ساختارها و سیاست‌های حاکم بر برنامه توسعه باید متحول شوند

به گزارش می متالز، رئیس کمیسیون اقتصاد کلان به همراه رئیس مرکز پژوهش‌های اتاق ایران ضمن تشریح نتایج فعالیت‌های مشترک سه ماه اخیر درباره تدوین برنامه هفتم توسعه از تهیه گزارش «بایسته‌های راهبردی تدوین برنامه هفتم توسعه» به ابتکار کمیسیون اقتصاد کلان، مشارکت کمیسیون‌های مرتبط اتاق ایران و مجموعه مطالعات مرکز پژوهش‌های اتاق ایران خبر دادند.

هدف اصلی این گزارش تعیین چارچوب برنامه‌ریزی و انتظارات از سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه است. اتاق ایران در این گزارش به محتوای برنامه ورود نکرده بلکه بر ساختار برنامه و سیاست‌های حاکم بر آن تأکید دارد.

محمد قاسمی، رئیس مرکز پژوهش‌های اتاق ایران با نگاهی به سابقه طولانی برنامه‌نویسی در ایران و پشت سر گذاشتن شش برنامه بعدازآنقلاب از تلاش‌های اتاق ایران در راستای تدوین برنامه‌های توسعه سخن گفت و تأکید کرد: فرآیند برنامه‌ریزی به‌گونه‌ای بوده که در عمل اجازه مشارکت مؤثر بخش خصوصی را نمی‌داده است. برای اینکه در برنامه هفتم گام مؤثری برداریم به ابتکار کمیسیون اقتصاد کلان، کار منظمی در دستور کار قرار گرفت تا قبل از شروع فرایند تدوین برنامه نظرات خود را در مورد چارچوب برنامه‌ریزی و سیاست‌های کلی بیان کنیم.

قاسمی از تهیه گزارش «بایسته‌های راهبردی تدوین برنامه هفتم توسعه» خبر داد و گفت: برای این کار با مشارکت چند کمیسیون دیگر مجموعه جلساتی تشکیل و از دیدگاه‌های کارشناسان خبره در حوزه برنامه‌ریزی استفاده شده است.

بر اساس اظهارات او اولین قدم در این حوزه،  بررسی وضعیت کنونی اقتصاد ایران و آسیب‌شناسی روند برنامه‌ریزی در ایران بود. بدین ترتیب مطالعاتی در مرکز پژوهش‌های اتاق درباره وضعیت اقتصادی ایران در دهه 90 خورشیدی انجام شد که مبتنی بر این مجموعه باید گفت متأسفانه دهه 90 از حیث اقتصادی، دهه ازدست‌رفته اقتصاد ایران است.

طبق گفته‌های قاسمی، اتاق ایران با استناد به گزارش‌های تهیه شده در مرکز پژوهش‌ها، نگران تداوم روندهای نامطلوب مانند رشد منفی سرمایه‌گذاری، رشد منفی درآمد سرانه حقیقی ایرانیان، کوچک شدن سهم اقتصاد ایران از نظام اقتصاد جهانی و تداوم رکود تورمی است که همه این موارد واقعیت‌های غیرقابل کتمان هستند.

اگر برنامه هفتم در تداوم برنامه‌های قبلی است، بهتر است ننویسیم

رئیس مرکز پژوهش‌های اتاق ایران تغییر روندهای منفی موجود را مستلزم مجموعه اقداماتی دانست که در قالب برنامه‌ریزی محقق می‌شوند. در حال حاضر با این سؤال مهم روبه‌رو هستیم که به‌رغم وجود مثلاً برنامه، وضعیت امروز کشور به لحاظ اقتصادی مطلوب نیست.برخی ممکن است بگویند برنامه‌ها اجرا نشده است که وضعیت چنین است. این عده باید پاسخ دهند که چرا به‌رغم وجود دولت‌ها و مجالس با نحله‌های فکری کاملاً متفاوت برنامه‌ها اجرا نمی‌شود؟ حال پرسش مهم این است که  از این به بعد باید چه‌کار کرد؟ به نظر می‌رسد اگر قراراست برنامه هفتم در امتداد برنامه‌های قبلی باشد، بهتر است برنامه‌ای ننویسیم چراکه درنهایت برنامه‌نویسی یک کار  کم‌فایده و عمدتاً  و نمایشی خواهد بود.

قاسمی اجماع بین سیاسیون درباره آینده کشور و مسیری که باید پیمود را ضروری توصیف کرد. وی تصریح کرد: مهم‌ترین مساله موجود عدم اجماع سیاست‌گذاران کشور راجع به مسیری است که باید برای پیشبرد اهداف طی کرد. اتاق ایران دراین‌باره پیشنهاد می‌کند زیر نظر مجمع تشخیص مصلحت نظام که وابستگی قوه‌ای ندارد، گزارشی درباره وضعیت فعلی اقتصاد ایران و واقعیت‌های آن  تهیه شود تا مشخص کند اگر بر مبنای عملکرد قبلی پیش برویم، آینده اقتصاد ایران به کجا می‌رود؟ مجمع می‌تواند  این کار را به  مراکز سیاست‌گذاری و پژوهشی با نحله‌های فکری مختلف سفارش دهد تا شائبه‌ای هم پیش نیاید. به نظر اتاق ایران این می‌تواند نقطه آغاز برنامه هفتم توسعه باشد.

بر اساس اظهارات او اولین پیشنهاد اتاق ایران درباره ساختار برنامه‌ریزی  آن است که سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه باید زمینه اصلاح نظام تدبیر( حکمرانی) در کشور را فراهم کند.

دولت دیگر منابعی برای سرمایه‌گذاری ندارد، بخش خصوصی باید ورود کند

رئیس مرکز پژوهش‌های اتاق ایران در ادامه اجزای نظام تدبیر که باید اصلاح شوند را برشمرد. بر اساس اظهارات او اولین گام در این مسیر بهره‌گیری از مشارکت همه ذی‌نفعان یعنی بخش خصوصی، نخبگان، جامعه مدنی و استان‌ها در تهیه برنامه است. لایحه بودجه 1400 نشان داد که حتی اگر تحریم‌ها هم برطرف شوند دولت منابعی برای سرمایه‌گذاری در اختیار ندارد و عمده منابع نفتی و غیرنفتی را باید  صرف پرداخت حقوق و دستمزد کند. بنابراین اگر قرار است از منابع بخش خصوصی و ظرفیت‌های استانی استفاده شود، آنها باید نقش فعال در تدوین برنامه داشته باشند.

او افزود: طبق مطالعات انجام شده، دومین نکته‌ای که باید اصلاح شود، ساختار نظام اجرایی و مدیریتی کشور است. هر هدفی که در برنامه تعیین می‌شود، به دلیل پراکنده بودن  قدرت‌های تصمیم‌گیری و اجرایی، تنها روی کاغذ باقی می‌ماند. در حال حاضر حدود 70 شورای عالی و 160 دستگاه و مرجع مقررات گذاری در کشور فعال هستند. قوه مقننه نیز روزانه  قانون‌گذاری می‌کند تا آنجا که بیش از 11 هزار قانون داریم. این در حالی است که در فرانسه بعد از 200 سال، سابقه قانون‌گذاری تنها 2800 عنوان قانون وجود دارد.

قاسمی اظهار کرد: برنامه توسعه هفتم باید سازوکاری فراهم کند تا قوه مجریه به‌جایگاه اصلی خود برگردد و تراکم زدایی از مرکز اتفاق بیفتد.  به‌گونه‌ای که دیگر وزرا درگیر جزئی‌ترین امور اجرایی نشوند. اینکه وزیر آموزش‌وپرورش مدرسه داری کند و وزیر بهداشت بیمارستان داری کند، مطلوب نیست. لازم است وظایفی که جنبه اجرایی دارند را به شهرداری‌ها و بخش خصوصی واگذار کرد و وزارتخانه‌ها مسوول سیاست‌گذاری و نظارت مؤثر شوند. علاوه بر این  فعالیت‌های اقتصادی و حمایتی نهادهای عمومی غیردولتی  نیز باید در چارچوب تحقق اهداف برنامه هفتم باشد.

او در بخش دیگری از سخنان خود به اهمیت تعریف چارچوبی مناسب برای فرآیند تصویب برنامه توسعه نیز اشاره و تشریح کرد: به دلیل عدم توازن‌های استانی و نظام انتخاباتی حاکم، عمده رویکرد مجلس به سطوح دستگاهی، بخشی و استانی معطوف می‌شود و این رویکرد با هدف‌گذاری‌های ملی در موارد مهمی مانند کاهش وابستگی به نفت سازگاری ندارد.

برنامه هفتم توسعه ارتقای بهره‌وری را مبنای عمل قرار دهد

رئیس مرکز پژوهش‌های اتاق ایران ارتقای بهره‌وری را یکی از مهم‌ترین اجزایی دانست که باید در برنامه هفتم توسعه ملاک تعیین همه اهداف و اقدامات باشد. وی با اشاره  به گزارش 2019 سازمان بهره‌وری آسیایی گفت: بین سال‌های 1970 تا 2017 میلادی رشد بهره کل عوامل تولید در اقتصاد ایران منفی یک درصد بود و ایران در کنار کشورهایی چون میانمار و نپال قرار دارد. این وضعیت با توجه به ظرفیت‌ها و تاریخ تمدنی ایران به‌هیچ‌وجه در شان ایران اسلامی نیست.

او معتقد است ارتقای بهره‌وری هم نیازمند تغییرات نهادی ازجمله ارتقای کیفیت قانون‌گذاری و حکمرانی بوده و هم به اصلاح قیمت انرژی، آب و سایر نهاده‌ها نیاز دارد.

منابع محدود موجود را به اصلاح چالش‌های اصلی اختصاص دهیم

پیشنهاد بعدی اتاق ایران درباره ساختار و سیاست‌های کلان برنامه هفتم توسعه، چالش محوری است. رئیس مرکز پژوهش‌های اتاق ایران با بیان این مطلب، منظور از چالش محوری را پایان دادن به نگاه‌های ایده آل گرایی در روند برنامه‌نویسی و توجه به اهداف محدود متناسب با منابع اندک در اختیار، عنوان کرد.

به گفته او اتاق ایران قرار است در مرحله بعد  با کمک کمیسیون‌های تخصصی، اتاق‌های استانی و تشکل‌های تخصصی، فهرست کوتاهی از چالش‌های اصلی  و راهکارهای آنها را تنظیم کند.

قاسمی یکی از ایرادهای عمده شیوه تدوین برنامه‌های توسعه قبلی  را این دانست که در گذشته یک برنامه تدوین می‌شد و بعدازآن در مواردی چند سال از دوره برنامه  صرف تهیه سندهای اجرایی برنامه می‌شد. یعنی سندی می‌نوشتیم  که برای اجرای آن به تهیه  ده‌ها سند دیگر نیاز بود و دست‌آخر زمان اجرای برنامه تمام می‌شد. اگر چالش محوری را ملاک تدوین برنامه توسعه قرار دهیم و در زمان تهیه و تصویب برنامه اقدامات برای رفع آنها را متناسب با ظرفیت‌های موجود انتخاب و نحوه ایجاد  هماهنگی‌های اجرایی را بیان کنیم ، آغاز برنامه توسعه با آغاز اجرای آن مصادف می‌شود و نباید نیاز به تهیه سندهای بعدی برای اجرای برنامه باشد.

او عدم گستردگی و پراکندگی در سیاست‌های کلی برنامه هفتم را تقاضای اصلی بخش خصوصی دانست و تأکید کرد: تعداد بالای سیاست‌ها و مواد برنامه به پراکندگی و اهداف متعدد منجر می‌شود و همان‌طور که فرصت‌ها را در برنامه پنجم و ششم از دست دادیم بازهم شاهد تکرار عدم موفقیت برنامه‌ریزی خواهیم بود. در حقیقت سیاست‌های کلی برنامه توسعه به‌جای بیان حرف‌های کلی و قابل تفسیر و متعدد باید مرزهای تصمیم‌گیری را تغییر دهد و خط قرمزهای صوری را جابه‌جا کند تا موجب نوآوری و نوسازی در شیوه حکمرانی کشور شود.

اجرای برنامه توسعه منوط به اتخاذ سیاست‌های توسعه‌ای در بودجه سنواتی است

علی شمس اردکانی، رئیس کمیسیون اقتصاد کلان اتاق ایران نیز ضمن اشاره به مجموعه اقداماتی که از سوی این کمیسیون با همکاری دیگر کمیسیون‌ها و مرکز پژوهش‌های اتاق ایران در راستای تهیه گزارش «بایسته‌های راهبردی تدوین برنامه هفتم توسعه» انجام شد، گفت: اگر قرار است برنامه هفتم توسعه اجرا شود لازم است بودجه سنواتی را نیز با رویکرد و نگاه توسعه‌ای بنویسیم.

او به فرآیند تأسیس سازمان برنامه با هدف اولیه پرداختن به امور توسعه‌ای در کشور اشاره و تشریح کرد: در سال 1327 قانونی تصویب شد که بر اساس آن سازمان برنامه شکل گرفت. وظیفه آن پرداختن به امور توسعه‌ای در کشور بود. متناسب با آن قرار شد در ابتدا درصدی حدود 50 درصد از درآمدهای نفتی وارد صندوقی شود و عرض 7 سال در طول برنامه اول توسعه، سهم صندوق از این درآمد افزایش پیدا کند. در مراحل نخست اجرای برنامه اول با ملی شدن صنعت نفت مواجه شدیم و برنامه‌ریزی‌های انجام شده، دچار اختلال شد. در برنامه دوم و سوم شرایط بهتر شد و برنامه‌ریزی‌ها جنبه عملیاتی پیدا کردند و اگر طبق همان برنامه پیش می‌رفتیم امروز از کره جنوبی جلوتر بودیم.

این فعال اقتصادی مهم‌ترین نکته را استفاده از مزایای نسبی و مطلق کشور در بخش‌های مختلف دانست و خاطرنشان کرد: اگر ثروت ملی به‌صورت سرمایه ملی نگهداری می‌شد و به تعبیری با تسامح در معنا یک بشکه از نفت را به یک بشکه توسعه تبدیل می‌کردیم، شرایط بهتر از این بود.

بر اساس اظهارات او در طول اجرای برنامه‌های توسعه، مشکلات ساختاری به وجود آمد و نتیجه آن شد تا بودجه‌ای که قرار بود صرف توسعه شود به سمت هزینه‌های جاری برود و  درنهایت سازمان برنامه را به سازان برنامه‌وبودجه تغییر دادند و از آن زمان وظیفه بودجه‌نویسی به این سازمان محول شد و امروز متوجه شدند که کار اشتباهی کردند.

عضو هیات نمایندگان اتاق ایران ادامه داد: اگر امروز مقام معظم رهبری می‌گویند اگر بتوان تحریم را رفع کرد، حتی یک ساعت هم نباید تأخیر کنیم، به این معناست که هدف اصلی یعنی توسعه و رشد اشتغال بر هر چیز اولویت دارد. از طرفی برای توسعه باید علاوه بر فروش نفت، فعالیت‌های درآمدزای دیگری هماهنگ با تحولات جهانی برای جذب سرمایه به‌ویژه سرمایه‌های ایرانیان خارج از کشور انجام شود.

فرآیند بودجه‌نویسی را به سمت بودجه توسعه‌گرا ببریم

این فعال اقتصادی با تأکید بر اهمیت تغییر ساختارهای موجود، لایحه بودجه 1400 را برای یک ساعت زودتر در دفع تحریم‌ها و تهدیدها نامناسب خواند و یادآور شد: برای توسعه باید از منابع سرمایه‌های بین نسلی استفاده کنیم. این اقدام به چند مقدمه واجب نیاز دارد و برای انجام یک کار واجب، مقدمات آن‌هم واجب می‌شود.

عضو هیات نمایندگان اتاق ایران گفت: آنچه باید انجام شود این است که دیگر هزینه تحریم و تهدید ندهیم. اگر برای جلوگیری از تهدیدها منابعی صرف کنیم، سرمایه‌ای برای توسعه باقی نمی‌ماند. در اینجاست که ایجاد صندوق‌های توسعه نقش بسزایی پیدا می‌کنند. استفاده از منابع آنها که درواقع منابع بین نسلی هستند برای توسعه انرژی، توسعه زیربنایی، توسعه آب و فاضلاب و غیره توصیه می‌شوند.

شمس اردکانی وجود 15 کشور در همسایگی ایران را یکی از مزیت‌های مهم برشمرد و از آن به‌عنوان یک ظرفیت بی‌بدیل یاد کرد. برقراری روابط مثبت و توسعه تجارت با این کشورها ازجمله نکاتی بود که رئیس کمیسیون اقتصاد کلان به آن اشاره و تأکید کرد: چون ایران ازنظر نیروی انسانی مزیت دارد، می‌تواند محور تجارت منطقه شناخته شود. به‌طورکلی تعامل با دنیا می‌تواند در توسعه مناسبات کشور با همسایگان نیز اثر مثبت داشته باشد؛ دیگر کشورهای دوردست نمی‌توانند همسایگان را علیه ما تحریک کنند.

او ادامه داد: یکی از مباحث توسعه در ایران، استفاده درست از انواع انرژی است که ذخایر قابل‌توجهی از آنها را در اختیار داریم. مبادله برق با همسایگان و صادرات گاز به هر کشوری که نیاز دارد و درعین‌حال رساندن گاز کشورهای همسایه به بازارهای سوم و تبدیل به هاب انرژی منطقه، یکی از نمودهای واقعی توسعه در کشور است. از طرف دیگر کشورهای همسایه ازنظر ذخایر معدنی، غنی هستند و خوشبختانه ایران ازنظر علمی و نیروی انسانی در معدن نسبت به همسایگان خود جلوتر است. بنابراین می‌توان با انتقال صنایع معدنی این کشورها به داخل، سطح مناسبات را با همسایگان توسعه داد و ضمن دسترسی به روابط پایدار، زمینه توسعه صنعتی کشور را فراهم کرد.

شمس اردکانی با اشاره نقطه نظرات رهبری و ابلاغ سیاست‌های توسعه دریامحور، گفت: همان‌طور که می‌بینیم دیدگاه‌ها و سیاست‌گذاری‌های خوبی از سوی مقام معظم رهبری در طول سالیان گذشته مطرح شده اما در عمل و اجرا به آنها توجه نکردیم. امروز لایحه بودجه‌ای که تدوین شده نیز از این سیاست‌گذاری‌ها به دور است.

او ادامه داد: برای مثال در حوزه پالایش نفت که نیاز به لیسانس‌های مختلف داریم بهتر است به‌جای پالایشگاه‌های بزرگ، به سراغ پتروپالایشگاه برویم . امروز در دنیا تقاضا برای محصولات نفتی که اصل آنها بنزین و گازوئیل باشد در حال کاهش است؛ در دو سال گذشته، کشورهای صنعتی تولید اتومبیل گازوئیلی را ممنوع کردند. پس نگاه توسعه‌ای به ما می‌گوید که امروز باید به سمت پتروپالایشگاه برویم که خوشبختانه در ایران قابل ساخت است.

شفافیت قوانین مسیر توسعه را هموارتر می‌کند

این فعال اقتصادی همچنین شفافیت در مقررات را به‌عنوان یک اصل مهم در مسیر توسعه‌یافتگی برشمرد و افزود: برای مثال در ورشکستگی قانون شفافی نداریم و اگر یک نفر ادعای ورشکستگی کند، کلیه طلبکاران آن با شرایط سختی روبه‌رو می‌شوند. بدین ترتیب شفافیت در قوانین یکی از اصول اولیه دستیابی به توسعه است هرچند در این گذر تعامل سازنده با دنیا و منطقه را نباید فراموش کرد.

رئیس کمیسیون اقتصاد کلان راه‌حل پیشنهادی برای اجرای برنامه‌های توسعه را بودجه‌نویسی برنامه محور با رویکرد توسعه‌ای دانست و ادامه داد: در بودجه دو منبع درآمدی موردتوجه است؛ اول فروش نفت داخلی و خارجی که متأسفانه منابع آن را می‌خواهند به هزینه‌های جاری اختصاص دهند درصورتی‌که این منابع باید وارد صندوق‌های توسعه شوند.

او ادامه داد: منبع درآمدی دوم در بودجه، مالیات است که از فعالیت‌های تولیدی و سودآور دریافت می‌شود. در ایران اقتصاددانان می‌گویند همبستگی بین رونق نفتی و تولید ملی بالاست. از طرفی مالیات را از تولید و فعالیت‌های سودآور دریافت می‌کنند و از کسی که ضرر کرده نمی‌توان مالیات گرفت. حال که چند سالی است رونق نفتی و به دنبال آن رونق تولید نداشتیم، چگونه می‌خواهیم بخشی از منابع درآمدی بودجه 1400 را از طریق مالیات تأمین کنیم؟ این مالیات از کدام رونق گرفته می‌شود؟ بنابراین باید گفت مالیاتی که در بودجه آمده به‌گونه‌ای اجازه چاپ پول است که یعنی تورم. تورم هم ضد تولید است درنتیجه این بودجه با نظر کلی نظام که هدفش تولید و اشتغال است در تضاد کامل قرار دارد.

عضو هیات نمایندگان اتاق ایران پراکندگی و بی‌برنامگی را از موانع جدی توسعه برشمرد و بر لزوم اولویت‌بندی و توجه ویژه به مهم‌ترین مشکلات و پیدا کردن راهکارهای مناسب برای آنها تأکید کرد.

شمس اردکانی همچنین به ارتقای سطح بهره‌وری متناسب با چارچوب کلی برنامه توسعه اشاره و تصریح کرد: شدت مصرف انرژی یکی از مصادیق عدم بهره‌وری است. حدود 10 سال قبل مقام معظم رهبری سیاست‌هایی را ابلاغ کردند با این هدف که شدت مصرف انرژی در کشور کاهش پیدا کند. متأسفانه در این ده سال شدت مصرف انرژی بالاتر رفت.

بر اساس گفته‌های او، مقدار تولید ناخالص داخلی که با مصرف یک واحد انرژی به دست می‌آید، شاخص اندازه‌گیری بهره‌وری انرژی است، حال اگر سالانه مقدار تولید ناخالص داخلی کاهش پیدا کند یعنی کشور سالانه در حال فقیرتر شدن است. بدون شک فقیرتر شدن و کوچک شدن سفره‌ها خواسته مردم نبوده پس باید مطالبه گر بود و علت اصلی این‌گونه سهل‌انگاری‌ها و فرصت سوزی در بخش‌های مختلف را پیدا کرد.

رئیس کمیسیون اقتصاد کلان درنهایت حفظ رویکرد توسعه‌گرا در تدوین بودجه و توجه به سیاست‌های کلان را مورد تأکید قرار داد.