ریشه اصلاح بودجه در کجاست؟

چکیده: سازمان برنامه و بودجه ریشه اصلاحات ساختاری را اعلام کرد. بر اساس چارچوب اصلاحات ساختاری بودجه، باید ۴ اقدام به‌صورت همزمان انجام شود: «ایجاد درآمدهای پایدار»، «کوچک‌سازی مخارج دولت و بخش عمومی»، «اجرای اصلاحات در فرآیندها و رویه‌ها برای کاهش کسری بودجه ساختاری» و «ایجاد استقلال بودجه جاری از درآمدهای نفتی».

اما در بین این ۴ اقدام، سازمان برنامه، محور سوم را مهم‌ترین برنامه اصلاحات ساختاری می‌داند. اگر اصلاحاتی در درآمدها و هزینه‌ها رخ دهد، اما همچنان بودجه از ناحیه ساختاری دچار کسری شود، در عمل اصلاحات اولیه بی‌نتیجه خواهد ماند.

برای این منظور، سند بودجه باید به جامعیت بیشتری برسد و به سند مالی حاکمیت ارتقا یابد. یکی از بارزترین نقاط ضعف ساختاری بودجه، حجم عملیات فرابودجه‌ای در اقتصاد ایران است که به بیش از ۴۰ درصد سقف بودجه می‌رسد. حل این معضل نیازمند پایش مالی بر همهه نهادهایی است که از بودجه عمومی استفاده می‌کنند. ساماندهی رابطه سازمان برنامه با خزانه‌داری کل، همسوسازی سرمایه‌گذاری دولت و نهادهای عمومی غیردولتی و افزایش پاسخگویی و نظارت از دیگر قطعات پازل مهم اصلاح ساختار را شکل می‌دهند. به نظر می‌رسد با اجرای این چارچوب و خشکیدن ریشه‌های کسری بودجه ساختاری، می‌توان اعتیاد اقتصاد ایران به منابع نفتی را ترک داد.

می متالز - اصلاحات ساختاری بودجه باید از اصلاح نهادی عبور کند. در واقع ریشه‌هایی که ساختار بودجه فعلی را نهادینه کردند، تا زمانی که وجود داشته باشند، اصلاح بودجه نمی‌تواند ساختاری باشد و تنها شاخ‌ و برگ‌های زائد بودجه برای مدتی کوتاه، از بین خواهند رفت چراکه با ریشه‌های زنده، پس از مدتی شاخ و برگ‌های زائد سر در می‌آورند و رشد می‌کنند.

هفته گذشته سازمان برنامه و بودجه، چارچوب اصلاحات ساختاری بودجه را منتشر کرد. «دنیای‌اقتصاد» در گزارشی با عنوان «نسخه جراحی بودجه روی میز» به بررسی اصلاحات ساختاری در بازه کوتاه‌مدت پرداخت، اقداماتی که در صورت عبور از مراحل تصویبی، در سال‌جاری باید اجرایی شوند.

اما گزارش سازمان برنامه، پیش‌بینی میان‌مدتی نیز دارد که اصلاحات عمیق‌تری نسبت به بازه کوتاه‌مدت را هدف می‌گیرد. در این گزارش، پیش‌بینی‌های اصلاحاتی سازمان برنامه در بازه دو ساله در مورد اصلاحات نهادی مورد بررسی قرار خواهد گرفت. اصلاحات نهادی در بازه میان‌مدت، شامل ۴ سرفصل اصلی افزایش انضباط مالی بودجه، افزایش کارآیی، افزایش اثربخشی و افزایش شفافیت است.

استراتژی میان مدت

ماموریت اصلاحات ساختاری بودجه این است که کسری بودجه شدید ناشی از کاهش درآمدهای نفتی در اثر تحریم را برطرف کند. البته برنامه اصلاحات ساختار تنها به دنبال تامین منابع دولت نیست، این برنامه موظف است تا از تامین حداقل‌های معیشتی مردم به‌صورت عادلانه اطمینان حاصل کند.

استراتژی برنامه اصلاحات در میان مدت بر ۴ پایه استوار است؛ نخست ایجاد درآمدهای پایدار از طریق اصلاح نظام مالیاتی و نظام فروش حامل‌های انرژی؛ دوم کوچک‌سازی و بهینه‌سازی مخارج دولت و بخش عمومی جهت ایفای وظایف ذاتی دولت و بخش عمومی؛ سوم اجرای اصلاحات در فرآیندها و رویه‌ها جهت کاهش کسری بودجه ساختاری و چهارم ایجاد استقلال بودجه جاری از درآمدهای نفتی و اهرم کردن این منابع برای توسعه کشور.

این استراتژی در ۴ محور درآمدزایی، مدیریت هزینه، ثبات‌سازی و اصلاح نهادی نوشته شده است. در اصلاحات بودجه‌ای، اصلی‌ترین محور تقویت نهادی بودجه است. بودجه از اصول اولیه و مهم تحقق حکمرانی خوب است، علاوه بر این، بودجه به دلیل آنکه قراردادی بین حاکمیت و مردم درخصوص چگونگی تامین مالی و تخصیص منابع مالی برای اداره کشور است، نقش مهمی در ارزیابی آحاد مردم درخصوص چگونگی و کیفیت اداره یک کشور را دارد.

در شرایط حاضر، به‌نظر رابطه بین ذی‌نفعان مختلف بودجه اعم از نهادهای حاکمیتی و همچنین مردم، به‌عنوان ذی‌نفع نهایی بودجه، به شکل صحیحی تنظیم نشده است. برنامه اصلاحات ساختاری در نظر دارد تا بودجه را به پنج ویژگی «انضباط مالی»، «شفافیت»، «پاسخگویی»، «کارآیی» و «اثربخشی» نزدیک کند.

افزایش انضباط مالی

در مورد اصلاح نهادی، نخستین اقدام در میان‌مدت، افزایش انضباط مالی بودجه است.

ساماندهی عملیات فرابودجه‌ای: در حالی‌که بودجه انعکاسی از عملیات مالی «دولت» در یک سال مالی است و به دنبال تخصیص بهینه و کنترل درآمدها و هزینه‌های دولت تدوین می‌شود، اما در حال‌حاضر برخی از سازوکارهای قانونی مانند مصوبات هیات‌وزیران، مصوبات شورای اقتصاد، اجرای تبصره‌های بودجه، اجرای ماده ۶۲ قانون محاسبات عمومی و انجام سیاست‌های دولت از کانال شرکت‌های دولتی، گستره وسیعی از عملیات مالی فرابودجه‌ای را در اقتصاد به‌وجود آورده‌اند.

این بخش از عملیات مالی دولت، عموما در جداول بودجه منعکس نمی‌شوند، در نتیجه از فرآیند کنترل و تخصیص بهینه مستثنی می‌شوند. به‌طور متوسط در کشورهای در حال توسعه، حجم عملیات فرابودجه‌ای ۴۰ درصد سقف بودجه است، اما در ایران برآوردها بیش از این مقدار را نشان می‌دهند.

فعالیت‌های فرابودجه‌ای معمولا در دولت‌هایی شایع است که مداخلات گسترده در بازار انجام می‌دهند. در واقع دولت از ماموریت اصلی خود که ارائه کالای عمومی است تا اندازه‌ای فاصله می‌گیرد و تامین کالاهای خصوصی مشغول می‌شود.

همین نگاه باعث می‌شود فعالیت‌های فرابودجه‌ای نیز گسترش یابد. در ایران، اکثر عملیات فرابودجه‌ای به دنبال اعطای یارانه و کمک‌های حمایتی به مردم و تولید هستند که البته این فعالیت‌ها عموما یا به‌صورت زیان به شرکت‌های دولتی تحمیل می‌شود یا از منابع مالی نهادهای عمومی تامین می‌شود. برای این منظور، از نظر کارشناسان سازمان برنامه در میان‌مدت باید ۴ اقدام صورت گیرد. در درجه اول باید عملیات مالی فرابودجه‌ای تحت کنترل درآمده و مدام به پایش درآیند.

در گام بعدی باید مسیرهای فرابودجه‌ای تامین مالی دولت محدود شوند و تحت قاعده مشخص باشند. گام‌ سوم، اصلاح تدریجی بودجه در مسیر تکمیل جامعیت آن است. در نهایت نیز باید ساختار بودجه شرکت‌های دولتی اصلاح شوند.

بسط پایش مالی دولت به نهادهای عمومی غیردولتی: سازمان برنامه و بودجه معتقد است از پیش‌نیازهای اجرای برنامه اصلاحات ساختاری مالی دولت، داشتن تصویری جامع از نظام مالی حاکمیت و پایش مستمر این نقشه مالی است. اگر نقشه مالی کامل نباشد، اطلاع از وقوع عدم تعادل‌های مالی در بخش عمومی و جلوگیری از بروز و ظهور بحران‌های بزرگ مالی، ممکن نخواهد بود.

با توجه به ضعف‌ها و کاستی‌های موجود در این‌خصوص، از نظر کارشناسان سازمان برنامه، لازم است حساب‌های بانکی کلیه نهادهایی که حتی بخش کوچکی از منابع آنها از بودجه عمومی تامین می‌شود، بدون انتقال به حساب واحد خزانه، تحت پایش دولت درآید. با این کار تصویر مالی بخش عمومی شفاف و اطمینان از پایداری مالی آنها ممکن خواهد شد. برای این منظور تصریح کاملی از پوشش اطلاعات مالی بخش عمومی باید به تصویب رسد تا به‌عنوان مرجع فصل‌الخطاب مذاکرات خزانه‌داری با دستگاه‌ها، شرکت‌ها، سازمان‌ها و نهادهای عمومی غیردولتی قرار گیرد.

سازمان‌دهی رابطه سازمان برنامه و خزانه‌داری کل: از نظر کارشناسان سازمان برنامه، فرآیندهای بودجه‌ریزی و اجرای بودجه در دو واحد سازمانی مجزا (سازمان برنامه و خزانه‌داری کل) سبب دو آسیب شده است؛ نخست آنکه گردش اطلاعات مورد نیاز جهت تخصیص کارآی منابع به وجود نمی‌آید و دوم، فرآیندهای مربوط به مدیریت منابع و مصارف بودجه به علت گسست‌ها و مرزهای سازمانی دچار نقصان شده است.

از همین رو، سازمان برنامه معتقد است یکی از ارکان مهم تقویت نهادی بودجه، ساماندهی رابطه سازمان برنامه و خزانه‌داری کل و ایجاد یک واحد سازمانی منسجم جهت اجرای کلیه مراحل بودجه‌ریزی است.

اصلاح فرآیند تصویب لوایح بودجه دولت: سند بودجه در ایران با توافق دو قوه مجریه و مقننه اجرایی می‌شود. تعیین میزان اختیارات هر یک از قوا در فرآیند شکل‌گیری این سند، تابع نظام حقوقی کشور است. اختیار مجلس طبق قانون، تغییر بودجه در محدوده حفظ تراز بودجه است. اما در عمل، هزینه‌ها در فرآیند تصویب در مجلس با رشد مواجه می‌شوند و نمایندگان برای حفظ تراز بودجه، درآمدها را با بیش‌برآورد درج می‌کنند.

همچنین اولویت‌ها و سیاست مالی سند اولیه بودجه، دچار تغییر می‌شود. دولت هم پاسخگوی نتایج اجرای بودجه نخواهد بود، چرا که مدعی است تغییرات سیاستی گسترده‌ای در فرآیند تصویب به وجود آمده است.

یک عارضه دیگر این فرآیند، اثر بودجه از تغییرات و تحولات سیاست داخلی کشور است که این عامل، سند بودجه را سیاست‌زده خواهد کرد. برای اصلاح این رویه، با توجه به نظام حقوقی کشور، اولا باید حدود اختیارات مجلس در تغییر لوایح دولت در آیین‌نامه داخلی مجلس بازتعریف شود و ثانیا فرآیند تهیه و تنظیم بودجه به روال جدیدی صورت پذیرد که به تفصیل در برنامه اصلاح ساختار درج شده است.

مثلا دولت در سند بودجه اقتصادی باید چگونگی تحقق اهداف برنامه در سال مورد نظر با شاخص‌های کمی اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، علمی، دفاعی و امنیتی را لحاظ کند و در درجه دوم، پیش‌بینی آثار اجرای بودجه بر زندگی مردم در سال اجرای بودجه در نظر گرفته شود. مجلس نیز باید اهداف اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، علمی، دفاعی و امنیتی را با شاخص‌های کمی بررسی کند و تصویب بودجه با ملاحظه گزارش توجیهی بودجه و تاثیر این سیاست‌ها بر زندگی مردم باشد. 

نگاهی به تجربه سایر کشورها نیز درباره رابطه بودجه و مجلس می‌تواند راهگشا باشد. کتابی که مرکز پژوهش‌های مجلس با عنوان «بودجه‌ریزی در ایران؛ بودجه و پارلمان» ارائه کرده، تجربه چندین کشور را گنجانده است. بررسی‌ها نشان می‌دهد پارلمان تعداد معدودی از کشورها، علاوه بر صلاحیت تعیین سقف یا کل بودجه، صلاحیت متعارف ارزیابی و بررسی مخارج و درآمد دولت را نیز دارند.

برخی معتقدند که تفویض چنین مسوولیتی در امر بودجه‌ریزی به مجلس، نه تنها استقلال این نهاد قانون‌گذاری را در امور سیاست‌های مالی تامین می‌کند، بلکه زمینه مساعدی را برای همکاری این نهاد با قوه مجریه فراهم می‌سازد. نتیجه چنین تفویض اختیاری در میان کشورها یکسان نیست؛ در کشورهایی که نظام سیاسی‌شان جمهوری است، این همکاری خیلی کمتر از کشورهایی است که سیستم سیاسی‌شان بر اساس پارلمانی اداره می‌شود. برخی از صاحب‌نظران تقویت قوه مقننه در امر بودجه‌ریزی را در کل به مصلحت عامه مردم نمی‌دانند.

چرا که تجربه کشورها حاکی از این است که قوه مقننه بیشتر گرایش به افزایش مخارج و کم‌کردن مالیات دارد تا محدود کردن بودجه. این در عمل به بالا رفتن مخارج ملی و کسر بودجه ختم خواهد شد.

تحقیقاتی که در این زمینه در نهادهایی چون کمیسیون اروپایی به عمل آمده، مهر تاییدی بر این ادعا است. البته نظام حقوقی کشورها، روش‌های متفاوتی را در این زمینه پیش گرفته است. مثلا در فرانسه نقش نظارت پارلمانی در بودجه‌ریزی بیشتر مربوط به مرحله بعد از تصویب است. در فرانسه، قانون بیشتر به نقش قانون‌گذار در نظارت بر اجرای بودجه اهمیت داده است تا شیوه تدوین و نصب آن.

افزایش کارآیی منابع بودجه عمومی

جهش افزایش کارآیی منابع بودجه عمومی، دولت باید اجرای بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد را در دستور کار قرار دهد. این نوع از بودجه‌ریزی، روشی برای تخصیص منابع برای دستیابی به اهداف برنامه‌ای و نتایج ارزیابی شده است که اجرای کامل آن، منجر به بهبود و اصلاح ساختار بودجه‌ریزی کشور می‌شود.

در این روش ارتباط شفافی میان اعتبارات و عملکرد وجود دارد و مدیران دستگاه‌های اجرایی بر مبنای عملکرد مالی و عملیاتی، پاسخگویی بیشتری خواهند داشت. برای این هدف، باید فعالیت کلیه دستگاه‌ها به منظور افزایش سنجش‌پذیری اصلاح شود. در کنارش، باید شاخص‌های خروجی تعریف و تعیین شوند تا برنامه‌های اجرایی قابلیت ارزیابی داشته باشند. علاوه بر اینها، ردیف‌های بودجه باید به نحوی کاهش یابند و تلفیق شوند که توان نظارت نهادهای متولی، افزایش یابد.

افزایش اثربخشی بودجه عمومی

کارشناسان سازمان برنامه معتقدند افزایش اثربخشی بودجه عمومی در میان‌مدت نیازمند سه اتفاق است: تدوین برنامه‌ها و تنظیم بودجه‌ها بر اساس مطالعات آمایش و برنامه‌ریزی منطقه‌ای، اولویت‌بندی هزینه‌ها و فعالیت‌ها و سازماندهی و همسوسازی سرمایه‌گذاری دولت و نهادهای عمومی غیردولتی در جهت تحقق برنامه‌ها.

آمایش سرزمین: در اسناد بالادستی، توجه به آمایش سرزمین مورد تاکید بوده است. جایگاه آمایش سرزمین در سطح ملی در ذیل قانون اساسی و الگوی اسلامی-ایرانی پیشرفت و سند چشم‌انداز ۱۴۰۴ و سیاست‌های کلی نظام و بالادست برنامه‌های توسعه میان‌مدت و بودجه است. سازمان برنامه معتقد است برای تکمیل ارتباط میان مطالعات آمایشی و برنامه‌های یکساله و میان‌مدت، باید الزامات قانونی، نهادی و ساختاری تدوین اسناد ملی و استانی آمایش سرزمین تصویب شود.

اولویت‌بندی هزینه‌ها و فعالیت‌ها: دومین اقدامی که در جهت افزایش اثربخشی بودجه عمومی پیشنهاد شده، اولویت‌بندی هزینه‌ها است. ارائه کالای عمومی(آموزش، سلامت و امنیت) تضمین‌کننده رشد بلندمدت یک کشور است و دولت تنها متولی ارائه کالاهای عمومی محسوب می‌شود. در نتیجه میزان ارائه کالاهای عمومی در اقتصاد نباید از محدوده بهینه‌ای کمتر شود. یکی از پیشنهادهای سازمان برنامه برای بهبود این بخش، ایجاد ترتیبات نهادی جدید است.

از جمله اینکه یک کمیته بازبینی هزینه‌های عمومی تشکیل شود. طوری که هر سال این کمیته با تمرکز بر چند فصل هزینه‌ای، کلیه هزینه‌ها و فعالیت‌های آن بخش را بررسی ‌کند و هر چهار سال یک بار، کلیه هزینه‌های عمومی مورد بازبینی قرار ‌گیرد. گزارش کمیته بازبینی هزینه به همراه اصلاحات سیاستی پیشنهادی در زمان ارائه لایحه به مجلس تحویل داده می‌شود.  از طرفی کارشناسان سازمان برنامه تاکید دارند که دوسقفی کردن بودجه سالانه، بهترین مدل ایجاد ثبات در بودجه است. یکی از شروط لازم بودجه چندسقفی، این است که هزینه‌ها بر اساس ماهیت، نوع و برنامه مشخص باشند و فرآیند تخصیص و پرداخت بر مبنای برنامه صورت گیرد.

همسوسازی سرمایه‌گذاری دولت و نهادهای عمومی: افزایش سرمایه‌گذاری در بخش عمومی، دستیابی به رشد اقتصادی هدف‌گذاری شده در برنامه‌های پنج‌ساله است. طبق برآوردهای انجام شده، حداقل میزان سرمایه‌گذاری مورد نیاز در بخش عمومی ۶ تا ۷ درصد تولید ناخالص داخلی است. با توجه به محدودیت منابع عمومی کشور، سرمایه‌گذاری از سوی دولت و نهادهای عمومی غیردولتی در جهت تحقق برنامه‌ها، باید سازماندهی و هم‌جهت‌سازی شوند.

چرا که هم از اجرای پروژه‌های مشابه در یک منطقه جلوگیری خواهد کرد و هم نهادهای عمومی غیردولتی می‌توانند در روند تکمیل پروژه‌های نیمه‌تمام دولتی که امکان واگذاری به بخش خصوصی را ندارد، مشارکت کنند. پیش از افزایش نرخ ارز، برآوردهای انجام شده نشان می‌داد که تکمیل پروژه‌های نیمه‌تمام دولت نیاز به ۵۰۰ هزار میلیارد تومان منابع دارد.

در نتیجه در وهله اول، لازم است کلیه نهادهای بخش عمومی(شامل تامین اجتماعی، شهرداری‌ها، بنیاد مستضعفان، ستاد اجرایی فرمان امام و سایر نهادهای مشابه) مکلف شوند در ابتدای سال مالی با هماهنگی با سازمان برنامه و بودجه، پروژه‌های سرمایه‌گذاری خود را تنظیم کنند و در گام بعدی، کلیه نهادهای عمومی مکلف شوند اطلاعات مورد نیاز کلیه پروژه‌های تکمیل شده، در دست احداث و برنامه‌های آتی خود را در سامانه یکپارچه مدیریت مالی دولت وارد کنند. از این طریق سازمان برنامه و بودجه می‌تواند منابع مالی دولت(بودجه عمومی و منابع صندوق توسعه ملی) را به‌صورت کارآتری تخصیص دهد و مدیریت کند.

افزایش شفافیت بودجه عمومی

از نظر کارشناسان سازمان برنامه، دستیابی به اهداف اصلاحات ساختاری بودجه در گرو ایجاد اجماع در قواعد و روش‌ها، ترسیم نقشه راه و ارائه سنجه‌های مناسب برای تحقق برنامه‌ها است. گزارش سازمان برنامه تاکید می‌کند که تحقق اهداف برنامه، مستلزم رعایت دو قاعده و پایه فکری قاعده مالی و شفافیت و پاسخگویی حداکثری است.

تجربه کشورها نشان‌دهنده این است که همراهی مردم با اجرای برنامه‌های اصلاحی مشابه، نیازمند شفافیت بالا است تا به دولت اعتماد کرده و پذیرای هزینه‌های اصلاحات در کوتاه‌مدت باشند. در غیر این صورت، علاوه بر ایجاد رانت وفساد برای گروه‌های ذی‌نفع، مخالفت گروه‌های مردمی در داخل یا خارج نهادهای عمومی مانع اصلی اجرای برنامه‌های اصلاحی خواهد شد.

شفافیت بودجه عمومی باید در چهار محور دنبال شود؛ شفافیت در قوانین و مسوولیت نهادها و بخش‌ها، شفافیت در فرآیندهای تصمیم‌گیری، گزارش‌دهی مناسب از بودجه و دسترسی عمومی به اطلاعات مالی بودجه.