انتخابی بین انزوا یا تعامل

به گزارش می متالز، بنابراین با برگزاری تظاهرات و ایجاد فضای ملتهب سیاسی انتظار نمی‌رود بتوان در این زمینه به تصمیم‌گیری درستی رسید. نتیجه این رویکرد گریز متخصصان از ورود به بحث بوده و بی‌گمان سودمند به‌حال کشور نیست. شاید مثالی درباره اهمیت نگاه تخصصی به مفاهیم و مباحث این حوزه بتواند روشنگر باشد. درحالی‌که کارگروه ویژه اقدام تنها ۳۷ عضو دارد، تعداد آنها که پیشنهادها و الزامات این کارگروه را پذیرفته‌اند ۲۰۷ و تعداد آنها که این الزامات را گردن نهاده‌اند ۲۰۵ است (یعنی به غیر از ایران و کره‌شمالی). اما تعداد کل کشورهای جهان ۱۹۵ کشور بیشتر نیست. این چطور ممکن است؟ برای درک این اختلاف باید تفاوت بین  Country, Jurisdiction, de facto sovereign state, territory  را بدانیم. این مفاهیم را اگرچه می‌شود سرزمین و کشور ترجمه کرد اما از بعد حقوقی هر یک مفهومی دقیق و جداگانه دارند.

کارشناسان زبده در زمینه مبارزه با پولشویی و حقوق بین‌الملل در نظام مالی، در قوه قضائیه یا نهاد‌های امنیتی کم نیستند که از دانش تخصصی لازم برای بررسی این موضوع برخوردارند. اما اغلب ایشان از ورود به این موضوع به دلیل جو روانی که حاکم شده است ابا دارند. این برای کشور فاجعه است و توصیه بزرگان هم در این زمینه نتوانسته فضای ملتهب انگ‌زنی را آرام کند. در غیاب نگاه کارشناسانه به موضوع و به همین دلیل، شاهد این پدیده نامیمون هستیم که افرادی به موضوع وارد می‌شوند که اطلاعات کافی ندارند. این افراد گاه صحبت‌هایی می‌کنند که نتایج آن برای کشور می‌تواند بسیار زیانبار باشد. به‌عنوان مثال مسوولی در رسانه‌های عمومی می‌گوید: «من خیالتان را راحت کنم که همه صرافی‌ها در کشور ما هم‌اکنون در حال پولشویی هستند.» این درحالی است که از منظر تخصصی چنین امری اصلا صحت نداشته و تنها نشان می‌دهد گوینده حتی اطلاع درستی از مفهوم پولشویی ندارد. چنین قضاوتی وقتی بیان شد اثرات خودش را می‌گذارد و ظلمی گران به کشور است.

تعامل با FATF در منظومه سیاست‌های راهبردی کشور

در ارزیابی منافع و هزینه‌های پذیرش FATF گاه چنین اظهار می‌شود که چون پذیرش FATF گشایشی در ارسال و پرداخت پول ایجاد نمی‌کند یا آنکه از روش‌های دیگر امکان تبادل مالی با خارج بدون نیاز به پذیرش FATF وجود دارد پس می‌توان به رد آن رای داد. اما این تقلیل و فرو‌کاستن اهمیت مساله می‌تواند بسیارگمراه‌کننده و خطرناک باشد. باید توجه داشت که سیاست ما در برابر FATF در واقع تعیین‌کننده نحوه تعامل ما با اقتصاد بین‌الملل بوده و یک تصمیم راهبردی است. به‌عنوان مثال اینکه ما بتوانیم در عرصه سرمایه‌گذاری و انتقال تکنولوژی موفق عمل کنیم به این تصمیم وابسته است بنابراین باید در منظومه کل سیاست‌های راهبردی کشور بررسی شود.

هیچ کشوری - تاکید می‌کنم هیچ کشوری - در دنیا نتوانسته است در تنش و انزوا به رشد و توسعه دست یابد و باز هیچ کشوری نتوانسته برنامه سیاسی قوی‌ای را در عرصه بین‌الملل بدون توانمند‌سازی اقتصادی در داخل به‌طور پایدار پیش ببرد. مهم‌ترین هزینه رد FATF را باید در شرایط انزوا و تنشی دانست که در عرصه مراودات بین‌الملل بر کشور تحمیل خواهد کرد. این نکته‌ای است که مخالفان از توجه به آن طفره می‌روند.

به نظر می‌رسد اینکه در بالاترین سطح تصمیم‌گیری، راهبرد کشور «درون‌زا و برون‌نگر» تبیین و توصیه شده است، نشانه توجه به درک اهمیت تعامل با دنیای خارج و احتراز از انزوا برای بالندگی اقتصادی کشور است. البته در عین پذیرش کلیت تعامل، از آنجا که این تعامل در برخی موارد بسیار خصمانه است باید با هوشمندی و مراقبت بالا برخورد شود. اما قطعا گریز از ورود به تعاملات بین‌المللی به این بهانه توجیه‌پذیر نیست. توجه داشته باشید که در میان کشورهایی که FATF را پذیرفته‌اند و به‌کار بسته‌اند کشورهایی داریم که با هم در تخاصم جدی هستند: هند و پاکستان دو قدرت هسته‌ای که روابط بسیار ملتهبی دارند، آمریکا و کوبا یا آمریکا و ونزوئلا یا اسرائیل و لبنان، چین و تایوان یا روسیه و اوکراین همه نمونه‌هایی هستند که دو به دو با هم خصومت جدی داشته و تا آستانه تقابل نظامی هم پیش رفته‌اند اما مانع از پیوستن هر دو طرف به FATF نشده یا انگیزه‌ای برای اینکه از آن خارج شوند.

بررسی تجارب این کشورها در گزینش سیاست خود درقبال FATF می‌تواند برای ما بسیار آموزنده باشد. در این میان کشورهایی هستند مانند کوبا، کره‌شمالی، روسیه، سوریه، ونزوئلا یا لبنان که افراد و سازمان‌هایی را در لیست تحریم‌های بین‌المللی دارند و از این رو شاید قرابت بیشتری با شرایط موجود کشور ما داشته باشند. همه این کشورها از دید دفتر (administration) ترامپ طرف‌های متخاصم ارزیابی می‌شوند. هرچند این تجارب می‌تواند آموزنده باشد اما تاکید می‌شود که در نهایت سیاست راهبردی کشور در قبال FATF بدون تردید باید با توجه به شرایط داخلی صورت گیرد.

قبل از اینکه به تجارب دیگر کشورها در زمینه همکاری با FATF بنگریم دو نکته کلی درباره روند امور مرتبط با مقررات و تنظیم در فضای بین‌المللی وجود دارد که باید به آن توجه شود. نخست؛ روند تعاملات بین‌المللی طی چند دهه اخیر به‌واسطه پیشرفت تکنولوژی بسیار رشد کرده است. این امر سبب شده است تا مقررات نظارتی در بسیاری زمینه‌ها از حوزه ملی فراتر رفته و جنبه بین‌المللی پیدا کنند. دوم؛ برخی از مقررات نظارتی از سطح توصیه‌های ارشادی فراتر رفته و به الزاماتی تبدیل شده‌اند که کشورها باید به آنها گردن بگذارند. مقررات نظارتی در حوزه حداقل کفایت سرمایه در نظام بانکی  یکی از این موارد است. در سال ۱۹۸۸ در آغاز، این مقررات صرفا جنبه توصیه داشت. اما از سال ۲۰۰۴ برای اجرایی کردن این توصیه‌ها یک زمان‌بندی خاص مطرح و هم اکنون با توجه به پیامد‌ها و مشکلاتی که رعایت نکردن این مقررات در پی دارد، تقریبا همه بانک‌ها آن را رعایت می‌کنند. یا مثلا در حوزه ردیابی نقل‌وانتقالاتی که با کشتی انجام می‌شود مقررات نظارتی که اتفاقا با پیشنهاد آمریکا مطرح شد و ما در دولت آقای احمدی‌نژاد بدون هیچ غوغا و غائله‌ای پذیرفتیم ما را ملزم می‌کند اطلاعات مربوط به نقل‌وانتقالات دریایی خود را مانند دیگر کشورها به مرکزی در خارج ارائه کنیم. اگر ما به این پیمان پیوستیم، به‌واسطه آن نبود که باور داشتیم این پیمان در یک فضای منصفانه شکل گرفته و ما همه نکات آن را مثبت دانستیم، بلکه دلیل اصلی نیاز به باقی ماندن در دایره تعاملات بین‌المللی بوده است.

برخی کارشناسان چنین وانمود می‌کنند که FATF یک نهاد بین‌المللی است که توصیه‌هایی را به کشورهای همکار ارائه کرده که صرفا جنبه مشاوره‌ای دارد. این افراد به سهو یا عامدانه اهمیت این نهاد را در نظر مسوولان پایین می‌آورند. باید اذعان کرد که تاکنون کمتر نهادی به قدرت FATF را در جهان شاهد بوده‌ایم که بتواند چنین تغییرات و هماهنگی‌های گسترده‌ای را در قوانین و مقررات کشورها الزامی کرده و تخطی از توصیه‌های آن پیامدهای پردامنه و نامطلوبی داشته باشد. FATF در واقع محصول درهم‌تنیدگی نظام مالی و بانکی جهان است و هزینه‌های غیرهمکار شناخته شدن ازسوی این نهاد بسیار بیشتر از تحریم‌هاست.

رویکرد لبنان، کره‌شمالی و روسیه در تعامل با FATF

تجارب سه کشور لبنان، کره‌شمالی و روسیه در تعامل با FATF از آن رو ارزشمند است که بیانگر سه رویکرد و راهبرد متفاوت است. لبنان کشوری که برای خود جایگاهی در حد سوئیس خاورمیانه تعریف کرده است FATF را پذیرفته و به جمع کشورهای همکار پیوسته است، همواره تلاش داشته نظام بانکی خود را باوجود فشار‌های بیرونی و داخلی از تحریم‌ها مصون نگه دارد. در طرف مقابل کره‌شمالی قرار دارد که رویکرد انزوا را برگزیده و نه‌تنها درگیر مجموعه‌ای از تحریم‌های بین‌المللی است، بلکه در لیست عمومی FATF هم به‌عنوان کشور غیرهمکار شمرده می‌شود. در میان این دو سر طیف روسیه قرار دارد که در عین هماوردی با آمریکا، به دلیل ارتباطات گسترده نمی‌تواند به انزوای بین‌المللی به‌عنوان یک گزینه معقول بنگرد و گزینه راهبردی را اختیار کرده که در آن به‌رغم تحریم برخی نهادهای مهم مالی و بانکی به همکاری با FATF نیز متعهد مانده است. یادآوری می‌شود این بانک‌ها هیچ یک در لیست تحریم‌های سازمان ملل (که تنها مرجع مورد نظر FATF است) قرار ندارند، پس طبیعتا بین وجود تحریم‌های آمریکا یا جامعه اروپا و همکاری با FATF تناقضی وجود ندارد.

کره‌شمالی

کره‌شمالی کشوری با شرایط ویژه و با حداقل پیوند‌های بین‌المللی است. ارتباط تجاری این کشور با جهان خارج کمتر از ۳میلیارد دلار بوده و عمدتا محدود به چین است (حدود ۹۰ درصد). این درحالی است که اخیرا بانک‌مرکزی چین از بانک‌های خود خواسته است تا محدودیت‌های بیشتری را در رابطه با این کشور در نظر بگیرند. محصولات کره‌شمالی عمدتا مواد خام است و مهم‌ترین تولیدات صنعتی که سهم مهمی در صادرات آن دارد اسلحه است که در این عرصه هم نیازی به پیوستن به پیمان‌های بین‌المللی حس نمی‌کند. هرچند با این مقدمه اینکه چرا این کشور راهبرد انزوا را برگزیده قابل درک است اما با وجود این به نظر می‌رسد این کشور اخیرا در ادامه این راهبرد خود دچار تردیدهای جدی شده باشد.

به هرحال کره‌شمالی از سال ۲۰۱۱ به‌عنوان کشور غیرهمکار شناخته شده است و FATF از سایر کشورها خواسته تا سیاست تقابل (Countermeasure) را در برابر این کشور به‌کار گیرند. جالب آنکه این کشور نه‌تنها توصیه‌های FATF را لااقل به ظاهر پذیرفته که درسال ۲۰۱۶ در قوانین و مقررات خود ملاحظات لازم را برای جرم‌انگاری پولشویی اعمال کرده است. همچنین این کشور واحد اطلاعات مالی FIU خود را حداقل روی کاغذ راه‌اندازی کرده است، اما این سازمان قدرت اجرایی ندارد و تاکنون دیده نشده است که اموال نهادی را به دلیل دست داشتن در تخلف پولشویی ضبط و مصادره کرده باشد. از طرفی این کشور اگر چه عضو هیچ‌یک از سازمان‌های منطقه‌ای FATF نیست، اما مانند ایران در یکی از این سازمان‌ها عضو ناظر است. با وجود اقدامات فوق، چون این کشور در تهیه و عمل به یک برنامه اقدام (action plan) همکاری‌های لازم را با FATF نداشته است به تنها کشور غیرهمکار جهان بدل شده است و از سایر کشورها خواسته شده در برابر آن سیاست تقابلی در پیش گیرند. این اطلاعات از آن رو برای ما سودمند است که روشن می‌سازد نمی‌توان وضعیت میانه‌ای که هم اکنون کشورما در آن قرار دارد را به صرف همکاری در چند عرصه مقدماتی به‌طور نامحدود ادامه داد.

لبنان

لبنان کشوری است با نظام مالی و بانکی پیشرفته و داعیه آن را دارد که‌هاب مالی خاورمیانه است. پیوستگی نظام مالی و بانکی لبنان با نظام بین‌الملل جایی برای گزینه انزوا نمی‌گذارد. هرساله بالغ بر ۸ میلیارد دلار پرداخت‌های انتقالی ازسوی لبنانی‌های خارج از لبنان به داخل کشور ارسال می‌شود که نقش بسیار مهمی در اقتصاد این کشور دارد. بدیهی است چنین حجمی از تبادلات مالی را نمی‌توان با چمدان انجام داد. فراتر از آن روابط مالی و بانکی برای کشوری که خود را سوئیس خاورمیانه می‌داند بسیار اهمیت دارد. هرچند این کشور در دوره‌ای وارد لیست کشورهای غیرهمکار شد، اما نهایتا در سال ۲۰۱۶ با اعمال برنامه اقدام و اصلاحات لازم از این لیست خارج شد.

دستاورد‌های لبنان در همکاری با FATF با تایید ضمنی و در سایه تدبیر گروه‌های مقاومت لبنان به‌دست آمده است. در زمان این اصلاحات، وزیر اقتصاد لبنان از گروه ۸ مارس و هوادار حزب‌الله و نماینده این کشور در FATF بوده است. خطا است اگر تصور شود این موضع حزب‌الله لبنان در موافقت با همکاری با FATF از روی ضعف بوده است. حزب‌الله یک نیروی سیاسی قدرتمند و مهم در عرصه سیاسی لبنان است و در دوره شکوفایی خود به سر می‌برد. گروه ۸مارس که حول مخالفت با خلع‌سلاح حزب‌الله شکل گرفت، در لبنان در عرصه سیاسی تا حدی تفوق یافته است. در واقع اینکه با وجود تعداد قابل‌توجهی از افراد و شرکت‌های وابسته به حزب‌الله در لیست تحریم‌ها، این نیرو همچنان با راهبرد این کشور در همکاری با FATF همراهی دارد را باید نشانه درایت این نیروی سیاسی به حساب آورد.

روسیه

روسیه یک کشور غنی با روابط گسترده بین‌المللی است. این کشور با ذخیره ارزی ۴۵۰ میلیارد دلاری از تکیه‌گاه محکمی در روابط بین‌الملل برخوردار است. روابط محدود تجاری روسیه با آمریکا (تا قبل از تحریم‌ها روسیه سی‌امین شریک تجاری آمریکا و چهارمین شریک تجاری اتحادیه اروپا بوده است) در کنار منابع سرشار نفتی و بازار گسترده به روسیه اجازه می‌دهد تا در هماوردی با آمریکا با قدرت عمل کند و هژمونی آن را در برخی حوزه‌ها به چالش بکشد. یکی از مهم‌ترین عرصه‌های این هماوردی، بحران اوکراین بوده است که به‌دلیل اشغال بخشی از آن کشور توسط ارتش روسیه، تحریم‌های بین‌المللی را برای شماری از نهادهای اقتصادی این کشور به دنبال داشت. هرچند این تحریم‌ها دامان بخش‌های مهمی از اقتصاد روسیه از جمله نظام بانکی را گرفت و برخی بانک‌های بزرگ این کشور را با محدودیت‌های بین‌المللی روبه‌رو ساخت، اما از آنجا که کشورهای غربی در افزودن این بانک‌ها به لیست تحریم‌های سازمان ملل توفیقی نیافتند، عملا این تحریم‌ها نتوانستند در همکاری این کشور با FATF خللی ایجاد کنند. روسیه هم‌اکنون در دو سازمان منطقه‌ای وابسته به FATF عضو بوده و درآخرین ارزیابی متقابل صورت گرفته توسط این سازمان‌ها در سال گذشته، همچنان بدون ریسک اساسی و امن شناخته می‌شود.

یکی از موارد جالب در بررسی راهبرد روسیه در حوزه تحریم‌ها تلاش این کشور برای تامین مالی جهت تقویت تجهیز بخش نظامی است. پیش از تحریم‌ها، این امر توسط بانک‌های دولتی بزرگ روسیه چون VTB و Sberbank صورت می‌گرفت. با تحریم این دو بانک و همچنین تحریم وزارت دفاع روسیه توسط اتحادیه اروپا و آمریکا، این کشور سه راه در پیش داشت: نخست تامین مالی این پروژه‌ها ازطریق منابع بانک‌های تحریم نشده، دوم تامین مالی از طریق بانک‌های تحریمی و نهایتا تاسیس بانک جدید به این منظور. از آنجا که روسیه هدف خود را بر ادامه فعالیت بین‌المللی بانک‌های بزرگ خود گذاشت، این کشور راه حل سوم را برگزید یعنی ضمن تلاش برای رفع تحریم بانک‌های دولتی موجود، تاسیس بانک جدیدی برای این منظور را در دستور کار خود قرار داد. به این طریق این کشور تلاش می‌کند تا هرچه بیشتر از هزینه‌هایی که از ناحیه تحریم‌ها به نظام بانکی ممکن است وارد شود بکاهد و حتی‌الامکان بانک‌های تحریم شده را نیز به صحنه فعالیت بین‌المللی برگرداند.

نکته دیگر مانورهایی است که این کشور برای افزایش آمادگی و حداقل کردن هزینه‌های تحریم انجام می‌دهد. این مانور‌ها سبب شده‌اند تا اثرات تحریم‌های متاخر‌تر نسبت به اولین موج تحریم اصلا قابل مقایسه نباشند به حدی که کشور‌های تحریم‌کننده را به تردید درباره اثر بخشی سیاست‌های خود درقبال روسیه واداشته است. متاسفانه اطلاعات دقیقی درباره این مانورها و ریز اقدامات انجام شده در دست نیست. اما همین قدر می‌دانیم که یکی از این مانورها اقدامات پیش‌دستانه‌ای بوده است که در عرصه تبادل اطلاعاتی صورت گرفته و راه دسترسی کشورهای غربی خصوصا آمریکا را به اطلاعات مربوط به برخی شرکت‌ها قطع کرده است بدون آنکه این کشور توصیه‌های FATF را زیر پا بگذارد و با مشکلی در این زمینه روبه‌رو شود. با این تدابیر روسیه که بخشی از نظام بانکی آن درگیر با مساله تحریم‌هاست توانسته است تعامل و ارتباط خود را با FATF به‌خوبی حفظ کند.

لایحه پالرمو و مساله اجماع

یکی از بخش‌های مهم در همکاری با FATF جرم انگاری موارد پولشویی است. پنهان کردن منشأ پول به خودی خود پولشویی محسوب نمی‌شود. برای صدق پولشویی باید منشأ پول مجرمانه باشد. در اینجا مفهومی به‌عنوان منشأ جرم Predicate Offence وجود دارد که منظور جرائمی است که می‌تواند منشأ پول‌های کثیف باشد. یکی از منابع تعریف این جرائم کنوانسیون مقابله با جرائم سازمان‌یافته فراملی سازمان ملل متحد است که شامل سه پروتکل بوده و به کنوانسیون پالرمو معروف است و درآن به جرائمی چون قاچاق انسان، استثمار جنسی کودکان و زنان، تجارت غیرقانونی سلاح و مواد مخدر اشاره شده است. پس از حملات ۱۱ سپتامبر از سوی آمریکا، موضوع تامین مالی تروریسم هم به‌عنوان منشأ جرم در این کنوانسیون پیشنهاد و پذیرفته شد. در مجموع این کنوانسیون در کنار شورای امنیت سازمان ملل، اجماعی در میان کشورها برای تعریف منشأ جرم در FATF ایجاد کرده است.

در برابر این اجماع بیرونی، در لایحه پالرمو که هم‌اکنون در مجمع تشخیص مصلحت است شرایطی گنجانده شده که با روح این کنوانسیون و سازوکار آن برای ایجاد اجماع در تقابل قرار دارد و بی‌گمان از طرف FATF قابل پذیرش نیست.

در این کنوانسیون در برخی موارد انعطاف‌هایی متناسب با چارچوب‌های قانونی هر کشور لحاظ شده است و بخش‌هایی وجود دارد که تفسیر آن به مقامات هر کشور واگذار شده است. به‌عنوان مثال بحث ارجاع به یک مرجع حل اختلاف برای هر کشور به‌طور جداگانه قابل طرح است. مورد دیگر مفهوم جرائم جدی یا serious crime است که براساس قوانین هر کشور می‌تواند متفاوت تعریف شود. اما موضوع یک مرجع بین‌المللی در تعیین تروریسم، که شورای امنیت سازمان ملل متحد است، قابل بحث و تغییر نیست مگر آنکه اجماع دوباره‌ای در این زمینه صورت گیرد. اما در لایحه پیشنهادی که به تصویب مجلس رسیده گفته شده در صورت توافق باید قید شود که این کنوانسیون نباید خدشه‌ای به حق مشروع و پذیرفته‌شده ملت‌ها یا گروه‌های تحت سلطه استعمار و اشغال خارجی برای مبارزه با تجاوز و اشغالگری و اعمال حق تعیین سرنوشت وارد کند.

در نگاه اول به‌نظر می‌رسد که این طرح خوبی است؛ چراکه هدف از این پیشنهاد به ظاهر حمایت از نیروهایی است که در راه اهداف آزادی‌خواهانه‌ای مبارزه می‌کنند، اما در باطن این طرح وجود مرجعی یگانه برای شناسایی مصداق گروه‌های تروریستی را به چالش می‌کشد؛ بدون آنکه سازوکاری برای جایگزینی آن معرفی کند. در این لایحه به جای وجود یک مرجع مشخص و یگانه تعابیر کلی‌ای چون مبارزه با استعمار و تجاوز نشسته که قابل تفسیر است.

به‌عنوان مثال، با این معیار آیا گروه جیش‌المحمد پاکستان که بمب‌گذاری‌های گسترده‌ای را در هند انجام داده است نمی‌تواند مدعی مبارزه با تجاوز هند به کشمیر باشد؟ آیا مبارزان چچنی نمی‌توانند استفاده از خشونت را در حمله به روسیه به بهانه استعمار چچن از طرف این کشور، به‌عنوان حق مسلم خود بیانگارند؟ اینها سوالات جدی‌ای است که این لایحه بی‌پاسخ می‌گذارد.

طراحان این پیشنهاد همچنین مسوولان را بیم می‌دهند که در صورت عدم لحاظ این بند ایران نخواهد توانست به نیروهای مقاومت لبنان کمک کند. این درحالی است که اساسا حزب‌الله در لیست تحریم‌های سازمان ملل قرار ندارد و دوم آنکه لبنان خود در زمان قدرت نیروهای مقاومت این شرایط را پذیرفته است. همان‌طور که گفته شد طرح این مورد در لایحه که در تقابل با روح این سند است، بعید است که مورد تایید FATF قرار گیرد.

مورد دیگر بحث مواردی است که ممکن است درآینده به‌عنوان منشأ جرم لحاظ شود. آیا در آینده همان‌طور که تروریسم در زمره جرائم سازمان‌یافته وارد شد، ممکن نیست که موارد دیگری نیز به این لیست اضافه شود؟ در این زمینه در بخش پایانی پالرمو چنین آمده است که در صورت تغییرات در این سند باید[این تغییرات]مجددا به تایید اعضا رسانده شود. پس این امر که در صورت پذیرش سند ما مجبور به پذیرش تغییرات آینده در این سند خواهیم بود، واقعیت ندارد.

فرآیند ارزیابی و سناریو‌های محتمل در صورت عدم تصویب لوایح و پیروی از برنامه اقدام

به نظر می‌رسد مخالفان و موافقان پیوستن به FATF در مورد سناریو‌های محتمل آینده نیز توافق ندارند. درحالی‌که موافقان وضعیت کشور را درآستانه پرتگاه انزوا و غیرهمکار قلمداد شدن تصویر می‌کنند، از دید مخالفان با وجود عدم پیگیری برنامه اقدام، نه‌تنها تاکنون اتفاقی نیفتاده است که در آینده نیز انتظار نمی‌رود تغییر خاصی را در شرایط ایران در تعامل با FATF شاهد باشیم.

ارزیابی کشورها در FATF فرآیند خاصی دارد و برای درک جایگاه کشور باید با این مراحل آشنا شد. این نهاد دارای ۸ سازمان وابسته منطقه‌ای است و همه کشورها ملزم هستند که حداقل در یکی از این سازمان‌ها عضو باشند. این کشور‌ها به‌طور مستمر و دوره‌ای تحت برنامه‌های ارزیابی متقابل قرار می‌گیرند و بر این اساس کشورها به گروه‌های مختلفی دسته‌بندی می‌شوند.

تحت بررسی (under ICRG review process): اگر در ارزیابی‌های دوره‌ای مشخص شود که ریسک پولشویی برای کشوری بالاست یا آنکه یک کشور عضو، شواهدی را دال بر وجود ریسک بالای پولشویی مطرح کند، یا کشوری همکار نباشد و تازه بخواهد وارد سازمان‌های منطقه‌ای شود، به آن کشور یک سال فرصت داده می‌شود که با گروه بررسی همکاری بین‌المللی یا ICRG وارد تعامل شود و مواردی را که علیه آن کشور مطرح شده است پاسخ دهد و اصلاحات لازم را به عمل آورد. در این دوره این کشور تحت بررسی گروه همکاری بین‌المللی قلمداد می‌شود. برای این دسته کشورها باید شواهد لازم برای اجماع سیاسی و تعهد به یک برنامه اقدام صورت گیرد.

تقریبا همه کشورهای با بخش مالی بیش از ۵ میلیارد دلار وارد این مرحله شده‌اند. نتیجه اقدامات کشورها مطابق برنامه در جهت بهبود وضع کشور از نظر ریسک پولشویی در نشست‌ها مطرح می‌شود. در این مرحله وضعیت کشور مزبور در دو نوع گزارش ممکن است نمود یابد:

۱- گزارش بهبود و پیشرفت (Progress statement): ممکن است نام کشور در گروه کشورهای درحال بهبود و پیشرفت در عرصه مبارزه با پولشویی آورده شود که درباره این کشورها صرفا هدف اطلاع‌رسانی و مراقبت است و FATF هیچ‌گونه اقدامی را به‌طور خاص از سایر کشورها در برابر کشور مزبور درخواست نمی‌کند. اما چنانچه اقدامات آن کشور را در جهت بهبود و پیشرفت کافی تشخیص ندهد، آن‌گاه وارد مرحله بعد می‌شود.

۲-  اعلان عمومی (Public Statement): در صورتی که اقدامات یک کشور در راستای برنامه ناکافی قلمداد شود، آن‌گاه FATF در مرحله اول از همه کشورها خواهد خواست تا در تعامل با آن کشور، قواعد مراقبت ویژه (enhanced due diligence) را رعایت کنند. در مراحل بالاتر از همه کشورها درخواست خواهد شد که آن کشور را در لیست اقدام متقابل (countermeasure) قرار دهند و آن را غیرهمکار به حساب آورند. اگر کشوری غیرهمکار تلقی شود، طیفی از اقدامات مراقبتی از مراقبت ویژه با شرایط سخت‌تر تا قطع همکاری در مورد آن کشور توصیه خواهد شد.

ایران که در گذشته تا آخرین مرحله پیش رفته بود، در سال ۲۰۱۶ به‌دنبال توافق بر سر یک برنامه اقدام و نشان دادن اجماع سیاسی از این مرحله بیرون آمد. اما در بیانیه آخرکه به‌دنبال نشست فوریه ۲۰۱۹ صادر شد، گفته شد که چنانچه لوایح مربوطه تصویب نشوند و علاوه بر جرم‌انگاری، اقدامات لازم مانند توقیف اموال موضوع پولشویی صورت نگیرد، به‌طور ضمنی تهدید شده است که ایران به گروه کشور‌های غیرهمکار بازگردانده می‌شود. گاهی گفته می‌شود که هیچ کشوری تاکنون نتوانسته از لیست کشور‌های غیرهمکار و اقدام متقابل خارج شود. این ادعا برای مایوس ساختن دست‌اندرکاران برای تلاش در این زمینه مطرح می‌شود و حقیقت ندارد. همان‌طور که گفته شد لبنان زمانی در این گروه قرار داشت که نهایتا پس از انجام اقدامات لازم در همین چند سال اخیر از این لیست خارج شده است. این ادعا نیز مطرح شده که ایران قبل از این هم در لیست کشورهای تحت مراقبت ویژه بوده و اکنون نیز تغییری در این زمینه حاصل نشده است و پس از عدم پیروی از توصیه‌ها و برنامه اقدام همچنان در همین لیست قرار داریم. سپس نتیجه گرفته می‌شود که می‌توان به این روال ادامه داد؛ چراکه اگر بخواهد اقدامی علیه ایران صورت گیرد با مخالفت روسیه و چین روبه‌رو می‌شود. در اینجا لازم است قدری بیشتر به مفهوم «تحت مراقبت ویژه» بپردازیم.

در گذشته در عرصه فعالیت بانکی اصل بر حفظ اسرار مشتری و عدم تجسس بود. این پارادایم دیگر از میان برخاسته است. در دو کشور سوئیس و لبنان که بهشت سرمایه‌گذاران بودند و خیال افراد راحت بود که کسی به اطلاعات سپرده‌هایشان دسترسی ندارد، طی سال‌های اخیر قوانین عوض شده و دسترسی به اطلاعات مشتریان امکان‌پذیر شده است. امروزه در نظام بانکی اصل بر شناخت مشتری یا KYC است و بانک‌ها موظف هستند درباره مشتریان و منشأ ثروت آنها کنکاش کنند. فرآیند KYC از یک اقدام بسیار ساده که احراز هویت است، شروع می‌شود. مرحله بالاتر شامل اقدامات لازم برای مراقبت ساده یا کنکاش ساده مشتری Customer due diligence انجام می‌شود. در این مرحله تنها به مدارک موجود اکتفا نمی‌شود و صحت مدارک نیز بررسی می‌شود. مرحله فراتر از آن در KYC مرحله مراقبت یا «کنکاش ویژه» Due Enhanced Diligence (EDD)  است که دامنه بسیار وسیعی از اقدامات مراقبتی را در بر می‌گیرد. در این مرحله اطلاعات صاحبان شرکت‌ها، مشتریان، تراکنش‌ها و... مورد بررسی قرار می‌گیرد. کنکاش ویژه می‌تواند حتی بازدید از شرکت یا کسب اطلاعات مربوط به مشتریان طرف حساب شرکت را شامل شود.

بدیهی است این بررسی‌ها پر هزینه و ممکن است برای اجتناب از تحمل این هزینه‌ها گاه شرکت‌ها و بانک‌های خارجی عطای رابطه با طرف ایرانی را به لقایش ببخشند و به‌طور کامل از پذیرش مشتریان ایرانی سرباز زنند. این یک نوع تحریم اختیاری است و کشور ما از این ناحیه به میزان بیش از خود تحریم‌ها آسیب دیده است. هر چه فرآیند EDD دشوار‌تر شود، خطر derisk شدن بیشتر می‌شود. آنچه در نشست آخر FATF درباره ایران گفته شده تهدید به مراحل بالاتر کنکاش ویژه است که درحالت اقدام متقابل مطرح می‌شود. به عبارت دیگر در آخرین بیانیه به‌طور ضمنی با اشاره به «لزوم نظارت شدیدتر» امکان وارد شدن به لیست غیرهمکار لحاظ شده است. چنانچه ایران غیرهمکار تلقی شود و سایر کشورها به‌دلیل ریسک پولشویی از تعامل با آن منع شوند، تبعاتی خواهد داشت که از تحریم‌های آمریکا به مراتب سخت‌تر و گزنده‌تر خواهد بود. تحریم‌های آمریکا اولا تحریم‌های یک‌جانبه هستند و دوم اینکه با یک مصوبه می‌تواند برچیده شوند. اما تحریم FATF همگانی است و هرگز به‌صورت یکباره ممکن نیست برچیده شود. در واقع در بهترین شرایط برداشتن این موانع به بیش از ۲ سال زمان نیاز دارد.

در مجموع می‌توان چنین ادعا کرد که چنانچه راهبرد کشور در رابطه با جامعه بین‌الملل تعاملی و «برون‌نگر» تعریف شده باشد، این امر با احتراز از پیوستن به FATF در تضاد است. اما اگر بناست تا سیاست کلی کشور، راهبردی تقابلی و با پذیرش انزوا فارغ از هزینه‌های آن باشد، در این چارچوب، عدم پیوستن به FATF هم توجیه‌پذیر است.

دکتر مهرداد سپه‌وند/ اقتصاددان