آسیب شناسی خصوصی سازی و الزامات استراتژیک آن (مطالعه موردی بخش صنعت آذربایجان شرقی) / واگذاری 37 بنگاه دولتی در آذربایجان شرقی

به گزارش می متالز، به نظر میرسد خلاء قانونی، نبود استراتژی منطقه ای، یکسان نگری به صنایع تولیدی به جای راهبرد نگری و عدم هماهنگی بین دستگاهی و عدم اهلیت خریدار و عدم ارزیابی دقیق مالی و مدیریتی خریداران در کنار مشکلات و موانع فرهنگی و اقتصادی سرمایه گذاری جزو آسیبهای اصلی خصوصی سازی در آذربایجان شرقی باشد و ایراداتی از جمله خصوصی سازی به روش رد دیون، سهام عدالت، فروش خصولتی و سطحی نگری و یا عدم اجرای درست قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی، مانع موفقیت خصوصیسازی در آذربایجان شرقی باشد.

نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران بر پایه سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی با برنامه‌ریزی منظم و صحیح استوار است؛ بخش دولتی شامل کلیه صنایع بزرگ، صنایع مادر، بازرگانی خارجی، معادن بزرگ، بانکداری، بیمه، تأمین نیرو، سدها و شبکه‏های بزرگ آبرسانی، رادیو و تلویزیون، پست و تلگراف و تلفن، هواپیمایی، کشتیرانی، راه و راه‏آهن و مانند اینهاست که به صورت مالکیت عمومی و در اختیار دولت است.

بخش خصوصی شامل آن قسمت از کشاورزی، دامداری، صنعت، تجارت و خدمات می‌شود که مکمل فعالیت های اقتصادی دولتی و تعاونی است. مالکیت در این سه بخش تا جایی که با اصول دیگر این فصل مطابق باشد و از محدوده قوانین اسلام خارج نشود و موجب رشد و توسعه اقتصادی کشور گردد و مایه زیان جامعه نشود مورد حمایت قانونی جمهوری اسلامی است. تفصیل ضوابط و قلمرو و شرایط هر سه بخش را قانون معین می‌کند.

الزامات واگذاری شرکت های دولتی به بخش خصوصی

در خصوص الزامات واگذاری شرکت های دولتی به بخش خصوصی، شرایط واگذاری شرکت های دولتی به بخش خصوصی به این ترتیب است که قیمت گذاری سهام از طریق بازار بورس انجام می شود و فراخوان عمومی با اطلاع رسانی مناسب جهت ترغیب و تشویق عموم به مشارکت و جلوگیری از ایجاد انحصار و رانت اطلاعاتی صورت می پذیرد و نیز جهت تضمین بازدهی مناسب سهام شرکت های مشمول واگذاری اصلاحات لازم درخصوص بازار، قیمت گذاری محصولات و مدیریت مناسب براساس قانون تجارت انجام می گیرد. همچنین واگذاری سهام شرکت های مشمول طرح در قالب شرکت های مادر تخصصی و شرکت های زیرمجموعه با کارشناسی همه جانبه باید صورت گیرد.

می بایست به منظور اصلاح مدیریت و افزایش بهره وری بنگاه های مشمول واگذاری با استفاده از ظرفیت های مدیریتی کشور اقدامات لازم جهت جذب مدیران با تجربه، متخصص و کارآمد انجام پذیرد. همچنین بر اساس ضوابط فروش اقساطی سهام شرکت ها حداکثر 5% از سهام شرکت های مشمول بند ج به مدیران و کارکنان شرکت های فوق مجاز است و با توجه به ابلاغ بند ج سیاستهای کلی اصل 44 و تغییر وظایف حاکمیتی، دولت موظف است نقش جدید خود در سیاستگذاری، هدایت و نظارت بر اقتصاد ملی را تدوین و اجرا کند.

در مورد الزامات واگذاری شرکت های دولتی، توانمندسازی بخش های خصوصی و تعاونی بر ایفای فعالیت های گسترده و اداره بنگاههای اقتصادی بزرگ از اهداف اجرای قانون سیاست های کلی اصل 44 است که نظارت و پشتیبانی مراجع ذی‏ربط بعد از واگذاری برای تحقق اهداف واگذاری برای تحقق آن الزامی است. همچنین استفاده از روش های معتبر و سالم واگذاری با تأکید بر بورس، تقویت تشکیلات واگذاری، برقراری جریان شفاف اطلاع‏رسانی، ایجاد فرصت های برابر برای همه، بهره‏ گیری از عرضه تدریجی سهام شرکت های بزرگ در بورس به ‏منظور دستیابی به قیمت پایه سهام و مهمتر آن که ذی‏نفع نبودن دست‏اندرکاران واگذاری و تصمیم ‏گیرندگان دولتی در واگذاری ها و نیز رعایت سیاست های کلی بخش تعاونی در واگذاری ها جزو الزامات قانونی واگذاری سهام شرکت های دولتی است.

سیاست های کلی اعمال حاکمیت و پرهیز از انحصار چه می گوید؟

درباره سیاست های کلی اعمال حاکمیت و پرهیز از انحصار نیز باید به این نکته اشاره کرد که تداوم اعمال حاکمیت عمومی دولت پس از ورود بخش های غیردولتی از طریق سیاست گذاری و اجرای قوانین و مقررات و نظارت بویژه در مورد اعمال موازین شرعی و قانونی در بانک های غیردولتی، جلوگیری از نفوذ و سیطره بیگانگان بر اقتصاد ملی و جلوگیری از ایجاد انحصار، توسط بنگاه های اقتصادی غیردولتی ازطریق تنظیم و تصویب قوانین و مقررات از جمله موارد مهم سیاست های کلی اعمال حاکمیت و پرهیز از انحصار توسط دولت است.

در خصوص آسیب شناسی اجرای سیاست های کلی اصل 44، به عقیده اکثریت صاحبنظران مسائل اقتصادی، سیاست های خصوصی سازی در برنامه اول و دوم توسعه (1368-1376) چندان موفقیت آمیز نبود. برخی از دلایل این عدم موفقیت شامل فقدان شفافیت در قیمت گذاری و واگذاری از سوی دستگاههای دولتی، ناکارآیی بازار سرمایه، رعایت نکردن شرط اصلاح ساختار مالی قبل از واگذاری، فقدان ثبات رویه و تغییر مداوم آیین نامه ها و مقررات و غیره بودند.

به طور کلی می توان گفت بررسی واگذاری ها در این دوره، این واقعیت را نشان میدهد که به علت فراهم نبودن زمینه مناسب، روند واگذاری شرکتهای دولتی از شتاب و پیوستگی لازم برخوردار نبوده است. در برنامه های سوم، چهارم و پنجم توسعه کشور، موفقیت نسبی خصوصی سازی با تجربیات دورههای اول و همین طور شرایط بهتر اقتصادی حاصل شد، هر چند نتیجه نهایی مورد رضایت اقتصاددانان و خبرگان صنعت و تولید واقع نشد. همین طور تصویب قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی در سال 1386 موجب تسریع امور خصوصیسازی شد. این اصل به کوچک سازی دولت و نقش تصدیگری آن پرداخت و همین طور واگذاری قدرت به بخش خصوصی و تعاونی را تشویق کرد.

کاهش اندازه دولت و انتقال مالکیت به بخش خصوصی

درباره کاهش اندازه دولت و انتقال مالکیت به بخش خصوصی با اجرای سیاست های کلی اصل 44، می توان گفت، کاهش مداخله دولت در تصمیم‌گیری‌های اقتصادی را می‌توان از دو بعد خرد و کلان مورد بررسی و تجزیه و تحلیل قرار داد. در بعد خرد بیشتر این هدف دنبال می‌شود که ماهیتی اقتصادی به بنگاه‌های دولتی بخشیده شود و انضباط مالی حاکم بر بازار، بر عملکرد واحد‌ها و موسسات اقتصادی حاکم شود و اهداف غیر اقتصادی تا حد امکان حذف شود، اما در بعد کلان اهدافی چون آزاد‌سازی اقتصاد، حذف مقررات و کنترل‌های دست و پاگیر، اصلاح قوانین و مقررات و ایجاد شرایط فضای رقابتی دنبال می‌شود. این هدف که خود به نوعی مهم‌ترین هدف در خصوصی‌سازی است بقیه اهداف را هم در دل خود دارد از این اندیشه ناشی می‌شود که دولت‌ها نباید در امور غیرحاکمیتی دخالت کنند. دخالت دولت در این حوزه‌ها نتیجه‌ای جز ویرانی اقتصاد و محدود شدن آزادی‌های شهروندان ندارد. آیا این مورد در واگذاری ها رعایت می شود؟ آیا خصوصی سازی در ایران به این آرمان ها دست یافته و یا در حد تئوری باقی مانده است؟ و یا عمده واگذاری ها به بخش شبه دولتی انجام شده است؟

مقررات دست و پاگیر مهمترین عامل کارا نبودن شرکت های دولتی

عدم کارآیی شرکت‌های دولتی فقط به دلیل مالکیت دولتی شرکت‌های مزبور نیست. مقررات دست و پاگیر، مهم‌ترین عاملی است که مانع انعطاف‌پذیری و پویایی فعالیت‌های اقتصادی می‌شود. به همین دلیل مقررات‌زدایی اولین و مهم‌ترین قدم در جهت فراهم آوردن شرایط و فضای رقابتی در کشور است.

افزایش رقابت را از مزیت های اجرای صحیح خصوصی سازی در اقتصاد کشور است چرا که رقابت مهم‌ترین امتیاز و مایه حیات نظام اقتصادی مبتنی بر بازار است و هر عاملی که نیل به رقابت در بازار را مانع شود به تدریج عدم کارآیی را بر سیستم اقتصادی حاکم می‌سازد. یکی از اهدافی که در راستای خصوصی‌سازی مورد پذیرش تمام صاحب‌نظران می‌باشد «افزایش رقابت» در فعالیت‌های اقتصادی است. بنابراین، خصوصی‌سازی به مفهوم افزایش رقابت و ‌گرایش به سوی نظام بازار، مفهومی عام و پذیرفته شده است.

گسترش بازار سرمایه از دیگر مزیت های اجرای صحیح خصوصی سازی در اقتصاد کشور است و اجرای سیاست خصوصی‌سازی، مالکیت سهام را در جامعه گسترده‌تر می کند. در نتیجه این گسترش، میزان معاملات در بازار سرمایه افزایش یافته و نهاد‌های مالی جدید و متنوعی به وجود خواهد آمد. گسترش این نهاد‌های مالی، ابزارهای تأمین مالی جدیدی را ایجاد نموده و انجام سرمایه‌گذاری‌های گسترده توسط واحد‌های خصوصی را تسهیل می‌نماید. با خصوصی‌سازی صحیح شرکت‌های دولتی و گسترش مالکیت سهام، صاحبان پس‌انداز‌های اندک نیز می‌توانند در مالکیت صنایع و بنگاه‌های تولیدی سهیم شوند و این باعث تجمیع پس‌انداز‌ها و افزایش مشارکت مردم در فعالیت‌های اقتصادی می شود.

بستر مورد نیاز خصوصی سازی شرکت های دولتی

در خصوص بستر مورد نیاز خصوصی سازی شرکت های دولتی می توان گفت، ایده خصوصی سازی بر این عقیده استوار است که مالکیت و کنترل خصوصی از نظر تخصیص منابع نسبت به مالکیت عمومی کاراتر است. در اینجا یک پیش فرض وجود دارد و آن اینکه بنگاه های دولتی و خصوصی ساختارهای انگیزهای متفاوتی دارند، بنابراین کاراییهای متفاوتی نیز از آنها منتج خواهد شد. نظریه آکادمیک سنتی از این قرار بوده که وقتی بخش های دولتی و خصوصی برحسب هزینههای تولید کالاهای مشابه مقایسه شوند، بخش خصوصی عملکرد بهتری نسبت به بخش دولتی خواهد داشت. از طریق خصوصیسازی و ایجاد محیط رقابتی میتوان تولید کننده را مجبور به تولید و فروش با قیمت حداقل کرد. مزیت بخش خصوصی این است که از طریق رقابت و نه مقررات کنترلکننده میتوان آن را تحت فشار قرار داد تا محصول را با قیمت حداقل تولید کند که این امر در ساختار دولتی امکانپذیر نیست. بنابراین خصوصیسازی منجر به کاهش هزینه ها و رشد نوآوری و در نتیجه کاهش قیمت کالاها میشود. از سوی دیگر تورم به دلیل فشار هزینه کنترل میشود و جامعه از آن سود میبرد و البته امکان صادرات هم فراهم میشود. زیرا کالایی قابل صدور است که به قیمت رقابتی تولید شود.

ارائه بستر مناسب قانونگذاری نهادهای قانونگذار و ارائه بستر مناسب حمایتی در جهت بهبود شرایط و زمینههای تخصصی «محیطی» خصوصی سازی ضروری است.

حمایت مادی «هدفمند و موقت» که میتواند به صورت بلاعوض، معافیت مالیاتی یا تخفیف مالیاتی و وام های کم بهره باشد. در این راستا، با توجه به ساخت مالی کشور که مبتنی بر سیستم بانکی است، همراه ساختن این سیستم با استراتژی خصوصی سازی و حمایت از افراد «کارآفرین» و بنگاههای خصوصی «کارآمد» و واگذار شده امری بسیار ضروری باشد. نکته مهم در اینجا ارائه برنامه تجاری و توسعه واحد از سوی بخش خصوصی و نظارت و کنترل در حمایتها طبق برنامه است.

حمایت های غیرمادی که با اصلاح قوانین و تسهیل امور تولید و رفع مشکلات آنها و کمک به ارتقاء دانش فنی نیروی انسانی با ارائه آموزش های حرفه ای و تخصصی و ایجاد قوانین و مقررات کار با تاکید بر جلوگیری از انهدام اجتماعی کارکنانی که به واسطه کوچک سازی اندازه دولت بیکار می گردند، موارد و مسائلی است که می تواند راهگشا باشد. همچنین تسهیل امور بین المللی جزو حمایت هایی است که می تواند بسترهای رشد بخش خصوصی را فراهم سازد.

خط مشی خصوصی سازی در قانون برنامه های توسعه ای کشور

درباره روش های خصوصی سازی، باید اذعان داشت، هر یک از روشهای خصوصی سازی بنگاه های دولتی در موارد خاص و با توجه به اوضاع متفاوت اقتصادی، اجتماعی و سیاسی حاکم بر کشور تعیین میشود. مهمترین روشهای خصوصی سازی را که در دو دسته کلی خصوصی سازی با انتقال مالکیت و خصوصی سازی بدون انتقال مالکیت صورت میگیرد که روش های مختلف آن عبارتند از عرضه سهام بنگاه مشمول خصوصی سازی به مردم، عرضه سهام بنگاه های مشمول خصوصی سازی بر گروههای خاص، فروش دارائی های بنگاه دولتی به افراد و بنگاه های بخش خصوصی، تفکیکی واحدهای مشمول خصوصی سازی به واحدهای کوچکتر، جلب مشارکت بخش خصوصی در سرمایه گذاری جدید مورد نیاز بنگاه دولتی، فروش بنگاه دولتی به مدیران و کارکنان بنگاه، عقد قراردادهای واگذاری مدیریت بنگاه با اجاره دارائیهای آن.

با این حال هم اکنون در ایران عمده روش واگذاری بنگاه دولتی به بخش خصوصی، روش های مزایده، بورس و فرابورس است که در قالب این سه روش، بنگاه ها واگذار می شوند.

در خصوص ارزیابی خط مشی خصوصی سازی در قانون برنامه های توسعه ای کشور، این نکته قابل توجه است که موضوع خصوصی سازی از سال 1368 در خط مشی ها و سیاست های برنامه اول توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور مطرح گردید و در طی برنامه های توسعه بعدی ادامه یافت و تغییراتی در آن صورت گرفت.

تجارب کشورهای جهان در زمینه خصوصی سازی

و مورد تجارب کشورهای جهان در زمینه خصوصی سازی باید گفت، خصوصی سازی در انگلستان در سال 1979 به موجب مشکلاتی از قبیل کسری بودجه فزاینده، نرخ بالای بیکاری، گسترش مشکلات کارگری، عدم توازن در تراز پرداخت های خارجی و به طور کلی عدم کارآیی در فعالیت های اقتصادی دولت شروع گردید. بهبود کارآیی، کاهش هزینه ها و بدهی های دولت و شرکتها و موسسات دولتی، محدود نمودن حوزه فعالیت دولت در تصمیم گیری موسسات اقتصادی، گسترش پایه های مالکیت، تشویق کارکنان برای شرکت در مالکیت واحدها و کاهش قدرت اتحادیه های کارگری از مهمترین اهدافی بود که در فرایند خصوصی سازی در انگلستان دنبال می شد. در ضمن روش های خصوصی سازی از قبیل عرضه عمومی سهام، فروش مستقیم، واگذاری به مدیران و کارکنان و فروش داراییها به عنوان بخش خصوصی جهت دستیابی به اهداف مذکور مورد استفاده قرار گرفت.

نکته فابل توجه آن است که دولت وقت انگلستان قبل از اقدام به عرضه سهام شرکتها و موسسات اقتصادی تحت تصدی خود از طریق انجام اقداماتی چون تجدید ساختار مالی، تکنولوژیکی و مدیریت بنگاهها، تنظیم برنامه هایی برای کاهش نیروی کار مازاد، آزادسازی اقتصادی، مقرراتزدایی و حذف موانع و مشکلات دستوپاگیر، قانونگذاریهای لازم، تبلیغات و اطلاع رسانی وسیع و شفاف و ایجاد تعهد کامل سیاسی در قبال انجام خصوصی سازی توانسته زمینه های لازم اقتصادی، اجتماعی و سیاسی را برای اجرای موفقیت سیاست مذکور مهیا ساخت.

خصوص یسازی در انگلستان ابتدا از صنایع کوچک و خدمات غیر ضروری شروع شده و به تدریج با حصول اطمینان از آمادگی کامل جامعه، گسترش بازارهای سرمایه و اثبات کارآیی بیشتر بخش خصوصی، به کلیه بخش های اقتصاد نظیر بزرگراه ها، مخابرات، هواپیمایی، فرودگاهها، کشتی سازی، فولاد، راهآهن و غیره گسترش یافت. به طوری که گستردگی برنامه واگذاری و تدریجی اجرا نمودن فرایند خصوصی سازی از جمله عوامل مهم در موفقیت انگلستان در امر خصوصی سازی به شمار میآید. به طور کلی تعهد سیاسی، اقتدار ملی، اقدامات مفید پیش از خصوصی سازی، برخورد و چارهاندیشی مناسب با نگرانیهای مردم، استفاده از نظریات مشاوران و متخصصان، توجه به مسأله بیکاری کارگران، تضمین منافع قانونگذاری های لازم و روانکننده، تدریجی عمل نمودن، گستردگی برنامه خصوصی سازی و استفاده از روشهای واگذاری متناسب با امکانات جامعه از جمله مهمترین عواملی است که خصوصی سازی در انگلستان را علیرغم مشکلات اقتصادی با موفقیت همراه نموده است.

در مورد تجربه فرانسه در خصوصی سازی نیز می توان به این مورد اشاره کرد که در کشور فرانسه نیز همچون انگلستان، دولت قبل از اجرای برنامه خصوصی سازی اقدام به تهیه و تنظیم لایحه ای نموده و آن را از طریق مجلس به تصویب رساند. نکات برجسته قانون مذکور عبارت بود از: تعیین لیست شرکتهای انتخاب شده برای واگذاری و اعلام آن به مردم، تعیین برنامه دولت برای مقررات زدایی، آزادسازی و مسائل مربوط به اشتغال، ارزشیابی تمام دارائی های دولت به طور مستقل، تجدید ساختار مالی-مدیریتی شرکتها، تعیین دقیق میزان مشارکت سرمایه گذاران خارجی، ترکیب واگذاری سهام در داخل، رقابت به وجود آمده به دلیل مقررات زدایی در بازارهای مالی جهانی بین بانکها، علاقه مردم فرانسه برای مراجعه به بانکها به جای بازارهای مالی و از همه مهمتر محبوبیت بانکها در بین مردم مواردی است که دولت فرانسه در امر خصوصی سازی به کار گرفته و زمینه را فراهم ساخته است. دولت در واگذاریهای خود معمولاً ملاحظات سیاسی را نیز در نظر گرفته و تأکید داشته که درصد بالایی از سهام حتماً به شرکتهای داخلی فرانسه واگذار گردد. فرانسه روی سرمایه گذاری جدید در شرکتها بسیار حساس بوده و درآمد حاصل از فروش شرکتها را به پرداخت بدهی آنها به جای سرمایه گذاری جدید در آنها اختصاص میداد.

دلایل شکست خصوصی سازی در شیلی

مرحله نخست خصوصی سازی در شیلی از سال 1974 شروع شد و تا سال 1982 ادامه یافت. مهمترین اهداف دولت در این مرحله مهار تورم، کاهش بازار مالی دولت و برگرداندن واحدهای مصادرهای به صاحبان اولیه خود بود. بنابراین دولت بدون توجه به زمینه ها و شرایط اقتصادی، اجتماعی لازم، با شتاب به واگذاری صنایع و بانکها که غالباً هم از نظر اندازه و مقیاس بزرگ بودند، اقدام نمود. همچنین با سرعت قابل ملاحظه ای صنایع مصادرهای را نیز با همان وضعیت جاری و مشکلاتی که داشت بدون رد و بدل پول به صاحبان خود برگردانید. به طوری که طی دو سال نخست خصوصیسازی 1975-1974 حدود نود و پنج درصد معادل 332 واحد از 350 واحد مصادرهای واگذار گردید، اما مسائلی از قبیل فراهم نبودن شرایط اقتصادی، اجتماعی و فضای مناسب، محدودیت بازارهای سرمایه و فقدان نقدینگی کافی در اقتصاد شیلی، فقدان ارزیابی دقیق توان مالی و مدیریتی خریداران، فقدان قوانین و مقررات منظم و یاریدهنده باعث شد که این مرحله از خصوصی سازی تقریباً به طور کامل با شکست مواجه گردد، به طوری که حدود هفتاد درصد واحدهای واگذار شده دوباره طی سالهای 1983-1982 تحت تصدی دولت و در حوزه مدیریت و کنترل دولت قرار گرفت.

مرحله دوم خصوصی سازی شیلی از سال 1984 شروع شد و تا سال 1991 ادامه داشت. این مرحله با اقدامات و اصطلاحات مقدماتی همراه بود، که دولت توانست با کمک آنها تا حدودی زمینه و شرایط لازم را برای واگذاری سهام شرکتها مهیا نماید و در این ارتباط موفقیتهای قابل توجهی نیز کسب کرد. مهمترین هدفی که دولت در این مرحله از واگذاریها دنبال مینمود، گسترش مالکیت سهام بود. برای تحقیق این هدف وامهای بدون بهره و بلند مدت، بخشودگی های مختلف در صورت خوش حسابی، ارزشگذاری پایین سهام و تسهیلات اعتباری قابل توجهی در نظر گرفته شد. در این مرحله از واگذاریها در سال 1990 دولت موفق شد کلیه واحدهای مصادره شده را واگذار نماید. از جمله عوامل مهمی که باعث موفقیت دولت شیلی در مرحله دوم واگذاریها شد، تشکیل شورای خصوصی سازی همراه با کمیته های تخصصی در زمینه های مختلف، آزادسازی و مقررات زدایی در بخش های مختلف اقتصاد (بازار سرمایه، نرخ بهره، ذخایر قانونی،و غیره)، بکارگیری انضباط مالی حاکم بر بازار در بنگاههای دولتی، آرام و تدریجی عمل نمودن در امر واگذاری ها بود.

تبدیل اقتدار دولتی به اقتدار عمومی در کره جنوبی

در جمهوری کره، خصوصی سازی به طور وسیع به صورت های تبدیل اقتدار دولتی به اقتدار عمومی، خصوصی سازی یا فروش سهام بنگاه های دولتی به بخش خصوصی که در این حالت همچنان دولت به عنوان سهامدار عمده و اصلی باقی میماند، خصوصی سازی کامل صورت پذیرفته است.

در مورد تجربیات پاکستان نیز می توان گفت، خصوصی سازی و واگذاری شرکت های دولتی در پاکستان از اواخر دهه 1940 آغاز شد. در آن زمان دلیل اصلی خصوصی سازی را نیاز مالی دولت میدانستند، ولی بعدها ارتقای کارآیی که از دلایل دیگر واگذاری شرکتها قلمداد میشد مورد توجه قرار گرفت. اصولاً موج خصوصی سازی و واگذاری شرکتها در پاکستان با وضع قوانین جدید و اصلاح قوانین در جهت تسهیل و واگذاری به نفع گسترش خصوصی سازی همراه بود به طوری که در خلال این سالها با وضع یا اصلاح قوانین، ورود بخش خصوصی به ده حوزه فعالیت خاص که قبلاً انحصار آن در اختیار دولت بود، آزاد شد و قانونی تصویب شد که دولت نتواند به دلخواه، صنعت خاصی را در اختیار و انحصار بگیرد.

دولت ایتالیا سهامدار شرکت های مادر صنعتی

خصوصی سازی در ایتالیا از ابتدای دهه 80 آغاز شد. ایتالیا جزو کشورهایی است که در میان کشورهای اتحادیه اروپا خصوصی سازی را با تاخیر شروع کرده است. در ابتدا روند واگذاری سهام شرکت های دولتی به بخش خصوصی به کندی صورت گرفت. سیاست دولت مبنی بر دخالت در امور شرکت ها و استفاده از شرکت های دولتی به عنوان اهرمی برای ایجاد اشتغال و کسب حمایت سیاسی عامل اصلی روند کند خصوصی سازی در دهه 80 در این کشور بوده است. در این دهه ابتدا شرکت های کوچک و متوسط( زیر صد نفر پرسنل) وابسته به دولت به بخش خصوصی واگذار شدند و واگذاری شرکت های بزرگ به سال های بعد از 1992 موکول گردید. افزایش بدهی های دولت، تصمیم دولت در پیوستن به پول واحد اروپا، فساد مالی و اختلاس در شرکت های دولتی و افزایش مخالفت ها در کمیسیون اروپایی مبنی بر عدم تزریق پول به واحدهای زیان ده دولتی باعث شد دولت ایتالیا در سال 1992 تصمیم به تسریع روند خصوصی سازی بگیرد.

در همین سال دولت ایتالیا کمیته دائمی مشاوره و امنیت جهانی برای خصوصی سازی در وزارت اقتصاد را ایجاد کرد و در سال 1994 مقررات قانونی تصویب و ساختار اداری برای واگذاری سهام شرکت های دولتی به بخش خصوصی به صورت گسترده فراهم شد و واگذاری بنگاه های بزرگ را نیز شروع کرد. خصوصی سازی این شرکت ها هم برای دولت درآمد ایجاد کرد و هم کارآیی آنها افزایش یافت. دولت ایتالیا در واگذاری سهام صنایع مادر حساس بود و هنوز سهامدار اصلی برخی از این شرکت هاست. یکی از سیاست های دولت ایتالیا در اجرای سیاست های خصوصی سازی افزایش رقابت و اداره شرکت ها به صورت اقتصادی بود و برای این کار سازمان ضد انحصار هم تاسیس کرده است. با این حال ارزیابی ها نشان می دهد اعمال سیاست های خصوصی سازی در ایتالیا همچنان یک معضل برای این کشور است.

دلایل عدم موفقیت خصوصی سازی در ایران

دلایل عدم موفقیت خصوصی سازی در ایران از دو منظر کلی قابل بررسی است، یکی اینکه خصوصی سازی از جنس خط مشی گذاری است و اساساً عملی کردن برنامه های کلان به این دلیل که در اجرا دچار مشکلات فراوان میشوند، چالش برانگیز است. همچنین خصوصی سازی توسط نهادهای مختلفی که میبایست حامیان اصلی آن باشند حمایت نشده است، به گونه ای که سطوح مختلف سازمانها و نهادهای درگیر در این عدم موفقیت سهمی اساسی داشته اند. توجه به ویژگی های ابزار و شیوه خصوصی سازی، ملاحظات ذهنی سیاستگذاران، واکنش گروههای متأثر از خصوصی سازی و فرهنگ سیاسی جامعه و عمق شکاف های اجتماعی در کشور در اجرای خصوصی سازی صحیح، بسیار مهم و اثرگذار است.

موفقیت خصوصی سازی نیازمند مجموعه ای از پیش شرط های حقوقی و اقتصادی است؛ که از جمله این پیش شرط ها وجود بخش خصوصی توانمند، تضمین حقوق مالکیت و حقوق سرمایهگذاری و ایجاد نهادهای مالی لازم است. همگام با سیاستهای خصوصیسازی باید اصلاحات ساختاری شامل حذف انحصارها، شفاف نمودن اطلاعات، حمایت از حقوق سرمایه گذاران، تقویت نهاد مالکیت خصوصی و به طور کلی توانمندسازی بخش خصوصی انجام شود و تورم قوانین و پراکندگی مقررات اجرایی و فقدان قانون منسجم و فراگیر در رابطه با اهداف، روشها و سایر مسائل منجر به شکست خصوصیسازی است.

فقدان سیستم تأمین اجتماعی از دیگر ضعفهای ساختاری است که موجب میشود بخش خصوصی پس از خرید شرکتهای دولتی با معضلاتی در زمینه تعدیل نیرو از جمله امور بیمه و بازنشستگی مواجه شوند. نامناسب بودن ساختار شرکتهای دولتی و زیانده بودن بسیاری از آنها از دیگر عواملی است که موجب بیمیلی بخش خصوصی به سرمایهگذاری در شرکتهای مشمول واگذاری میشود.

مشکلات و موانع خصوصی سازی

اصلی‌ترین مشکل پیش‌روی واگذاری شرکت‌های دولتی و خصوصی‌سازی این است که بخش‌ خصوصی قوی و استخوان دار به میزان کافی شکل نگرفته است و این بخش‌ خصوصی به دلیل بزرگ بودن دولت، نقدینگی لازم را برای خرید دارایی‌های دولت را ندارند و اگر هم توانایی مالی داشته باشند فضای رانت و فساد مسیر این سرمایه گذاری درست را منحرف می کند. یکی از مشکلات دیگر خصوصی‌سازی، اشکالات ساختاری برخی بنگاه‌های دولتی است. به طوری که اگر اصلاح ساختار صورت نگیرد، انحصار بخش دولتی به بخش‌خصوصی منتقل می‌شود که بسیار خطرناک‌تر است. اما با وجود نیاز به تجدید ساختار در برخی صنایع و شرکت‌های دولتی، نظر به این که مقوله خصوصی‌سازی در کشور ما با تأخیر انجام می‌شود و آثار مخرب آن بسیار شدید است. این نگرانی وجود دارد که تجدید ساختار بهانه‌ای شود برای تأخیر بیشتر خصوصیسازی و از این نظر از موضع اجرایی تاکید روی اصلاح ساختار وجود ندارد.

اجرای قوانین یکی دیگر از مشکلاتی است که پیش روی واگذاری‌ها قرار دارد. به طور کلی میتوان گفت که خصوصی سازی، موانع و مشکلاتی از قبیل موانع اقتصادی، فرهنگی و اجتماعی، خلأ قانونی، فقدان استراتژی منطقه ای، اشکال در نحوه اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی و اهلیت مالی و مدیریتی خریداران واحدهای بزرگ صنعتی دارد.

ادامه دارد...