۵ نارسایی صندوق ثروت ایران

به گزارش می متالز، صندوق‌های مزبور به‌دلیل اثرگذاری بالای خود در بازارهای مالی و اقتصاد جهانی از جایگاه ویژه‌ای برخوردار شده‌اند؛ آمارهای ارائه‌شده نشان می‌دهد که درحال‌حاضر مجموع دارایی‌ ۸۱ صندوق از بزرگ‌ترین صندوق‌های ثروت حاکمیتی به بیش از ۸هزار میلیارد دلار می‌رسد، آماری که بر اهمیت نقش و کارکرد صندوق‌های ملی صحه می‌گذارد.

از منظر کلان، سرمایه‌گذاری از طریق منابع صندوق‌ها در پروژه‌هایی با بازدهی بالا، سبب تسهیل روند رشد و توسعه اقتصادی و انتقال ثروت به نسل‌های آینده می‌شود. البته در کنار الگوهای موفق، نمونه‌هایی هم مشاهده شده است که شکست برخی از صندوق‌های ثروت ملی را تایید می‌کند. در واقع آنچه سبب تفاوت در عملکرد و نتایج کسب شده توسط این صندوق‌ها می‌شود، عمدتا به «نحوه مدیریت»، «قواعد حاکم» و به‌طور کلی «شیوه راهبری و استفاده از این نهادهای مالی» برمی‌گردد. بررسی تجربه‌های موفق چنین صندوق‌هایی از جمله صندوق ذخیره ارزی نروژ نشان می‌دهد که روند ریل‌گذاری در شکل‌دهی آنها بر «شفافیت» و «مدیریت اصولی» استوار است. ضمن آنکه این مدل از صندوق‌ها به لحاظ دارایی و مناطق جغرافیایی برای سرمایه‌گذاری بسیار متنوع عمل کرده‌اند.

اما صندوق‌ توسعه ملی در ایران به‌دلیل وابستگی اقتصاد کشور به درآمدهای حاصل از صادرات نفت، در معرض آسیب‌های ناشی از تکانه‌های قیمت نفت و در نتیجه درآمدهای ارزی قرار دارد، در واقع شیوه فعلی تخصیص درآمدهای نفتی که هر سال درصدی را به دولت، شرکت ملی نفت و صندوق توسعه ملی تخصیص می‌دهد، باعث انتقال کامل شوک‌های نفتی به هر سه بخش و آثار رفاهی منفی می‌شود. در این راستا «عدم وجود شفافیت»، «وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی»، «عدم توجه به‌کیفیت سرمایه‌گذاری با استفاده از منابع صندوق»، «نقض قواعد مالی» و «عدم استقلال صندوق توسعه ملی» از جمله مهم‌ترین نارسایی‌های صندوق توسعه ملی در ایران است. در نهایت می‌توان گفت که موفقیت صندوق توسعه ملی، به میزان زیادی بر افزایش سرمایه‌گذاری، تامین ثبات اقتصادی، ایجاد پس‌انداز بین‌النسلی و حمایت از اقتصاد داخلی موثر است، بر این اساس هدف مذکور بدون همگرایی ملی و ایجاد اراده فراجناحی و اهتمام به اثربخشی صندوق در اقتصاد ملی، ممکن نخواهد بود.  اما یکی از تحولات رخ داده در نقش دولت‌ها در خلال فرآیند جهانی شدن، پیدایش عرصه‌های جدید فعالیت برای آنها بوده که مشهودترین آن، انجام انواع سرمایه‌گذاری‌های خارجی در کشورهای سرمایه‌پذیر و بازارهای مالی از طریق صندوق‌های ثروت حاکمیتی (SWFs) یا صندوق‌های ثروت ملی است. براساس مطالعه ارائه شده از سوی معاونت اقتصادی اتاق بازرگانی ایران با عنوان «‌صندوق توسعه ملی» ضمن بررسی تجارت جهانی در تشکیل این صندوق‌ها، نارسایی‌های آن در ایران نیز بررسی شده است. براساس این گزارش، صندوق‌های سرمایه‌گذاری یا نهادهایی متعلق به دولت هستند که کشورهای مالک آنها معمولا از درآمدهای حاصل از فروش منابع طبیعی به‌ویژه نفت، بهره‌برده یا از دارایی و ذخایر ارزی خود به‌واسطه سرمایه‌گذاری‌های داخلی و خارجی، دارای عوایدی هستند. این صندوق‌ها بسته به اهداف اعلام‌شده، انواع مختلف داشته و استراتژی‌های سرمایه‌گذاری متنوعی را دنبال می‌کنند.

مروری بر تجارب جهانی

بررسی‌ها نشان داده است که بزرگ‌ترین صندوق‌ها از نظر حجم دارایی متعلق به‌کشورهایی است که منابع طبیعی غنی، به‌ویژه نفت و گاز داشته (مانند ایران و نروژ) یا از ذخایر ارزی و مازاد تجاری بالا برخوردار هستند (مانند مالزی و چین). به‌عنوان مثال، برخی از کشورها که از منابع طبیعی غنی برخوردار نیستند، توانسته‌اند با به‌کارگیری بخشی از ذخایر ارزی قابل‌توجه خود، صندوق‌های ثروت حاکمیتی توانمندی را ایجاد کنند. در این قسمت مرور مختصری بر وضعیت برخی از صندوق‌های مزبور در کشورهای مختلف دنیا شده است.

نروژ

دولت نروژ به منظور مدیریت درآمدهای نفتی، جلوگیری از انتقال شوک‌های نفتی به اقتصاد و تامین رفاه نسل‌های آتی، در سال ۱۹۹۰ اقدام به تاسیس یک صندوق نفتی کرده است.

بررسی‌های مربوط به تاسیس این صندوق از سال ۱۹۷۴ آغاز و در سال ۱۹۸۳ با تصویب قانون مربوط به صندوق، پایان یافت. طبق این قانون دولت موظف بود درآمدهای حاصل از بهره‌برداری از منابع نفتی خود را در صندوق مذکور ذخیره کرده و تنها از سود این ذخیره، و نه خود درآمد نفت، در مواقع لزوم استفاده کند. تا سال ۱۹۹۷ استراتژی این صندوق برای سرمایه‌گذاری منابع خود، مشابه استراتژی بانک‌مرکزی نروژ در مورد ذخایر ارزی بود، به این معنی که دولت منابع صندوق را تنها در اوراق قرضه با درآمد ثابت سرمایه‌گذاری می‌کرد. اما پس از آن وزارت اقتصاد تصمیم گرفت مقداری از منابع صندوق را در سهام سرمایه‌گذاری کند. در سال ۲۰۰۶ نام این صندوق به صندوق بازنشستگی دولت نروژ (GPF) تغییر یافت. این صندوق یکی از بزرگ‌ترین موسسات سرمایه‌گذاری در بازارهای مالی جهان محسوب می‌شود. GPF از دو صندوق مجزا تحت عناوین GPF- Global یا GPFG و GPF-Norway تشکیل شده است. منابع GPFG تنها شامل درآمدهای نفتی دولت نروژ است و به‌عنوان یک صندوق ثبات‌ساز و پس‌انداز فعالیت می‌کند. از نکات قابل‌توجه در مورد صندوق بازنشستگی دولت نروژ یکی مدیریت موفق آن است که توانسته از نظر دارایی و میزان شفافیت طی سال‌های فعالیت این صندوق، جایگاه آن را به تراز اول دنیا ارتقا دهد و دیگری اینکه صندوق نروژ از نظر دارایی و مناطق جغرافیایی سرمایه‌گذاری، بسیار متنوع‌سازی شده و تنها در خارج از کشور سرمایه‌گذاری می‌کند. در واقع گستره سرمایه‌گذاری آن تمام مناطق جهان را شامل شده درآمدهای نفتی به‌صورت سود سرمایه‌گذاری‌های خارجی به اقتصاد این کشور وارد می‌شود.

کویت

اولین صندوق ثروت حاکمیتی مربوط به‌ کویت است که با نام سازمان سرمایه‌گذاری کویت (KIA) و به منظور ذخیره درآمدهای نفتی این کشور، ایجاد شد. این صندوق ریشه در فعالیت هیات سرمایه‌گذاری کویت که در سال ۱۹۵۳ و هشت سال پیش از استقلال این کشور با هدف مدیریت دارایی‌های کشور ایجاد شد، دارد. بخش عمده پرتفوی این صندوق به‌صورت سهام و سایر دارایی‌های آن شامل اوراق قرضه و املاک است. هدف بلندمدت این سازمان نیز دستیابی به بازده مناسب، از طریق سرمایه‌گذاری در دارایی‌های مختلف است که نسل‌های آینده کویت را در مواجهه با بحران و نا اطمینانی مصون سازد. KIA از نوع صندوق‌های پس‌انداز و ثبات ساز محسوب شده و خود مسوول دو صندوق بزرگ دیگر به نام صندوق ذخایر عمومی (GRF) و صندوق پس‌انداز برای نسل‌های آتی (FGF) است.

عربستان

کلیه درآمدهای ارزی حاصل از صادرات نفت در عربستان صرف مخارج عمومی شده و باقی‌مانده آن در حساب‌های خارجی موسسه پولی عربستان سعودی (SAMA) متمرکز می‌شود. به عبارت دیگر هیچ قاعده رسمی مبنی بر تخصیص بخشی از درآمدهای نفتی برای پس‌انداز و نیز مصرف این درآمدها وجود ندارد. SAMA همان بانک‌مرکزی عربستان است که مسوولیت مدیریت ثروت ملی را نیز به عهده داشته و در واقع درآمدهای نفتی در کشور عربستان صندوق مجزایی ندارد.

مالزی

دولت مالزی با هدف ایجاد ثروت‌های پایدار و ماندگار اقدام به تاسیس صندوق خزانه ملی در سال ۱۹۹۴ کرد. این صندوق در واقع هلدینگ سرمایه‌گذاری دولت مالزی و یک صندوق توسعه‌ای است که مسوولیت نگهداری و مدیریت دارایی‌های تجاری در اختیار دولت و نیز اتخاذ سیاست‌های سرمایه‌گذاری استراتژیک از طرف مردم مالزی را بر عهده دارد. این صندوق دو هدف تجاری و استراتژیک دارد.

صندوق توسعه ملی ایران

بررسی ساختار اقتصاد ایران بیانگر این مساله است که وابستگی بالا به درآمدهای نفتی سبب آسیب‌پذیری اقتصاد در برابر تکانه‌های درآمدهای نفتی شده است. بررسی سهم درآمدهای نفتی و درآمدهای مالیاتی از منابع عمومی دولت در قوانین بودجه سنواتی طی سال‌های ۹۶-۱۳۸۴ حاکی از این است که به‌طور متوسط حدود ۳۴ درصد منابع تحقق یافته در قوانین بودجه از محل درآمدهای نفتی ایجاد شده است. درآمدهای نفتی نه‌تنها به‌طور مستقیم، بلکه از طریق روش‌های دیگر از جمله سود سهام شرکت‌های نفتی هم به بودجه وارد می‌شود. وابستگی بالای بودجه به‌عنوان مهم‌ترین سند مالی کشور به درآمدهای حاصل از فروش منابع نفتی از یک‌سو و تاثیرپذیری بالای این درآمدها از متغیرهای برون‌زای قیمت نفت از سوی دیگر، موجب غلبه فضای نااطمینانی بر اقتصاد و در نتیجه تحت‌تاثیر قرار گرفتن فعالان اقتصادی از این شرایط شده و عرصه را برای فعالیت‌های تولیدی مولد تنگ کرده و زمینه گسترش اقتصاد زیرزمینی و فعالیت‌های سوداگرانه را فراهم می‌آورد.

اهمیت این مساله به‌ویژه برای کشور ایران، از آنجا مشخص می‌شود که به‌رغم تلاش‌های مکرر در قالب افتتاح حساب ذخیره ارزی با هدف ایجاد ثبات در درآمدهای نفتی و تامین اعتبار برای پروژه‌های عمومی و پس از آن تاسیس صندوق توسعه ملی با هدف بهره‌برداری مناسب از درآمدهای نفتی در راستای رشد و توسعه ملی، شاخص‌های کلان اقتصادی تغییر معناداری را در رفتار دولت، وضعیت بودجه و میزان وابستگی به درآمدهای نفتی نشان نمی‌دهند.  اما پس از به نتیجه نرسیدن حساب ذخیره ارزی، صندوق توسعه ملی با اهداف توسعه‌ای، شامل کارکرد صندوق به‌عنوان یک بازدارنده در مقابل مخارج انبساطی دولت و سازوکاری برای کاهش وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی ایجاد شد.

نارسایی‌های صندوق‌ها

آنچه از بررسی عملکرد صندوق ملی دریافت می‌شود، نشان دهنده برخی نارسایی‌ها است که منجر به ناکارآمدی تخصیص منابع صندوق توسعه ملی ایران شده است. بدیهی است شناسایی و تلاش در جهت رفع این موارد، می‌تواند بازگشت صندوق توسعه ملی به مسیر مبتنی براساسنامه را تسهیل کند و گام مهمی در اصلاح ساختار حاکم بر نظام مالی دولت باشد. اما اهم این نارسایی‌ها به شرح ذیل است:

نقض قواعد مالی: براساس آمار اعلام شده توسط صندوق توسعه ملی، از ابتدای تاسیس تا پایان سال ۱۳۹۷، بالغ بر ۴۱ درصد از تسهیلات ارزی مسدود شده، ۹۳ درصد از سپرده‌گذاری‌های ارزی مسدود شده و ۴۵ درصد از تسهیلات و سپرده‌گذاری‌های ریالی مسدود شده صندوق توسعه ملی، در راستای برنامه‌هایی خارج از روال اساسنامه صندوق توسعه ملی هزینه شده که بیانگر نقض شدن قواعد مالی حاکم بر مدیریت درآمدهای نفتی است.

عدم استقلال صندوق توسعه ملی: مجوز برداشت ریالی از منابع صندوق که در قوانین بودجه سنواتی داده می‌شود، مسبب اصلی کاهش منابع صندوق بدون دستیابی به بازده مناسب است. بنابراین تعیین رابطه مناسب دولت با صندوق و استقلال صندوق توسعه ملی مساله مهمی است که می‌تواند گامی اساسی برای خروج از این شرایط و حرکت به سمت صندوقی مستقل، شفاف و مصون باشد. فقدان شفافیت: شفافیت مساله مهمی است که در صورت عمل در چارچوب قواعد، نتایج خوبی را حاصل خواهد کرد. در هر حال صندوق‌های نفتی به واسطه ماهیت خود به بودجه گره خورده‌اند. بنابراین در صورت فقدان قاعده مالی مشخص، شفافیت درآمدهای نفتی نیز تحت تاثیر قرار گرفته است.  وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی: در شرایط فعلی که دولت به‌دلیل تحریم‌های بین‌المللی امکان دسترسی به بازارهای مالی بین‌المللی را در شرایط اضطرار و نیاز به استقراض ندارد، باید سازوکارهایی برای ثبات بخشیدن به بودجه و استقلال آن از درآمدهای نفتی اندیشیده شود که مصونیت صندوق توسعه ملی را تضمین کند.  عدم توجه به‌کیفیت سرمایه‌گذاری با استفاده از منابع صندوق: آنچه پس از کسب اطمینان ازاستقلال و مصونیت صندوق، اهمیت بالایی دارد، اولویت بندی سرمایه‌گذاری‌های هدف است. محدودیت منابع صندوق و اهمیت تبدیل آن به سرمایه‌گذاری‌های مولد، به نحوی که تامین‌کننده منافع نسل‌های آتی نیز باشد، لزوم توجه این مساله را دوچندان می‌سازد.