پیش‌نیاز لایحه مشارکت عمومی - خصوصی

به گزارش می متالز، در این راستا، دولت در اولین اقدامات خود، بحث خصوصی‌سازی و انتقال مالکیت برخی واحدهای خود به بخش خصوصی را رقم زد، اما متاسفانه نوع نگاه به اجرای خصوصی‌سازی، که رد دیون دولت یا صرفا انتقال برخی واحدهای مشکل‌دار به بخش خصوصی بود و در جریان واگذاری نیز اهلیت طرف معامله مورد بررسی کامل قرار نمی‌گرفت، باعث بروز مشکلات عدیده‌ و همچنین شکل‌گیری شرکت‌های خصولتی شد، تا حدی که ماهیت خصوصی‌سازی را با تردید و چالش بین عموم مردم مواجه کرد.

از طرفی بودجه‌ریزی سال‌های اخیر نیز نشان می‌دهد به‌رغم خصوصی‌سازی و واگذاری بنگاه‌های دولتی برای کاهش هزینه‌های جاری کشور، هزینه‌های عمرانی دولت رشد متناسبی نداشته است، به‌طوری‌که برای بودجه سال آتی، تنها ۱۴درصد از بودجه، به هزینه‌های عمرانی تعلق گرفته است که بیانگر کاهش و نبود حجم بودجه‌ای برای توسعه و عمران کشور است. در حقیقت کاهش بودجه دولت باعث تضعیف شرکت‌های پیمانکاری و عقب‌ماندگی میزان زیادی از پروژه‌های عمرانی کشور شده است. برای درک بهتر موضوع عدم توان دولت در تکمیل این پروژه‌ها، در نظر بگیرید که اکنون اعتبار موردنیاز برای تکمیل طرح‌های نیمه تمام، ۸۰۰ هزار میلیارد تومان پیش‌بینی می‌شود که با در نظر گرفتن بودجه عمرانی ۷۰ هزار میلیارد تومانی در سال ۱۳۹۹، بدون تعریف هیچ پروژه جدیدی و در نظر نگرفتن نرخ تورم، بیش از ۱۱ سال طول می‌کشد تا تمام طرح‌های نیمه تمام کشور به سرانجام رسد. بنابراین تکمیل این پروژه‌ها تنها با مشارکت بخش خصوصی امکان‌پذیر است، چراکه دولت دیگر توان تکمیل آنها را ندارد و معطلی بیشتر در اتمام این پروژه‌ها، با توجه به افزایش نرخ تورم، روز به روز بر افزایش هزینه تکمیل این پروژه‌ها خواهد افزود. تلاش در راستای کاستن از بار مالی و مدیریتی دولت در حوزه زیرساخت‌ها و پروژه‌های عمرانی (به‌ویژه طرح‌های نیمه‌تمام)، اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران و سازمان برنامه و بودجه را بر آن داشت تا نحوه مشارکت بخش خصوصی با دولت را بر پایه روش مشارکت عمومی- خصوصی (Public_Private Partnership) که یکی از روش‌های متداول در جهان است، تحت عنوان لایحه مشارکت عمومی-خصوصی، تقدیم مجلس کند. این لایحه می‌تواند با تکیه بر توان مالی، فنی و مدیریتی بخش خصوصی، نه تنها کمبود بودجه دولت در بخش عمرانی را برطرف کند، بلکه با سازوکار مناسب در بازار سرمایه نیز، نقدینگی بالغ بر ۲هزار میلیارد تومان را به نفع عمران و آبادانی کشور هدایت کند. به‌طور مثال، یکی از نمونه‌های موفق مشارکت بخش خصوصی با دولت در بخش معدن، بهره‌برداری از معدن سرب و روی مهدی‌آباد بود که با وجود گذشت بیش از ۶۰ سال از اکتشاف آن، بهره‌برداری از آن صورت نگرفته بود، تا آنکه مشارکت بخش خصوصی باعث شد تا تنها در مدت ۲۴ ماه، ۶۴ میلیون تن استخراج و باطله‌برداری از آن صورت گیرد. در این قرارداد مالکیت مجموعه به بخش خصوصی واگذار نشد، بلکه تنها مدیریت واگذار شد و مقرر شد با توجه به میزان برداشت، عیار و قیمت جهانی محصول (سرب و روی)، سهمی به دولت پرداخت شود. به این روش هم بخش خصوصی سود خود را از اجرای این پروژه دریافت می‌کند و هم پروژ‌ه‌ای که بیش از ۶۰ سال نتوانسته بود برای دولت درآمدزایی کند، اکنون قابلیت درآمدزایی برای دولت دارد و در کنار آن نیز هزاران فرصت شغلی در معدن مهدی‌‌آباد ایجاد خواهد شد.

کنسرسیوم مبین به‌عنوان طرف این قرارداد با دولت، برای بهره‌برداری از این معدن، ناچار شد که برای انتقال آب حدود ۱۰۶ میلیارد تومان و انتقال برق حدود ۱۷۶ میلیارد تومان هزینه کند که در واقع این مشارکت، باعث شد تا علاوه بر خلاص شدن دولت از هزینه‌های استخراج و باطله‌برداری، از بار هزینه‌های جانبی دولت در اجرای این پروژه نیز کاسته شود. این مجتمع، ۳ درصد روی جهان را تامین خواهد کرد و ایران را در ردیف هفتم تولیدکنندگان روی در جهان قرار خواهد داد که تحقق آن، منافع ملی را برای کشور به ارمغان خواهد آورد.

بنابراین از آنجاکه بهبود زیرساخت‌ها که شامل پروژه‌های عمرانی دولت است، منجر به جذب سرمایه‌گذاری‌های بیشتر داخلی و خارجی در سایر بخش‌های اقتصادی نیز می‌شود، حمایت تمام دستگاه‌ها و قوای کشور که همگی مسوول رشد و ترقی کشور هستند در ایجاد دلگرمی برای بخش خصوصی، ضروری است، به‌طوری‌که یکی از راهکارهای کشورهای مختلف دنیا برای ترغیب بخش‌های غیردولتی جهت ورود به بخش عمرانی کشور، کاهش هزینه‌های حاکمیتی از این پروژه‌ها نظیر حذف بیمه و مالیات آنها است.

 در نتیجه در راستای عملکرد هرچه بهتر این لایحه، تدوین ضوابط و مقررات و قانون جامع در مورد مشارکت عمومی - خصوصی و ایجاد بستر مقرراتی و فضای کسب و کار با در نظر گرفتن مشوق‌های غیررانتی و در نظر گرفتن شرایط و اهلیت سرمایه‌گذار ضرورت می‌یابد. همچنین اجرایی شدن لایحه مشارکت عمومی - خصوصی مستلزم زیرساخت‌ها و شرایط اولیه‌ای است که از یک طرف توجیه‌پذیری و جذابیت اقتصادی پروژه از نگاه بخش خصوصی است و از طرف دیگر بخش عمومی هم باید بتواند تعهدات، وظایف و ماموریت‌های خود را در مقابل بخش خصوصی تمام و کمال ایفا کند؛ بنابراین با در نظر گرفتن این دو پیش‌نیاز، نقطه قوت اجرایی شدن لایحه مشارکت عمومی خصوصی، وجود منافع مشترک بخش خصوصی و عمومی کشور است. بخش عمومی از تزریق سرمایه‌ بخش خصوصی با کارآیی عملیاتی و بهینه‌سازی تخصیص ریسک و مدیریت بهتر بر تامین مالی منتفع خواهد شد و بخش خصوصی نیز با ورود یا توسعه بازارهای جدید، بازده‌های جذاب، تضامین حقوقی و مالی از جانب دولت، می‌تواند در کنار بهره‌مند گشتن از سود مورد انتظار خود، منافع عمومی مردم را نیز محقق سازد و زمینه را برای توسعه سایر فعالیت‌های اقتصادی که در گروی آن پروژه عمرانی بوده است را به جریان اندازد.

همچنین از دیگر برتری‌های قراردادهای مشارکت عمومی - خصوصی این است که پرداخت‌ها در این نوع از قرارداد بر اساس «نتایج حاصل شده» (Outcome) انجام خواهد شد و برای دولت بار بدهی‌های انباشته ایجاد نمی‌کند؛ در حالی‌که در قراردادهای پیمانکاری، دولت (کارفرما) موظف است بر اساس میزان پیشرفت پروژه، پرداختی‌های متعهد شده را به سرمایه‌گذار بپردازد، اما به دلیل بدهی‌های انباشته دولت به پیمانکار و بودجه‌های انقباضی در بخش عمرانی، عملا تکمیل پروژه با چالش مواجه شده و به دلیل بدهی‌های دولت نیز، پیمانکار بر تعهدات خود بر اتمام پروژه اهتمام نمی‌ورزد، اما در قرارداد مشارکت عمومی-خصوصی، از آنجاکه بخش خصوصی تنها پس از اتمام پروژه می‌تواند از سود و منافع طرح بهره‌مند شود، لذا هر ضرری از جانب تاخیر در تکمیل پروژه، مستقیما به بخش خصوصی باز می‌گردد بنابراین بخش خصوصی تمام توان خود را به‌کار خواهد بست تا هرچه زودتر طرح را با کیفیت متعهد شده به دولت تحویل دهد و از امتیازات خود منتفع شود. همچنین در صورت اجرای درست مشارکت عمومی-خصوصی، در طرح‌هایی که برای بخش خصوصی از جذابیت کافی برخوردار است، هم نرخ اشتغال مستقیم مربوط به آن طرح و هم اشتغال غیرمستقیم ناشی از به جریان افتادن سایر فعالیت‌های اقتصادی در حین و پس از تکمیل طرح، در مجموع آمار اشتغال کشور را بهبود خواهد بخشید و در کنار منافع حاصل از تکمیل این طرح‌ها، دولت می‌تواند سایر طرح‌های نیمه تمامی را که از نظر بخش خصوصی جذابیت کافی را نداشته، مانند طرح‌های آبرسانی و راه‌سازی‌های روستایی به جریان اندازد.

در عین حال، مشارکت عمومی-خصوصی در تئوری بسیار جذاب است اما در عمل، برای پیاده‌سازی آن خصوصا در کشورهای در حال توسعه، مشکلات بسیاری وجود دارد. از جمله عواملی که تاثیر بسزایی در پایین ماندن میزان مشارکت عمومی-خصوصی دارد، روند کوتاه‌مدت تصمیم‌گیری‌ها و سیاست‌های ناهمگون بخش عمومی، عدم ثبات سیاسی و چالش‌ها و تنش‌های جناحی، بوروکراسی‌های پیچیده، تعدد زیاد قوانین مخل و مزاحم کسب و کار و از همه مهم‌تر شکل‌گیری فساد و رانت و ایجاد امضاهای طلایی است.

 یک مشارکت عمومی - خصوصی قوی، باید به نحو بهینه‌ای وظایف، الزامات و ریسک‌ها را میان بخش‌های عمومی و خصوصی تخصیص ‌دهد، بوروکراسی‌های زائد و پیچیده را حذف کند و اطمینان بخشی‌های لازم را از طرف دولت به بخش خصوصی بدهد تا بخش خصوصی برای ورود به این جریان، رغبت یابد. در مشارکت عمومی - خصوصی نقش دولت از سرمایه‌گذاری، اجرا و بهره‌برداری در پروژه‌های زیرساختی به سیاست‌گذار و تنظیم‌کننده مقررات و ناظر بر کیفیت و کمیت ارائه خدمات تبدیل می‌شود. همچنین بر اساس آسیب‌شناسی‌ و آزمون و خطایی که در واگذاری و خصوصی‌سازی بنگاه‌های دولتی به بخش خصوصی ایجاد شد، بستر قانونی اجرای مشارکت عمومی-خصوصی باید به نحوی تدوین شود که امتیازات ویژه دولت برای این سرمایه‌گذاران خصوصی، باعث ایجاد رانت، فساد و امضای طلایی نشود.

بهرام شکوری -  رئیس کمیسیون معادن و صنایع معدنی اتاق بازرگانی ایران