چالش بزرگ حمل‌ونقل/ ۹۰درصد بازار کشوری حمل‌ونقل فاقد برنامه است

به گزارش می متالز، امیر امینی که در زمان انجام این مصاحبه در سمت معاون برنامه‌ریزی و مدیریت منابع وزارت راه و شهرسازی قرار داشت و هم‌اکنون مشاور رئیس سازمان برنامه و بودجه کشور است، از یکپارچه نبودن نظام حمل‌ونقل، بی‌توجهی به حمل‌ونقل عمومی و عدم اتصال شبکه‌های حمل‌ونقل داخلی به شبکه‌های حمل‌ونقل خارجی به‌عنوان اصلی‌ترین چالش‌های نظام حمل‌ونقل کشور در سال‌های اخیر نام می‌برد. از آنجا که حمل‌ونقل شخصی جاده‌ای برای خانوارها اقتصادی‌تر است و تاکنون حمل‌ونقل عمومی با هیچ مکانیزمی قابلرقابت با حمل‌ونقل شخصی نشده است و هیچ انگیزه و حتی عامل بازدارنده‌ای برای استفاده مردم از حمل‌ونقل عمومی ایجاد نشده است، درحال‌حاضر تنها ۱۰ درصد از حمل‌ونقل از طریق حمل‌ونقل عمومی انجام می‌شود. به گفته وی تقریبا در طول سال یک میلیارد و ۸۰۰ میلیون نفر سفر انجام می‌شود؛ از این میزان حدود ۲۰۰ میلیون نفر سفر مربوط به حمل‌ونقل عمومی است که دولت درباره آن تصمیم می‌گیرد؛ دولت در واقع برای حمل‌ونقل عمومی که تنها ۱۰ درصد از کل حمل‌ونقل است تصمیم‌ می‌گیرد و تنها به همین میزان، موضوع حمل‌ونقل از سوی دولت مدیریت می‌شود.

آیا حوزه حمل‌ونقل کشور دارای طرح جامعی است؟ این حوزه براساس چه برنامه‌ای مدیریت می‌شود؟

تهیه طرح جامع حمل‌ونقل در سال ۸۲ در وزارت راه و شهرسازی کلید خورد و در سال ۸۴ با تامین اعتبار برای تهیه این طرح مشاور فعالیت خود را آغاز کرد. طرح جامع حمل‌ونقل در سال ۸۵ جمع‌بندی شد اما هیچ‌وقت منتشر نشد. اشکالات عمده و اساسی در این طرح جامع وجود داشت؛ در زمان دکتر آخوندی، وزیر سابق راه و شهرسازی، در این زمینه دو کار انجام شد: یکی اینکه طرح جامع حمل‌ونقل تهیه‌شده منتشر شد؛ چون جسارت انتشار طرح جامع حمل‌ونقل خیلی مهم بود. یک خلاصه اجرایی نیز برای آن تهیه شد و برای سران قوا و مقام معظم رهبری ارسال و سه فاز برای تکمیل آن پیش‌بینی شد که خوشبختانه درحال‌حاضر این سه فاز درحال اجرایی شدن است. تصور می‌کنم اگر همت دیگری به کار گرفته شود می‌توانیم آخرین نسخه به روز شده طرح جامع حمل‌ونقل را با کیفیت بسیار بالاتر با زون‌های بیشتر و نگاه به حمل‌ونقل بین‌المللی و نگاه به تفکیک شقوق حمل‌ونقل، تا سال آینده نهایی کنیم.

فعالیتی هم در این حوزه در جریان است؟

در این زمینه کار بسیار سنگینی درحال انجام است. در طرح جامع فعلی که مربوط به سال ۸۵ است و در سال ۹۵ منتشر شد هیچ نوع به‌روزرسانی انجام نشده است؛ بلکه در وهله اول در سال ۹۵ اقدام به انتشار آن کردیم تا بدانیم در این زمینه چه امکاناتی در اختیار داریم. بسیاری از مدل‌هایی که در سال ۸۴ پیش‌بینی شده بود برای مقطع سال ۹۵ هم جواب می‌داد ولی خیلی از این مدل‌ها نیز کالیبره نبود و نیاز به بازنگری و به‌روزرسانی داشت. به‌عنوان مثال زون‌های حمل‌ونقلی پیش‌بینی‌شده در طرح جامع حمل‌ونقل در سال ۸۵ معادل ۵۶ زون بود، این درحالی است که درحال‌حاضر بر ۱۶۰ زون تمرکز می‌کنیم؛ در واقع، درحال افزایش زون‌ها هستیم. هم اکنون مراکز عرضه و تقاضای بار بیشتر هستند و نگاه ما به حمل‌ونقل بین‌المللی مقداری جامع‌تر شده است؛ تقریبا مرزهای ما تثبیت شده‌تر هستند و می‌دانیم که با کجا به چه میزان مبادله داریم. نقش تجاری‌سازی در حمل‌ونقل برای ما جا افتاده است و بنابراین علاوه بر آنکه درحال به‌روزرسانی طرح جامع حمل‌ونقل هستیم درصدد انجام یک اقدام اساسی برای تکمیل خلأ‌های طرح جامع حمل‌ونقل قبلی هستیم. در واقع هیچ‌کدام از آنها به مرحله سیاست‌گذاری و تدوین استراتژی و تامین منابع نرسید؛ با وجود این، این طرح جامع حمل‌ونقل همچنان مبنای عمل طرح‌ها و سیاست‌های حوزه حمل‌ونقل است.

برای مثال، در طرح جامع حمل‌ونقل قبلی دیده نشده که آیا جهت‌گیری ما واقعا توسعه حمل‌ونقل ریلی است یا خیر؟ این درحالی است که این موضوع هم‌اکنون مشخص است. قانون پیش‌بینی کرده است که طرح جامع حمل‌ونقل باید از سوی دولت تصویب شود؛ در دولت، تصویب کردن طرح جامع حمل‌ونقل به‌صورت خرد(Micro) خیلی دشوار است؛ اگر دولت بخواهد ریزبینانه به این موضوع ورود کند خود دولت به مفهوم کلان ورود پیدا نمی‌کند و طبیعتا طرح وارد سازمان‌ها خواهد شد و مقداری زمانبر می‌شود و خود این زمانبر شدن و تخصیص منابع برای اجرای آن باعث مطول شدن کل کار می‌شود و دوباره نیاز به بازنگری و به‌روزرسانی طرح جامع مطرح می‌شود و هیچ گاه این طرح به تصویب نخواهد رسید.

چه چالش‌هایی هم‌اکنون در حوزه حمل‌ونقل وجود دارد؟

در حوزه حمل‌ونقل چند چالش اساسی و بزرگ داریم؛ اما از نظر من سه چالش از بقیه چالش‌ها مهم‌تر است. مهم‌ترین چالشی که در بخش حمل‌ونقل هم‌اکنون احساس می‌شود، «غیر یکپارچه بودن حمل‌ونقل» است؛ یعنی حمل‌ونقل ما وقتی به شهرها می‌رسد یک تفکیک قابل تشخیصی را برای همه استفاده‌کنندگان ایجاد می‌کند؛ به‌عنوان مثال وقتی وارد کلان‌شهر تهران می‌شوید متوجه می‌شوید که دیگر از یک سیستم حمل‌ونقل برون‌شهری خارج شده و وارد یک سیستم حمل‌ونقل درون‌شهری با یک فاصله و خلأ بزرگ شده‌اید؛ یعنی در واقع یک نقطه ارتباط و اتصال بین این دو نوع حمل‌ونقل مشخص نیست. هم به لحاظ مدیریتی و هم از نظر زیرساختی کل این مجموعه از هم جداست و به‌صورت جداگانه فعالیت می‌کند. نبود یک مدیریت یکپارچه حمل‌ونقل به‌نظر من یکی از مهم‌ترین چالش‌هاست.

غالب کشورها چه توسعه‌یافته و چه درحال توسعه موضوع حمل‌ونقل درون‌شهری و برون‌شهری را با هم و به‌صورت یکپارچه می‌بینند ولی در کشور ما این دو مدیریت به‌صورت جداگانه اعمال می‌شود. در کشورهای دیگر یا شهرداری‌ها در حوزه حمل‌ونقل اختیار بیشتری دارند یا موضوع حمل‌ونقل تحت اختیار یک نظام مرکزی و یکپارچه قرار دارد؛ در واقع یا قدرت شهرداری‌ها در این زمینه بالاست یا استقرار مدیریت شهری به‌گونه‌ای است که مدیریت حمل‌ونقل به‌صورت جامع، آن شهرداری‌ها را هم پوشش می‌دهد یعنی در واقع سیستم‌ها با هم کار می‌کنند.  وقتی وارد شهر می‌شوید ایستگاه تبادل برای استفاده‌کننده مشکلی ایجاد نمی‌کند و تغییر مدیریت در این سیستم‌ها با عوض شدن مدل‌های حمل‌ونقلی برون‌شهری با درون‌شهری احساس نخواهد شد. برای مثال تغییر سیستم و مد حمل‌ونقلی برای شهروندان هیچ دغدغه و مشکلی به حساب نمی‌آید اما در شهرهای ما در بسیاری از موارد فاصله بین محل کار تا منزل افراد و نحوه رفت وآمد بین این دو مکان به دغدغه و یک چالش اساسی برای مردم تبدیل می‌شود.

چالش دوم «مشکل حمل‌ونقل عمومی و عدم توجه به حمل‌ونقل عمومی» است؛ از سال ۹۲ به‌طور خاص سالانه حدود ۱۵۰ میلیون نفر سفر از حمل‌ونقل عمومی از دست رفته و کاهش یافته است؛ یعنی مردم از سمت حمل‌ونقل عمومی به همین میزان به سمت حمل‌ونقل شخصی رفته‌اند؛ یعنی در واقع ما از حمل‌ونقل جاده‌ای درحال کاهش مسافر هستیم که این مسافران به حمل‌ونقل ریلی نیز نخواهند رفت. بخش محدودی به حمل‌ونقل هوایی می‌روند و میزان جابه‌جایی‌ها در سطح حمل‌ونقل عمومی مدام درحال کاهش است و به حمل‌ونقل شخصی اضافه می‌شود.

علت این موضوع چیست؟

چون حمل‌ونقل شخصی جاده‌ای برای خانوارها خیلی اقتصادی‌تر است و در واقع ما حمل‌ونقل عمومی را با هیچ مکانیزمی نتوانستیم با حمل‌ونقل شخصی قابل رقابت کنیم و هیچ انگیزه و حتی عامل بازدارنده‌ای برای استفاده مردم از حمل‌ونقل عمومی ایجاد نشده است. تقریبا در طول سال یک میلیارد و ۸۰۰ میلیون نفر سفر انجام می‌شود؛ از این میزان حدود ۲۰۰ میلیون نفر سفر مربوط به حمل‌ونقل عمومی است که دولت درباره آن تصمیم می‌گیرد؛ دولت در واقع برای حمل‌ونقل عمومی که تنها ۱۰درصد از کل حمل‌ونقل است تصمیم‌ می‌گیرد و تنها به همین میزان، موضوع حمل‌ونقل از سوی دولت مدیریت می‌شود؛ مابقی این میزان از سوی شرکت‌های خودروساز و امثالهم مدیریت می‌شود، در واقع به جز ۱۰ درصد اعلام‌شده، مدیریت سایر سفرها دیگر در اختیار دولت نیست.  هم‌اکنون از این ۱۰ درصد سهم حمل‌ونقل جاده‌ای ۷۵ درصد، سهم حمل‌ونقل ریلی ۱۱ درصد و سهم حمل‌ونقل هوایی ۱۴ درصد است؛ مهم این است که از کل حمل‌ونقل و جابه‌جایی مسافر چه میزان سهم حمل‌ونقل شخصی و چه میزان سهم حمل‌ونقل عمومی است و سپس سهم هر کدام از مدهای حمل‌ونقل عمومی در جابه‌جایی مسافران به چه میزان است؛ این درحالی است که اگرچه در کشورهای دیگر مانند کره‌جنوبی اعداد اعلامی درخصوص سهم حمل‌ونقل عمومی از حمل‌ونقل مردم، در حد اعداد ایران است اما در این کشورها اعداد کلی حمل‌ونقلی شامل سهم حمل‌ونقل شخصی و سپس حمل‌ونقل عمومی اعلام می‌شود اما اعداد ما تنها مربوط به حمل‌ونقل عمومی است.

در واقع درحال‌حاضر در کشور فقط در سیاست‌گذاری‌ها تنها درباره حمل‌ونقل عمومی برنامه‌ریزی می‌کنیم و هیچ برنامه تدوین شده قابل عرضه‌ای برای آوردن سهم حمل‌ونقل شخصی به سمت حمل‌ونقل عمومی نداریم. این یک چالش بزرگ وعمده محسوب می‌شود. چالش سوم ما این است که شبکه‌های حمل‌ونقلی ما به بازارهای بین‌المللی «متصل» نیست؛ یعنی هیچ‌کدام از شبکه‌های حمل‌ونقلی ما ارتباط مناسب وقابل اطمینانی با شبکه‌های حمل‌ونقلی کشورهای همسایه ندارد؛ این ارتباط در برخی مکان‌ها اصلا وجود ندارد ودر برخی دیگر ارتباط مناسبی بین این دو برقرار نیست؛ شبکه‌های جاده‌ای کشور به فاصله ۱۰۰ کیلومتر از مرزهای کشور ما با کشورهای همسایه شبکه‌های کاملا نامطمئن است؛ از مرکز کشور تا فاصله ۱۰۰ کیلومتری مرزهای کشور سرویس‌دهی و کیفیت ارتباطی شبکه‌های حمل‌ونقلی کشور در حد مطلوب است اما در فاصله ۱۰۰ کیلومتری داخل مرزهای ایران تا مرز مشترک با کشورهای همسایه کیفیتی به مراتب پایین‌تر از شبکه‌های داخلی‌تر دارد.

علت این موضوع این است که ما به شبکه‌های حمل‌ونقل درونی کشور بدون توجه به شبکه‌های حمل‌ونقل منطقه‌ای بیشتر پرداخته‌ایم؛ یعنی توجه و تمرکز ما بیشتر به درون کشور بوده در صورتی که اگر نگاه بیرون وجود داشته باشد و با نگاه تجاری‌سازی اقدام به توسعه شبکه‌های حمل‌ونقلی خود می‌کردیم در وهله اول باید ارتباط درون کشور را با مرزها تقویت و برقرار می‌کردیم؛ همین امروز هم اگر سوال شود که چه میزان از اعتبارات زیرساخت‌های حمل‌ونقلی کشور صرف توسعه سرویس‌ها و کیفیت شبکه‌های حمل‌ونقلی و ارتباطی درون کشور با منطقه می‌شود می‌توان گفت این میزان به ۵ درصد نخواهد رسید در صورتی که این میزان باید حداقل به ۱۵ تا ۲۰ درصد افزایش یابد.  براساس برآوردهای سال ۹۵ در صورتی که ما بخواهیم ارتباط موجود با کشورهای همسایه و منطقه را در سطح فعلی حفظ کنیم دست‌کم اعتباری بالغ بر ۲۴۵۰ میلیارد تومان نیاز داریم؛ این موضوع در واقع چالش سومی است که به‌نظر می‌رسد باید در برنامه‌های توسعه به آن اندیشیده شود.

اقدامات انجام شده برای رفع این چالش‌ها تاکنون چه بوده است؟

برای پاسخ به بخشی از این چالش‌ها حتما باید در دولت یکسری زیرساخت‌ها فراهم شود؛ در سنوات گذشته اقدامات خوبی هم در این زمینه انجام شده است؛ مهم‌ترین فعالیتی که در این زمینه انجام شده است آن است که اصول سیاست‌گذاری سرمایه‌گذاری ومشارکت عمومی- خصوصی در بخش حمل‌ونقل را به‌طور کلی دگرگون کردیم؛ برخی از قوانین محدود در این زمینه که به‌عنوان مثال تنها محدود به توسعه آزادراه‌ها بود اصلاح شد و به تصویب دولت رسید و به همه شقوق حمل‌ونقلی تعمیم داده شد؛ سرمایه‌گذاری در بندر چابهار محصول این اقدام بود، تغییر در آیین‌نامه اجرایی قانون احداث پروژه‌های عمرانی از طریق مشارکت منابع پولی و بانکی منجر شد در قانون مشارکت بحث بندر وفرودگاه و ریل نیز افزوده شود و اجازه داده شود که بخش‌خصوصی نیز در این زمینه وارد شود؛ پروژه‌های خوبی هم در قالب آیین‌نامه جدید در ارتباط با سرمایه‌گذاری بخش‌خصوصی تعریف شد؛ به‌عنوان مثال با استفاده از همان ظرفیت، فرودگاه شیراز به بخش‌خصوصی واگذار شد؛ ناگفته نماند در دوره‌ای سرمایه‌گذاران بخش‌خصوصی که برای سرمایه‌گذاری سالانه حسابرسی می‌شدند بابت سود شناسایی شده آنان مالیات برقرار می‌شد؛ یعنی به‌رغم صراحت در تبصره ۳ قانون احداث پروژه‌های عمرانی، از آنها مالیات گرفته می‌شد؛ خوشبختانه  توانستیم بعد از چهار سال تلاش مستمر تفسیری در ماده ۵۰ و ۵۴ آیین‌نامه اجرایی قانون احداث پروژه‌های عمرانی راه وترابری بگذاریم و سرمایه‌گذاران خود را از دادن مالیات تا زمان استهلاک اصل و سود سرمایه‌گذاری آنها از مالیات معاف کنیم.

این اقدام در واقع زمینه سرمایه‌گذاری در بخش حمل‌ونقل را فراهم کرد؛ شاید تغییر آن برای جامعه چندان محسوس نباشد؛ اما فعال شدن بخش قابل‌توجهی از پروژه‌های عمرانی همچون آزاد‌راه تهران-شمال و آزادراه اصفهان-شیراز محصول همین اقدام است. به‌عنوان مثال طول آزاد راه کنار گذر جنوبی تهران ۱۵۴ کیلومتر است؛ که ۳ ساله ساخته می‌شود و به بهره‌برداری می‌رسد؛ پایان امسال یا اواسط سال آینده اگر مشکل خاصی اتفاق نیفتد به افتتاح می‌رسد؛ حتی در ابتدای کار، سهم دولت از سرمایه‌گذاری را در قالب تامین منابع مالی به‌طور کامل در اختیار بخش‌خصوصی قرار داده‌ایم و مشکلی برای افتتاح و بهره‌برداری نداریم.

نکته بعدی که جزو لوازم کار ما بود و باید آن را انجام می‌دادیم بحث ایجاد یک نظام مالی پایدار برای توسعه زیرساخت‌ها، ناوگان، بیمه و تضمین سرمایه‌گذاری و پشتیبانی فعالیت‌های حمل‌ونقل است؛ خوشبختانه توانستیم در ماده ۴۸ قانون احکام دائمی برنامه ششم، صندوق توسعه حمل‌ونقل را پایه‌گذاری کنیم؛ در آمریکا نیز از سال ۱۹۵۲ که صندوق آزادراه‌ها و بزرگراه‌ها در این کشور تاسیس شد مسوولان شبکه حمل‌ونقل آن توانستند شبکه آزادراهی و بزرگراهی خود را با کیفیت بالا و سطح سرویس بالا هم بسازند و هم مدیریت، نگهداری و بهره‌برداری کنند؛ صندوق توسعه حمل‌ونقل یک نظام درآمدی پایدار در درون خودش دارد و اگر ما بتوانیم تمام درآمدهای پیش‌بینی شده در قانون برای این صندوق را تامین کنیم سالانه بین ۱۰ تا ۱۳هزار میلیارد تومان منابع به این صندوق وارد می‌شود؛ آیین‌نامه این صندوق به تصویب دولت رسیده است و درحال‌حاضر درشورای نگهبان در انتظار تایید و نهایی شدن است؛ اهم اهداف این صندوق حمایت از سرمایه‌گذاری بخش‌خصوصی در توسعه زیرساخت‌ها، در توسعه ناوگان و علاوه بر اینها بحث تضامین و بیمه صنعت حمل‌ونقل است؛ یعنی این صندوق می‌تواند کارگزاری بیمه برای صنعت حمل‌ونقل و همچنین برای تضمین سرمایه‌گذاری‌های بخش‌خصوصی داشته باشد؛ مهم‌ترین نکته‌ای که در این صندوق پیش‌بینی شده آن است که منابع این صندوق هیچ‌گاه به بخش‌خصوصی واگذار نمی‌شود؛ بلکه دولت این منابع را اهرم خواهد کرد؛ یعنی منابع آن، منابعی پایدار خواهد بود ومشارکت صندوق در شرکت پروژه‌هاست؛ صندوق درپروژه سهامداری نمی‌کند، بلکه در شرکت پروژه تامین مالی می‌کند؛ بنابراین باید برای صندوق محرز شود که در وهله اول پروژه اقتصادی است و این پروژه اقتصادی در یک بازه زمانی بازگشت سرمایه دارد، منابع آن در یک بانک عامل قرار می‌گیرد؛ بخش‌خصوصی هنگام استفاده از این منابع معادل یا درصدی که هیات امنا تعیین می‌کند منابع می‌آورد و این منابع اهرم می‌شود و صرف اجرای پروژه خواهد شد؛ بنابراین منابع صندوق منابعی پایدار است که امکان حیف و میل آن وجود ندارد و هم اساسنامه و هم قانون آن با دقت و ظرافت خاصی و با نگاه به نقاط ضعفی که سایر صندوق‌ها داشته‌اند طراحی شده است و به‌نظر می‌رسد می‌تواند در این حوزه به خوبی ماموریت خود را ایفا کند. انتظار می‌رود این صندوق در سال‌جاری ایجاد و اجرایی شود.

منابع درآمدی این صندوق چیست؟

در متن قانون این صندوق آمده است که یکی از منابع درآمدی صندوق تمام یا بخشی از عوارض سوخت، خودرو و جاده است که در قوانینجمهوری اسلامی ایران دیده شده است؛ که باید در بودجه سنواتی این موضوع در نظر گرفته شود که چنددرصد از عوارض سوخت یا خودرو یا جاده قرار است به این صندوق اختصاص یابد؛ از سوی دیگر یکسری طرح‌های دیگر وجود دارد که بخش‌خصوصی سرمایه‌گذاری کرده واصل و فرع سرمایه آن مستهلک شده و درآمدهای اینها وارد این صندوق خواهد شد. درآمدهای دیگری نیز از طریق بیمه، کارگزاری و... خواهد داشت و از این طریق کسب درآمد خواهد کرد.