حکمرانی صحیح مدیریت بدهی

به گزارش می‌متالز، می‌توان گفت که سیاستگذار پولی، سیاستگذاری مالی و مسوولیت مدیریت بدهی ۳ مرجع اصلی مرتبط با بدهی‌های دولت هستند و هماهنگی بین این ۳ مرجع برای کنترل ریسک ترازنامه دولت و کاهش آسیب‌پذیری نظام مالی و اقتصاد کلان در مقابل تکانه‌های مختلف اهمیت اساسی دارد.

مدیریت ریسک ترازنامه دولت یکی از مهم‌ترین اجزای مدیریت بدهی است و بیشترین مدیریت بدهی وقتی اتفاق می‌افتد که تمام وظایف و مسوولیت‌های اجرایی مربوطه در یک نهاد متمرکز باشد. به همین علت در اغلب کشور‌ها دفتر یا واحد مشخصی برای انجام رویه‌های مدیریت بدهی تشکیل شده است که به آن دفتر مدیریت بدهی گفته می‌شود. یکی از کشور‌هایی که مدیریت بدهی در آن مورد بررسی قرار گرفته ترکیه است. بازار بدهی عمومی و هزینه‌های تامین آن یکی از مشکلات بزرگ ترکیه تا سال ۲۰۰۱ بوده است، به طوری که در سال مذکور این مشکل به شدیدترین حالت خود رسید و به دنبال بحران مالی در این کشور، بحران بدهی نیز اتفاق افتاد. اما پس از این سال، با انجام اصلاحات متعددی در مالیه عمومی و مدیریت بدهی، روند افزایش انباشت بدهی متوقف شد و تغییر جهت داد. مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارش «ساختار حکمرانی مدیریت بدهی‌های عمومی بر اساس تجربه بین‌المللی» به بررسی ابعاد مختلف این موضوع پرداخته است.

تمرکز مسوولیت‌ها در یک نهاد

بررسی‌های این گزارش نشان می‌دهد که با توجه به به ساختار اقتصادی و سیاسی و تاریخچه نهادسازی‌های حوزه عمومی هر کشور، رویه‌های حکمرانی مختلفی برای مدیریت بدهی دنبال شده است؛ با‌این‌حال بر اساس اصول علمی بسیاری از ساختار‌های اصلی در کشور‌ها مشترک است. تجربه‌های جهانی نشان می‌دهد که بیشترین کارآیی مدیریت بدهی وقتی اتفاق می‌افتد که تمام وظایف و مسوولیت‌های اجرایی مربوطه در یک نهاد متمرکز باشد. به همین علت در اغلب کشور‌ها دفتر یا واحد مشخصی برای انجام رویه‌های مدیریت بدهی تشکیل شده است که به آن دفتر مدیریت بدهی گفته می‌شود. محدوده اختیارات و مسوولیت‌های دفتر مدیریت بدهی و نحوه هماهنگی آن با سایر مراجع مرتبط با مالیه دولت در کشور‌های مختلف متفاوت است.

عناصر بدهی عمومی

قانون مدیریت بدهی دولت در کنار قوانین پوشش‌دهنده عملیات‌های مرتبط با سیاست پولی و بودجه‌ای و همچنین قواعد حسابرسی بخش عمومی، عناصر اصلی چارچوب حکمرانی بدهی عمومی هستند. اکثر کشور‌ها قواعد مشخصی برای تحدید قدرت دولت در استقراض، سرمایه‌گذاری، ورود به تعهدات مالی، بازخرید و بازپرداخت بدهی‌های دولتی دارند. این قوانین امکان سوءاستفاده از قدرت را محدود کرده، ایجاد و انتشار بدهی دولت را متمرکز می‌کنند و دولت را پاسخگو و مسوول مدیریت بدهی‌های خود قرار می‌دهد. در یک دسته‌بندی کلی می‌توان وظایف و اقدام‌های مرتبط با مدیریت بدهی عمومی را در دو قالب تصمیم‌گیری و اجرا مورد بررسی قرار داد. در حوزه تصمیم‌گیری، دو وظیفه تدوین و تصویب سیاست‌ها اهمیت دارد که هر کدام می‌تواند از سوی نهاد‌های مختلفی صورت پذیرد. حوزه اجرا نیز باید از دو منظر نهاد عملیاتی مدیریت و نهاد دارای مسوولیت و مشخص شود. البته معمولا نهاد عملیاتی خود نیز مسوول پیامد‌ها و نتایج مدیریت بدهی است.

وظایف مدیریت بدهی

بررسی‌های این گزارش نشان می‌دهد مدیریت بدهی دارای وظایف مختلفی است. اولین وظیفه آن استقراض به نمایندگی از دولت است. در این باره می‌توان گفت که در همه کشور‌ها قدرت قانونی برای اعطای مجوز استقراض در اختیار مجلس نمایندگان قرار دارد. در واقع ایجاد بدهی از سوی دولت ابتدا باید به تصویب مجلس برسد. تصویب و تایید راهبرد مدیریت بدهی و اقدام‌های اجرایی مرتبط با بدهی دولت از دیگر وظایف آن است. می‌توان گفت هماهنگی سیاست‌ها و راهبرد‌های مدیریت بدهی با سیاست‌های مالی و پولی یکی از مهم‌ترین وظایف مدیریت بدهی است. یکی از ارکان اصلی عملیات مدیریت بدهی عمومی، هماهنگی سیاست‌های مالی، پولی و بدهی است. از آنجا که استقراض دولت در مقایسه با بازار‌های مالی ابعاد بسیاری دارد، برای جلوگیری از ایجاد شوک در نظام مالی باید سیاست‌های کلان اقتصادی دولت با یکدیگر سازگار باشند.

این سازگاری مستلزم ارتباط تنگاتنگ بین مرجع پولی، مرجع مالی و مرجع بدهی است. این مساله به‌خوبی خود را در توسعه بازار اوراق دولتی نشان می‌دهد. توسعه بازار اوراق دولتی فرایندی پویا و زمان‌بر است. از آنجایی که ممکن است طی کردن این مسیر چندین سال به طول بینجامد، باید سیاست‌های اقتصاد کلان و بخش مالی از پیوستگی و سازگاری کافی برخوردار باشند تا اطمینان و اعتبار لازم در میان سرمایه‌گذاران بازار ایجاد شود. سیاست‌های مالی و پولی سالم، زیرساخت‌های تنظیم‌گری مناسب، نظام مالیات‌ستانی کارآ و گسترده، مدیریت موثر بدهی و نظام مالی رقابتی پیش نیاز‌های اصلی برای حفظ و افزایش اعتبار دولت هستند که لزوما کشور‌ها همه این موارد را به عنوان پیش‌نیاز خود در اختیار ندارند.

در این شرایط اولویت با ایجاد چارچوب‌های پایدار و معتبر در سیاستگذاری اقتصاد کلان، اصلاح بخش مالی و در صورت لزوم و سازگاری، آزادسازی در سایر بخش‌ها مثل حساب سرمایه است. عنوان اقدام‌های اجرایی مرتبط با بدهی دولت از دیگر وظایف مدیریت بدهی است که خود شامل حفظ اندازه، ترکیب و ریسک بدهی دولتی در سطح مشخص است. گزارش‌دهی وضعیت بدهی عمومی و اقدام‌های انجام‌شده برای مدیریت آن و توسعه اوراق بدهی نیز از دیگر وظایف مدیریت بدهی است.

ریسک در بدهی عمومی

مدیریت ریسک ترازنامه دولت یکی از مهمترین اجزای مدیریت بدهی است. سیاست‌های مدیریت ریسک ارتباط بین دستورالعمل‌های مدیریت بدهی و عملیات‌های اجرایی مربوط به آن را مشخص می‌کند. به طور کلی تدوین سیاست‌ها و راهبرد‌های صحیح مدیریت ریسک برای سیاستگذاران حوزه بدهی دولت امری مهم و دشوار است. یک سیاست محتاطانه نیازمند ارزیابی کامل انواع ریسک‌های موجود، تحلیل بده‌بستان بین ریسک و هزینه و همچنین توجه به مسیر‌های ارتباطی بین سیاست‌های مدیریت بدهی با سیاست‌های کلان است.

رهایی ترکیه از انباشت بدهی

یکی از کشور‌هایی که مدیریت بدهی آن در این گزارش مورد بررسی قرار گرفته ترکیه است. بازار بدهی عمومی و هزینه‌های تامین آن یکی از مشکلات بزرگ ترکیه تا سال ۲۰۰۱ بوده است؛ به طوری که در سال ۲۰۰۱ این مشکل به شدیدترین وضعیت رسید و به دنبال بحران مالی در این کشور، بحران بدهی نیز اتفاق افتاد. اما پس از این سال، با انجام اصلاحات متعددی در مالیه عمومی و مدیریت بدهی، روند افزایش انباشت بدهی متوقف شد و تغییر جهت داد. بدهی عمومی نتیجه کسری بودجه است. در اقتصادی که با ناترازی دخل‌و‌خرج عمومی دست به گریبان است، نمی‌توان انتظاری جز انباشت فزاینده بدهی داشت. ترکیه از ابتدای دهه ۱۹۸۰ برای کنترل تورم‌های بالا، شروع به انتشار اوراق بدهی با هدف کاهش وابستگی به منابع بانکی مرکزی کرد.

اما به علت تورم مزمن بسیار بالا، بحران‌های متواتر اقتصادی و سیاسی و همچنین ساختار ضعیف بازار‌های مالی، این اقدام ترکیه پس از مدت اندکی به بحران بدهی در اواخر دهه ۱۹۸۰ تبدیل شد. وضعیت به وجود آمده در سال‌های ابتدایی دهه ۲۰۰۰ دولت را بر این داشت که اقدامات اصلاحاتی جدی در جهت انتظام‌بخشی به مالیه عمومی اجرا کند. با این حال اصلاحات بدهی عمومی بدون اصلاح ساختاری بودجه نمی‌تواند نتیجه مطلوب داشته باشد. اصلاحات در این زمینه انجام شد و به این ترتیب نسبت کسری بودجه ترکیه از ۱۱ درصد تولید ناخالص داخلی به کمتر از ۵/ ۰ درصد رسید. این روند در زمان بحران مالی جهانی اندکی صعودی شد، اما پس از آن دوباره به حالت نزولی بازگشت و باعث ایجاد تراز مالی مثبت بودجه در طول ۱۰ سال گذشته این کشور شد.

منبع: دنیای اقتصاد