کاستی‌های صنعت برق ایران

به گزارش می متالز، روند طی شده در سازمان مدیریتی صنعت برق بریتانیا پیش از تجدید ساختار به سازمان مدیریتی صنعت برق ایران بسیار نزدیک بوده و از این‌رو این کشور به‌عنوان یکی از کشورهای پیشرو در مطالعات تجدید ساختار صنعت برق در ایران مورد توجه قرار گرفته است.

اکنون با نگاهی به وضعیت صنعت برق در بریتانیا و تغییرات رخ داده در مدیریت این صنعت می‌توان درس‌های ارزشمند این تجربه تاریخی را مرور کرد و سیاست‌های مناسبی برای بهبود عملکرد صنعت برق ایران پیشنهاد داد.

در همین راستا، «بازوی پژوهشی مجلس»، در گزارشی تحلیلی مهم‌ترین دلایل موفقیت سیاست‌های خصوصی‌سازی صنعت برق در بریتانیا را در سه سرفصل «درک صحیح از الزام به خصوصی‌سازی»، «اراده و توانایی گذار از سیستم دولتی به خصوصی» و «وجود نهادهای کارآمد تنظیم مقررات» و همچنین کمبودهای موجود در صنعت برق ایران را مورد بررسی قرار داده است.

درک صحیح از الزام به خصوصی‌سازی

باید به این نکته کلیدی توجه کرد که حرکت به سمت اقتصاد بازار یک «انتخاب» نبوده، بلکه یک «اجبار» برای فرار از ناکارآمدی‌های ذاتی سیستم‌های دولتی است. به بیان دیگر، تجربه جهانی و صد البته تجربه چند دهه مدیریت دولتی در ایران به خوبی نشان داده است که مدیریت دولتی بنگاه‌ها منشأ فساد، حیف و میل ثروت‌های مملکت و به‌صورت ذاتی ناکارآمد است. بنابراین کشورها باید الزامات اقتصاد آزاد و رقابتی را بپذیرند تا امکان توسعه و رشد اقتصادی برای آنها فراهم شود.

تجدید ساختار صنعت برق یک فرآیند برای واگذاری تصدی‌گری دولت به بخش‌خصوصی و ایجاد رقابت در این صنعت است. بدیهی است، چنین فرآیند عظیمی زمانی در کشور موفق خواهد شد که یک درک صحیح و یک اراده راسخ در سطح بالای مدیریت کشور برای واگذاری وظایف تصدی‌گری دولت وجود داشته باشد.

علاوه بر این، فرآیند تجدید ساختار یک فرآیند تدریجی است و در بریتانیا نیز با توجه به نیاز و بررسی‌های صورت گرفته از عملکرد این تغییرات، ارگان‌ها و سازمان‌های متعددی ظهور پیدا کرده‌اند (سازمان رقابت و بازار (CMA)، سازمان سلامت و ایمنی و...). این ارگان‌ها با هدف تضمین رقابتدر بازارهای انرژی، حفظ منافع بازیگران مختلف و همچنین ایجاد جذابیت برای سرمایه‌گذاران ایجاد شده‌اند.

در مقابل، باقی ماندن طولانی سیستم‌های در حال تجدید ساختار در شرایط گذار و برخوردهای بخش دولتی با سرمایه‌گذاران نوپای خصوصی، سرمایه‌گذاری جدید و توسعه سیستم را با اختلال جدی مواجه ساخته است. از دید نگارنده، مهم‌ترین مزیت خصوصی‌سازی، ورود سرمایه‌های بخش خصوصی به صنعت برق و کاهش هزینه‌های دولت به دلیل سرمایه‌گذاری در شبکه برق است.

با وجود این، در شرایط فعلی انگیزه‌ای برای سرمایه‌گذاری خصوصی در صنعت برق ایران باقی نمانده و در عمل دولت اقدام به اختصاص منابع برای توسعه نیروگاه‌ها و شبکه برق می‌کند. بنابراین در شرایط فعلی خصوصی‌سازی سبب افزایش هزینه‌های دولت شده بدون آنکه کشور از مزایای آن در حوزه توسعه سرمایه‌گذاری خصوصی بهره‌مند شود. بدیهی است وضعیت فعلی پایدار نخواهد ماند.

با توجه به حجم بالای بدهی‌های وزارت نیرو و خاموشی‌های تابستان سال ۱۳۹۷ (که مستقیما ناشی از عدم سرمایه‌گذاری کافی در سیستم بود) زمان برای گرفتن تصمیم درست در حال اتمام است. بنابراین باید هر چه سریع‌تر تصمیمات جدی برای عبور از شرایط فعلی و حرکتی پویا به سمت یک سیستم خصوصی‌سازی شده گرفته شود. تجدید ساختار در صنعت برق مستلزم گذار از سیستم دولتی و حرکت به‌سمت یک سیستم خصوصی است.

بنابراین واگذاری دارایی‌های دولتی به بخش خصوصی صلاحیت‌دار، نظارت منصفانه بر عملکرد بخش خصوصی و جلوگیری از رقابت بخش دولتی با بخش خصوصی جزء جدایی‌ناپذیر فرآیند تجدید ساختار است. ساختار حکومتی بریتانیا برای سالیان طولانی در یک محیط اقتصادی آزاد فعالیت کرده و در نتیجه از لحاظ نگرش سیاست‌گذاران، زمینه‌های قانونی و توان مدیریتی پتانسیل خصوصی‌سازی در حجم گسترده و نظارت موثر و درآمد بر بنگاه‌های خصوصی را داراست.

به‌علاوه زمینه‌های قانونی، توان اجرایی سازمان‌های دولتی برای نظارت موثر بر بخش‌خصوصی و توانایی مدیریتی برای اداره بنگاه‌های خصوصی در این کشور شکل گرفته است. این دو مهم تفاوت کلیدی میان محیط‌ کسب‌وکار در صنعت برق بریتانیا و ایران است و سبب شده دستیابی به اهداف تجدید ساختار در ایران به کندی صورت گیرد. بر این مبنا، موفقیت تجدید ساختار صنعت برق در کشور مستلزم بازنگری جدی در شیوه خصوصی‌سازی در کشور است.

در همین راستا، باید از یکسو عزم جدی برای خصوصی‌سازی واقعی در کشور شکل بگیرد و از سوی دیگر نهادهای ناظر مانند رگولاتورهای خدماتی تقویت شوند. به علاوه باید با تکیه بر تجربیات جهانی قوانین و مقررات لازم برای شکل‌گیری یک اقتصاد رقابتی تدوین و با قدرت اجرایی شوند و در نهایت زمینه تربیت مدیران توانمند در بخش‌خصوصی برای مدیریت و توسعه بخش‌های دولتی خصوصی‌سازی شده فراهم شود.

وجود نهادهای کارآمد تنظیم مقررات

فعالیت‌های دولت در تجدید ساختار را می‌توان به دو دسته وظایف حاکمیتی و وظایف تصدی‌گری تقسیم‌بندی کرد.

در حوزه حاکمیتی، دولت با توجه به رسالت ذاتی خود وظیفه نظارت بر عملکرد صنعت برق به‌منظور اطمینان از تامین پایدار الکتریکی را در حال و آینده بر عهده دارد. این در حالی است که وظایف تصدی‌گری دولت شامل برنامه‌ریزی، سرمایه‌گذاری، احداث و بهره‌برداری از تجهیزات صنعت برق است. با توجه به اهمیت صنعت برق و حجم زیاد سرمایه موردنیاز برای توسعه آن، این نگرش کلی در ایران و انگلستان وجود داشت که توسعه شبکه برق و اطمینان از تامین پایدار انرژی بدون دخالت مستقیم دولت ممکن نیست.

از این‌رو دولت‌ها در هر دو کشور علاوه‌بر وظایف ذاتی حاکمیتی، وظایف تصدی‌گری در صنعت را برعهده گرفتند. در چنین محیطی از آنجا که هر دو وظیفه حاکمیتی و تصدی‌گری بر عهده یک نهاد قرار دارد ایجاد تمایز میان این دو دسته از وظایف امری دشوار خواهد بود. پیش از تجدید ساختار، در انگلستان نهادهای مستقل مقررات‌گذار برای انجام وظایف حاکمیتی شکل گرفته و برای سال‌ها فعالیت می‌کرده‌اند.

به بیان دیگر در انگلستان تفکیک میان وظایف حاکمیتی و تصدی‌گری حتی پیش از تجدید ساختار به‌طور کارآمدی وجود داشت. این در حالی است که در ایران، نهاد تنظیم مقررات برق (به معنای واقعی و کارآمد آن) حتی تا به امروز به درستی شکل نگرفته است. خلأ چنین نهادهایی پس از تجدید ساختار بیش از پیش احساس شده و بنابراین این خلأ را می‌توان به‌عنوان یکی از دلایل کلیدی شکست تجدید ساختار در ایران نام برد.

خلأ نهادهای کارآمد تنظیم مقررات در دو حوزه تعیین تعرفه و نظارت عملکرد بخش دولتی صنعت برق بیش از پیش نمود پیدا می‌کند. تعرفه برق در ایران عموما توسط بخش‌های غیرکارشناسی و تحت تاثیر شرایط سیاسی (و نه منطبق بر واقعیت‌های اقتصادی) تعیین می‌شود. این در حالی است که تعیین تعرفه برق و نظارت بر شیوه هزینه شدن از ویژگی‌های اصلی نهادهای تنظیم مقررات (مانند OFGEM) است.

یکی دیگر از وظایف نهادهای تنظیم مقررات نظارت بر هزینه و عملکرد بخش‌های دولتی شبکه برق است. به بیان دیگر، نظارت بر شیوه هزینه‌کرد درآمدها و بررسی طرح‌های سرمایه‌گذاری در حوزه اختیارات نهاد تنظیم مقررات است. متاسفانه این فرآیند نیز در ایران به‌صورت شفاف دنبال نمی‌شود. از سوی دیگر بخش دولتی صنعتی برق ایران به‌عنوان خریدار اصلی انرژی الکتریکی در عمل هزینه انرژی خریداری شده را با تاخیر طولانی تسویه می‌کند.

از سوی دیگر بخش دولتی که هم خریدار و هم مدیر بازار است و با اعمال سقف قیمت‌های پایین، اجازه افزایش قیمت برق در بازار (جهت جبران هزینه‌های تولید و تاخیر در پرداخت) را نمی‌دهد. در چنین وضعیتی به دلیل نبود یک نهاد تنظیم مقررات کارآمد بخش خصوصی، محلی برای مراجعه و شکایت نیز ندارد.

همان‌طور که اشاره شد، ادامه چنین وضعیتی تمایل سرمایه‌‌گذاران به سرمایه‌گذاری در صنعت برق را از بین خواهد برد. از سوی دیگر، اعمال تعرفه‌های پایین و غیرکارشناسی کل صنعت را دچار ورشکستگی خواهد کرد. بنابراین تاسیس نهادهای کارآمد و پرقدرت تنظیم مقررات یکی از لازمه‌های گذار از وضعیت موجود به سمت یک سیستم رقابتی و خصوصی است.