECDبیشتر است.

نسبت بالای مالیات در دانمارک در حالی در دهه‌ها حفظ شده که بسیاری از کشورهای در حال توسعه در مسیر افزایش مالیات‌ها ناکام مانده‌اند و بعد از آزمون و خطای رویکردهای مختلف، هنوز نتوانسته‌اند نسبت مالیاتی خود را به میزان قابل توجهی تغییر دهند. بنابراین این سوال قابل طرح است که سطح نسبی مالیات در دانمارک از چه دوره‌ای، به دلیل چه مجموعه عواملی و تحت چه ساختاری افزایش یافته است؟

روند اصلاحات مالیاتی

اهداف میان مدت دولت دانمارک در حوزه مالیاتی، پایداری مالی و کاهش کسری بودجه، رشد اشتغال، رشد آموزش به منظور رقابت موثرتر با نیروی کار جهانی و رشد سرمایه‌گذاری بوده است. دولت لیبرال محافظه‌کار دانمارک که از سال ۲۰۰۱ شروع به کار کرد سیاست فریزکردن مالیات را در پی گرفت؛ به این منظور که تحت این سیاست دولت نمی‌تواند نرخ مالیاتی را بیش از این افزایش دهد.

در سال ۲۰۰۵ دانمارک بیشترین نرخ را روی مالیات بر درآمد اشخاص در بین کشورهای عضو OECD وضع ‌کرد. این نرخ اگر چه برای این کشور در ۵ سال آینده ثابت ماند اما برای بقیه کشورها نزولی بوده است. به‌طوری که در برخی کشورها این نرخ تا حدود ۴۰ درصد نیز کاهش داشت. اصلاحات سال ۱۹۸۷ شروع تغییرات چشمگیر در سیستم مالیاتی دانمارک بوده است. تا قبل از این اصلاحات، مهم‌ترین مشخصه سیستم مالیاتی این کشور نرخ‌های بالا به همراه پایه‌های مالیاتی پایین بود. اما اصلاحات ۴ مرحله‌ای در سال‌های ۱۹۸۷، ۱۹۹۴، ۱۹۹۹ و ۲۰۰۴ انحرافات در سیستم مالیاتی این کشور را کاهش داد.

مدیریت انحرافات بازار کار

در بهار سال ۲۰۰۳ یک بسته مالیاتی جدید ایجاد شد که مهم‌ترین هدف آن کاهش انحراف در بازار کار بود. بر اساس این اصلاحات کارگرانی که تا سقف ۶۷۰۰ یورو دستمزد دریافت می‌کردند می‌توانستند مالیات پرداخت نکنند. در نتیجه این اقدام، تعداد مالیات دهندگان قشر متوسط حدود ۴۰ درصد کاهش یافت و از یک میلیون و ۸۰۰ هزار نفر به حدود یک میلیون نفر کاهش یافت. مهم‌ترین هدف آن افزایش عرضه در سمت بازار کار بود.

به دنبال تخفیف مالیاتی مذکور، نیروی کار حدود ۴/ ۰ درصد یعنی معادل ۱۲ هزار نفر افزایش یافت؛ که از این مقدار حدود ۶۷ درصد به علت افزایش در ساعت کاری و ۳۳ درصد به دلیل افزایش نیروی کار بوده است. بنابراین بازار کار در دانمارک به سمتی حرکت کرد که مالیات‌های سنگین در تعادل آن اثر انحرافی نداشت.

کاهش مالیات بر شرکت‌ها

تقریبا تا سال ۱۹۹۰ نرخ مالیات بر شرکت‌ها در دانمارک بالا و حدود ۵۰ درصد بود. جهانی شدن اقتصاد و ورود شرکت‌ها به رقابت در بازارهای جهانی باعث شد تا از این سال نرخ مالیات بر درآمد شرکت‌ها کاهش یابد. در سال ۱۹۹۰ این نرخ به ۴۰ درصد کاهش یافت و در سال بعد از آن نیز کاهش ۲ درصدی دیگری را تجربه کرد. نرخ مالیات در سال ۲۰۰۱ به حدود ۳۰ درصد رسید و در سال ۲۰۰۵ به حدود ۲۸ درصد کاهش یافت.

البته همزمان با کاهش نرخ مالیات بر شرکت‌ها، پایه مالیاتی به‌صورت پیوسته افزایش یافته است. به‌عنوان مثال تا قبل از این سیاست، نیمی از درآمد خارجی شرکت‌ها از مالیات معاف بود یا کاهش نرخ مالیات بر شرکت‌ها از ۵۰ درصد به ۲۶ درصد همزمان بوده است با رشد پایه مالیاتی از ۴ درصد تولید ناخالص داخلی به حدود ۱۰ درصد تولید ناخالص داخلی.

به این معنا که افزایش پایه مالیاتی اثر کاهنده کاهش نرخ مالیات را جبران کرده و تسلط داشته است. البته علاوه بر پایه مالیاتی عوامل دیگری مانند تغییرات ساختاری نیز در رشد آن نقش داشتند. خصوصی‌سازی باعث شد تا درآمد شرکت‌ها بیشتر مشمول مالیات شود و رشد اقتصادی و افزایش شرکت‌ها دیگر عوامل موثر بر افزایش مالیات بودند.

مالیات غیرمستقیم

تغییرات مالیات غیر مستقیم در دانمارک بیشتر تابع نظام اقتصادی اروپا بود. به عبارت دیگر، سیاست‌گذاران دانمارکی درخصوص ساختار مالیاتی خود از دستورالعمل مالیاتی اتحادیه اروپا به‌عنوان یک لنگر راهنما استفاده کردند. از سال ۱۹۹۳، مالیات غیرمستقیم بر الکل، تنباکو و سوخت‌ها در اروپا تغییر یافت و نرخ مالیات بر محصولاتی مانند الکل و تنباکو در دانمارک بیشتر از اتحادیه اروپا بود. این موضوع باعث تقویت خرید مرزی به ویژه از مرز آلمان شد.

البته خرید‌های مرزی با محدودیت‌های دولتی مواجه شد. در نتیجه یک قانون به نام «قانون ۲۴ ساعته» وضع شد که بر اساس آن کسی که در ۲۴ ساعت گذشته از مرز عبور کرده باشد حق ورود کالاها را ندارد. این قواعد به تدریج باعث تقویت آزادی در مرزها شد. این آزادسازی به تدریج موجب کاهش نرخ مالیات شد. نکته جالب این است که بعد از کاهش نرخ به دلیل عقب نشینی از سیاست ۲۴ ساعته، نه تنها کل مالیات کاهش نیافت بلکه افزایش نیز یافت.

اصلاحات بوروکراتیک

یکی دیگر از جنبه‌های اصلاحات مالیاتی در دانمارک، اصلاحات بوروکراتیک بود. از نوامبر سال ۲۰۰۵ سیستم نامتمرکز بوروکراتیک مالیاتی به یک سیستم واحد و تحت نظر وزارت مالیات تبدیل شد. در این سال، سازمان‌های مالیاتی محلی و منطقه‌ای ادغام شدند و ۳۰ مرکز مالیاتی را تحت سیستم مرکزی وزارت مالیات تشکیل دادند.

این اتفاق باعث صرفه جویی قابل توجهی در هزینه مالیاتی و حکمرانی و موجب شد تا هزینه‌های مدیریتی مالیات‌ها به میزان چشمگیری کاهش یابد. ۵۴ درصد از هزینه‌های مالیاتی مربوط به مالیات بر درآمد بود. ۲۷ درصد مربوط به مالیات‌های غیرمستقیم و ۱۴ درصد نیز مربوط به مالیات بر دستمزدها بود.

بنابراین می‌توان گفت در کشورهای توسعه یافته مانند دانمارک در دهه‌های گذشته سطح نسبی مالیات به‌صورت پایدار بالا مانده است. البته همزمان با بالا بودن مالیات، دولت دانمارک تمام تلاش خود را کرده تا بازار به ویژه سمت تولید دستخوش انحرافات ناشی از مالیات قرار نگیرد. به این منظور، دولت دانمارک تلاش کرده تا نرخ مالیات را در سمت عرضه کاهش و به سمت تقاضا به ویژه مالیات بر ثروت هدایت کند.