روابط مالی نفت و دولت دیروز، امروز و فردا

به گزارش می متالز، «روابط مالی نفت و دولت» عنوان دومین نشست تخصصی روز نخست برگزاری پنجمین کنگره راهبردی نفت و نیرو است که به ریاست علی کاردر، مدیرعامل پیشین شرکت ملی نفت ایران در مرکز همایش‌های بین‌المللی صدا و سیما برگزار شد.

کاردر آغازگر این نشست تخصصی بود: سازمان برنامه بودجه با همکاری وزارت نفت بر اساس قانون بودجه سال ۱۳۹۸ مکلف شده، رابطه مالی شرکت ملی نفت ایران با دولت را پس از ۱۴ سال که نخستین رابطه مالی منظم دارای ابعاد مشخص و نزدیک به استاندارد بین المللی  تبیین و تدوین شد (سال ۱۳۸۴)، دوباره بررسی کند و دیدگاه‌های جدید خود را در مقطع زمانی که قرار است قانون بودجه ۹۹ به مجلس برود، ارائه دهد.

وی با این مقدمه، به بررسی رابطه دولت و نفت در ادوار مختلف پس از کشف نفت در ایران پرداخت و اظهار کرد: رابطه مالی دولت و نفت پیش از انقلاب به‌صورت امتیازی بود، شرکت ملی نفت ایران وجود نداشت و ارتباط دولت با شرکت‌های حاضر نفتی در ایران  به‌صورت مستقیم بود. بر این اساس دولت ۱۶ درصد حق امتیاز دریافت می‌کرد و ۸۴ درصد بقیه سهم شرکت‌های نفتی بود.

کاردر با اشاره به اینکه پس از این دوره، شرکت ملی نفت ایران در سال ۱۳۲۷ شمسی متولد شد و به‌عنوان بازوی اجرایی دولت در قرارداد مشارکت در تولید که سهم طرفین ۵۰ درصد بود، نقش خود را ایفا می‌کرد، ادامه داد: پس از انقلاب و رفتن شرکت‌های خارجی که با ادعای خسارت آنها علیه ایران همراه شد، این روال تغییر کرد و شرکت ملی نفت ایران از آن رابطه‌های مالی خارج شد.

مدیر عامل پیشین شرکت ملی نفت ایران گفت: پس از انقلاب و در برنامه‌های مختلف تلاش شد رابطه مالی دولت و نفت اصلاح شود، اما خیلی منظم نبود؛ شرکت ملی نفت ایران بر اساس قانون بودجه سال ۱۳۸۲ قانون بهره مالکانه را تدوین کرد، اما با تغییر مجلس همزمان شد و نمایندگان مجلس شورای اسلامی هفتم خیلی با این قانون همراه نبودند.

شانا: بهره مالکانه نفت‌ و گاز از جمله مناقشه برانگیزترین مواد لایحه برنامه چهارم توسعه در اوایل دهه ۸۰ در محافل اقتصادی، کارشناسی و تصمیم‌گیری بود. این ماده، با وجود اینکه در مجلس ششم به تصویب نهایی رسید، شورای نگهبان در بررسی لایحه آن را مبهم دانست و با ارجاع دوباره لایحه به مجلس شورای اسلامی از سوی مجمع تشخیص مصلحت نظام، کمیسیون تلفیق این ماده را بررسی کرد و با وجود اظهارنظرهای متعدد سرانجام به حذف این ماده از لایحه برنامه چهارم رای داد.

کاردر با اشاره به اینکه پس از چالش‌های فراوان، رابطه مالی نسبی بین دولت و شرکت ملی نفت ایران در فرآیند تدوین و تصویب‌قانون بودجه ۱۳۸۴ تعیین شد که خیلی از ادبیات کامل الگوهای بین‌المللی تبعیت نمی‌کرد، اما حداقل‌ها را در یک رابطه مالی داشته است، افزود: مشکل اصلی این الگو، این بوده است که در قانون برنامه گنجانده نشده است و تنها در قانون بودجه کل کشور قرار گرفت، این بدان معنا بود دولت و مجلس سالانه می‌توانستند در آن تغییراتی را ایجاد کنند.

مدیرعامل پیشین شرکت ملی نفت ایران با تاکید بر اینکه روابط مالی شرکت ملی نفت ایران و دولت از سال ۸۴ تاکنون خیلی منظم حرکت نکرده است، تصریح کرد: مسیر تغییر و اصلاح رابطه دولت و شرکت ملی نفت ایران هم‌اکنون آغاز شده و تلاشمان این است با استفاده از فرصت ایجاد شده  ظرف یک تا دو ماه آینده این الگو را اصلاح و روزآمد و آن را در قوانین برنامه و بودجه منظور کنیم.

تشریح الگوی مفهومی برای تغییر رابطه مالی دولت و نفت

محمدرضا کثیری، مدیر برنامه حکمرانی نفت و گاز اندیشکده حکمرانی دانشگاه صنعتی شریف به‌عنوان نخستین سخنران نشست تخصصی «روابط ملی نفت و دولت» پس از پایان سخنان رئیس این نشست پشت تریبون قرار گرفت و رابطه مالی شرکت ملی نفت ایران و دولت را به‌صورت یک الگوی مفهومی تشریح کرد.

وی با بیان اینکه برای بررسی رابطه ملی شرکت ملی نفت ایران و دولت از یک الگوی مفهومی که دارای چهار بُعد است، استفاده شده، درباره این ابعاد گفت: رژیم قرارداد مالی بین دولت و شرکت ملی نفت ایران، حکمرانی و مدیریت مالی شرکت ملی نفت ایران، شفافیت و پاسخگویی رژیم مالی و چارچوب حقوقی رابطه مالی چهار بعد این الگوی مفهومی هستند.

مدیر برنامه حکمرانی نفت و گاز اندیشکده حکمرانی دانشگاه صنعتی شریف یکی از مشکلات کنونی شرکت ملی نفت ایران را نحوه مداخله دولت در امور صنعت با استفاده از سازوکار پیچیده عنوان کرد و با بیان اینکه با شفاف‌تر شدن این سازوکار کار شرکت ملی نفت ایران تسهیل می‌شود، افزود: جذاب نبودن رابطه مالی کنونی برای سرمایه‌گذار، نبود وجود الگوی مناسب برای نظارت بر هزینه‌ها و کمبود منابع مالی دیگر مشکلات شرکت ملی نفت ایران در شرایط کنونی است.

کثیری در ادامه و در تکمیل حرفهایش با بیان اینکه سهم شرکت ملی نفت ایران از کل درآمدهای نفت و گاز با در نظر گرفتن هزینه‌های توسعه، تولید، نگهداشت و اکتشاف  ۱۴.۵ درصد است در حالی که بر اساس مسیری که تاکنون طی کرده به ۲۶ درصد منابع نیاز دارد، توضیح داد: این بدان معناست که شرکت ملی نفت ایران منابع کافی  برای توسعه در اختیار نداشته و خیلی از پروژه‌ها به دلیل کمبود منابع مالی محدود شده است.

وی ادامه داد: اگر بخواهیم روند کنونی را حفظ کنیم، شرکت ملی نفت ایران به ۲۶ درصد از منابع درآمد نفت احتیاج دارد.  البته این بدان معنا نیست که این مبلغ به‌عنوان بودجه شرکت ملی نفت ایران باشد بلکه برای روند کنونی باید در نظر گرفته شود.

مدیر برنامه حکمرانی نفت و گاز اندیشکده حکمرانی دانشگاه صنعتی شریف به مطالعه رابطه مالی ۲۵ شرکت ملی نفت با دولت‌ها در سراسر جهان اشاره کرد و با بیان اینکه بر این اساس رژیم مالی شرکت ملی نفت بر اساس نحوه انگیزه این شرکت‌ها برای سرمایه‌گذاری، مهار هزینه‌ها و بهبود فناوری به دو دسته  درآمدمحور (revenue-based) و سودمحور  (profit-based) تقسیم شده است، اظهار کرد: الگوی سود محور برای ایران مناسب‌تر است، بر اساس این الگوی پس از کسر هزینه‌های شرکت‌های نفتی، سود باقیمانده بین دولت و شرکت ملی نفت تقسیم می‌شود.  

به گفته وی، با وجود آن که این الگوی (سودمحور) برای ایران مناسب‌تر است، اما پیاده‌کردن این الگو در ایران بسیار دشوار است.

کثیری، الگوی کنونی رابطه شرکت ملی نفت ایران و دولت را درآمد محور عنوان کرد و افزود: در این الگو، دولت از ابتدا سهم خود از تولید را بر می‌دارد و خیلی وارد جزئیات هزینه‌ها نمی‌شود. هم‌اکنون ۸۵.۵ درصد از درآمد نفت در اختیار صندوق توسعه ملی و دولت قرار می‌گیرد.

مدیر برنامه حکمرانی نفت و گاز اندیشکده حکمرانی دانشگاه صنعتی شریف داشتن دو ویژگی دسترسی داشتن به منابع مالی و درآمدی و شفاف بودن را لازمه تجاری‌شدن شرکت ملی نفت عنوان کرد و یادآور شد: با تصویب ماده ۱۲ قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور بخشی از بار مالی سرمایه‌گذاری از دوش شرکت ملی نفت ایران برداشته است زیرا شرکت ملی نفت ایران با سهم ۱۴.۵ درصد توانایی این سرمایه‌گذاری را نداشت.

ماموریت‌های ملی و شرکت ملی نفت ایران

مهدی میرمعزی، مدیرعامل شرکت گسترش انرژی پاسارگاد با تایید الگو مفهومی ارائه شده از سوی کثیری در این نشست یادآور شد: فعالیت تجاری در همه دنیا سود دارد و باید مالیات آن پرداخته شود، این یک اصل است. این در حالی است که ما می‌خواهیم این مسائل را فراموش کنیم و از روش‌های فرعی و خودساخته استفاده کنیم که نتیجه‌ای هم در بر ندارد.

وی با اشاره به اینکه شرکت‌های ملی نفت ماموریت «ملی» دارند، اظهار کرد: تامین منابع مالی برای دیگر بخش‌های اقتصادی و انرژی و ارائه کالا، خدمات و اشتغال دو ماموریت شرکت‌های ملی نفت هستند، در واقع موتور محرک کسب و کار هستند.

مدیرعامل شرکت گسترش انرژی پاسارگاد با بیان اینکه شرکت ملی نفت ایران قویترین شرکتی است که ماموریت‌های ملی را دنبال می‌کند، تصریح کرد: همه شرکت‌های ملی دنیا بخشی از فعالیت‌های خود را به ماموریت تجاری اختصاص می‌دهند.

ضرورت یکپارچه سازی در روابط مالی دولت و نفت

محمد مهدی رحمتی، معاون مجامع و امور شرکت‌ها، شرکت صنایع پتروشیمی خلیج فارس هم بر ضرورت پیش‌بینی پذیر بودن بودجه نفت و بودجه دولت تاکید کرد و گفت: یکی از مشکلات رابطه مالی دولت و  نفت این موضوع است، یعنی در شرایط حاضر میزان و قیمت نفت در بودجه قابل پیش بینی نیست درحالی که در سال‌های گذشته مشکل بودجه نفت تنها مختص قیمت آن بوده است.  

وی با بیان اینکه رابطه مالی دولت و نفت فقط ۱۴.۵ درصد نیست، بلکه ماده ۱۲ قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور و  بند ق تبصره ۲ قانون بودجه۱۳۹ هم جزئی از روابط مالی دولت و نفت است، اظهار کرد: این موارد باید به‌صورت یکپارچه دیده شود و ضروری است در اصلاح روابط ملی دولت و  نفت به این مهم توجه شود.

چالش دولت و صندوق توسعه ملی

علیرضا ساعدی، عضو هیئت عامل صندوق توسعه ملی و معاون سرمایه‌گذاری خارجی هم به‌عنوان سخنران پایانی این نشست تخصصی رابطه مالی دولت و صندوق توسعه ملی را تشریح کرد و افزود: آنچه از سهم بودجه دولت از طریق درآمدهای نفتی حاصل می‌شود در واقع در بودجه عمومی دولت، بودجه شرکت‌های دولتی و دیگر موسسه‌های دولتی دیده می‌شود.

وی به برخی از چالش‌های رابطه دولت با صندوق توسعه ملی اشاره و با یادآوری اینکه طرح اصلاحات ساختاری بودجه هم‌اکنون مطرح است، گفت: هم‌اکنون فقدان یک قاعده مالی در کشور وجود دارد و ضروری است این قاعده تنظیم شود،اما کار بسیار دشواری است.

عضو هیات عامل صندوق توسعه ملی و معاون سرمایه‌گذاری خارجی با بیان اینکه به‌تازگی در نشستی که با یکی از طراحان این موضوع (تنظیم قاعده مالی) داشتم، عنوان کردند بعید است تدوین این قاعده به بودجه ۹۹ برسد، افزود: فقدان این قاعده سبب شده است زمانی که درآمد نفت افزایش می‌یابد سهم صندوق بالا و زمانی که روند کاهشی دارد، سهم صندوق پایین باشد. در واقع ما یک ثبات‌سازی بی‌قاعده در صندوق توسعه ملی انجام دادیم نه یک ثبات‌سازی با قاعده.

ساعدی در پایان سخنانش سه پشنهاد هم مطرح کرد: انجام اصلاحات در ساختار هزینه‌ای دولت به‌منظور کنترل کسری بودجه ساختاری و تعیین قاعده مالی برای دستیابی به پایداری، شکل‌گیری یک صندوق ثبات‌ساز ذیل صندوق توسعه ملی برای جلوگیری از انتقال شوک تغییر درآمدهای نفتی در بودجه و  تعریف شاخص سنجش‌پذیر درباره عملکرد صندوق توسعه ملی و صندوق ثبات‌ساز.