تنزل جایگاه صندوق توسعه ملی در لایحه بودجه 1399

به گزارش می متالز، حساب ذخیره ارزی در سال 1379 در دولت هفتم و پس از بروز شوک ناشی از کاهش درآمدهای نفتی به‌موجب ماده 60 قانون برنامه سوم توسعه ایجاد شد. چنانچه درآمدهای نفتی مازاد بر مقدار پیش‌بینی‌شده باشد، این مازاد به‌حساب ذخیره ارزی واریزشده و چنانچه درآمدهای ارزی پیش‌بینی‌شده کمتر از مقدار تحقق‌یافته باشد، می‌توان در فواصل شش‌ماهه از موجودی حساب ارزی برداشت کرد. طبق بند "ب" ماده 17 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب سال 1395، عواید حاصل از صادرات نفت اعم از نفت خام و میعانات گازی به‌صورت نقدی و تهاتری و درآمد دولت حاصل از خالص صادرات گاز پس از کسر مصارف ارزی پیش‌بینی‌شده در جداول قانون بودجه کشور به‌حساب ذخیره ارزی واریز می‌شود.

پس از ابلاغ سیاست‌های کلان اقتصادی توسط مقام معظم رهبری در قانون برنامه پنجم توسعه ایجاد صندوقی تحت عنوان صندوق توسعه ملی به تصویب رسید. صندوق توسعه ملی ایران به دنبال تجربه‌های موفق متعدد در سایر کشورها درزمینهٔ مدیریت درآمدهای حاصل از فروش منابع طبیعی  با عنوان صندوق‌های ثروت ملی فعالیت خود را از سال 1389 آغاز کرد. بر اساس ماده 84 قانون برنامه پنجم توسعه صندوق توسعه ملی باهدف تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش نفت و گاز و میعانات گازی و فرآورده‌های نفتی به ثروت‌های ماندگار، مولد و سرمایه‌های زاینده اقتصادی و نیز حفظ سهم نسل‌های آینده از منابع نفت و گاز و فرآورده‌های نفتی تشکیل می‌شود. در اساسنامه صندوق توسعه ملی، یا همان ماده 16 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، واریز سالانه 30 درصد از منابع حاصل از صادرات نفت و میعانات گازی و خالص صادرات گاز به صندوق، حداقل 20 درصد ارزش صادرات تهاتری اقلام فوق‌الذکر و افزایش سهم واریزی از منابع دو بند پیشین هرسال به میزان 3 واحد درصد به‌علاوه موارد دیگر تعیین‌شده است.

اگرچه درآمدهای حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی برای توسعه تولید و سرمایه‌گذاری و تسهیلات بخش خصوصی استفاده می‌شود اما تفاوت مهم حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی در این است که فلسفه ایجاد حساب ذخیره ارزی تعدیل نوسانات قیمت نفت و درآمدهای نفتی در بودجه بوده است و در صورت وجود درآمد نفتی بیش از پیش‌بینی بودجه، این مازاد به‌حساب ذخیره ارزی واریز می‌شود اما در مورد صندوق توسعه ملی قضیه برعکس است؛ یعنی قبل از هرگونه هزینه درآمدهای نفتی بایستی سهم مشخصی از این درآمدها به صندوق واریز شود و این سهم سالانه نیز افزایش یابد.

حال با توجه به مقدمات ذکرشده به بررسی جایگاه صندوق توسعه ملی در قانون بودجه 1398 و لایحه بودجه 1399 می‌پردازیم. در قانون برنامه ششم توسعه منابع حاصل از نفت و میعانات گازی برای سال 98 و 99 به ترتیب 1150 و 1237 هزار میلیارد ریال برآورد شده است. این در حالی است که این منبع درآمدی مهم دولت در قانون بودجه 98، 1531 هزار میلیارد ریال و در لایحه 99 با کاهش 68.4 درصدی و بالغ‌بر 483 هزار میلیارد ریال برآورد شده است. بر اساس گزارش برنامه‌وبودجه در پایان سال جاری کسری عملیاتی بودجه 776 هزار میلیارد ریال خواهد بود. اگرچه در ماده 16 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور یا همان اساسنامه صندوق توسعه ملی استفاده از منابع صندوق برای اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و بازپرداخت بدهی‌های دولت به هر شکل ممنوع است، اما بر اساس مصوبه شورای عالی هماهنگی اقتصادی مورخ 26/04/97، 12 درصد از سهم ۳۲ درصدی منابع ارزی صندوق توسعه ملی برای نیازهای ضروری کشور ذخیره می‌شود و از مجموع این کسری 779 هزار میلیارد ریالی دولت، 620 هزار میلیارد ریال از صندوق توسعه ملی و فروش اوراق مالی اسلامی برای جبران این کسری استفاده می‌شود.

بر اساس بند "ب" ماده 7 قانون برنامه ششم توسعه، سهم صندوق توسعه ملی از منابع حاصل از صادرات نفت، میعانات گازی و خالص صادرات گاز در سال اول اجرای قانون برنامه 30 درصد تعیین می‌شود و سالانه حداقل 2 واحد درصد به این سهم اضافه می‌شود.  بانک مرکزی مکلف است در طول سال و متناسب با وصول منابع بلافاصله نسبت به واریز این وجوه و سهم 14.5 درصد شرکت ملی نفت ایران از کل صادرات نفت و میعانات گازی و همچنین سهم 3 درصد مناطق نفت‌خیز، گازخیز و توسعه‌نیافته اقدام کند و از محل باقیمانده، سهم بودجه عمومی دولت از منابع موضوع این جزء در سقف جدول برآورد منابع و مصارف عمومی دولت در برنامه ششم توسعه تعیین و به‌حساب درآمد عمومی نزد خزانه‌داری کل کشور واریز و مابقی را به‌حساب ذخیره ارزی واریز کند. این سهم 30 درصدی در قانون بودجه 98 به 20 درصد کاهش‌یافته و مابه‌التفاوت سهم 20 درصد تعیین‌شده تا سهم قانونی 34 درصد صندوق توسعه ملی به‌عنوان بدهی دولت به این صندوق تلقی می‌شود. این سهم در لایحه بودجه 99 همچنان 20 درصد پیش‌بینی‌شده و مابه‌التفاوت تا سهم قانونی نیز لحاظ نشده است.

چراکه رشد پیش‌بینی‌شده درآمدهای حاصل از صادرات نفت، میعانات گازی و خالص صادرات گاز در لایحه 99 حدود 68.4- کاهش داشته و نه‌تنها بدهی دولت به صندوق توسعه ملی تسویه نشده بلکه به دلیل کسری بودجه سال 98 دولت در جلسه شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا پیشنهاد برداشت از صندوق توسعه ملی، فروش اوراق مالی اسلامی، برداشت از حساب ذخیره ارزی و واگذاری و مولدسازی دارایی‌های خود را ارائه کرده است. با توجه به ارقام قانون بودجه 98 و لایحه بودجه 99، سهم 20 درصدی صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفت و فرآورده‌های آن به ترتیب 306 و 97 هزار میلیارد ریال (کاهش حدود 68 درصدی) است.

میزان تسهیلات ارزی با تضمین دولت از منابع ورودی صندوق توسعه ملی در سال 99، 3425 میلیون یورو پیش‌بینی‌شده که این رقم نسبت به قانون بودجه 98، 44.2 درصد رشد داشته است. از مصارف این تسهیلات در لایحه بودجه 99، تقویت بنیه دفاعی در اجرای ماده 106 قانون برنامه ششم توسعه 33.3 درصد، تجهیزات آزمایشگاهی و کارگاهی دانشگاه‌های وزارت علوم، تحقیقات و فناوری 25 درصد رشد داشته و موارد مصرف دیگری تا سقف 590 میلیون یورو به این تسهیلات اضافه‌شده است.

با توجه به موارد گفته‌شده در خصوص صندوق توسعه ملی و مقایسه موارد کلی این صندوق در قانون بودجه 98 و لایحه بودجه 99 می‌توان گفت تغییر اساسی در جایگاه صندوق توسعه ملی در لایحه بودجه 99 نسبت به قانون بودجه 98 رخ نداده است؛ لکن با توجه به دایره قدرتی که شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا دارند، هرگونه تصمیم‌گیری در خصوص بودجه و حتی مغایر با قوانین بالادستی امکان‌پذیر است. همچنین ازآنجاکه پیش‌بینی در خصوص صادرات روزانه 1.5 میلیون بشکه نفت در بودجه 98 محقق نشد و این برآورد نادرست منجر به کسری بودجه شدید دولت و کاهش صادرات 300 هزار بشکه‌ای در اصلاح قانون بودجه 98 شد، به نظر می‌رسد صادرات روزانه 1 میلیون بشکه نفت در لایحه بودجه 99 به‌دوراز واقع بوده و بهتر است همان 300 هزار بشکه لحاظ شود، چراکه در غیر این صورت بودجه 99 با کسری بسیار مواجه شده و درنتیجه دولت بایستی از منابع صندوق توسعه ملی و حساب ذخیره ارزی برداشت کند.

این نکته را نباید فراموش کرد که فلسفه وجودی صندوق توسعه ملی ناکارآمدی حساب ذخیره ارزی بوده و نباید به این صندوق به‌عنوان حساب پس‌انداز دولت نگاه کرد و در مواقع کمبود بودجه، با مصوبات سران قوا، از منابع این صندوق که به‌منظور سرمایه‌گذاری‌های مولد و حفظ سهم نسل‌های آینده ایجادشده، استفاده نمود. بنابراین دولت بایستی اولاً منابع بودجه را منطقی‌تر برآورد نموده و ثانیاً منابع جایگزین برای کاهش درآمدهای نفتی ناشی از تحریم‌ها پیش‌بینی کرده به‌گونه‌ای که کمترین فشار را بر بخش خصوصی و اقشار مختلف جامعه وارد کند.