چگونه ورود نفت به بودجه مسدود می‌شود؟/ مدل نفت‌زدایی از بودجه

چکیده: دهه‌هاست مجموعه فضای سیاست‌گذاری قرار است مجرای ورود نفت را به بودجه مسدود کنند. به اصطلاح، سیاست مالی را از درآمدهای نفتی مستقل کنند. بارها این هدف در حد شعار معرفی شده و تلاش‌های عملی ناموفقی نیز صورت گرفته است. آخرین تلاش در راستای جدایی بند ناف بودجه از نفت، اخیرا از سوی محمدباقر نوبخت پیشنهاد شده است. به گفته نوبخت «قرار است ذیل طرح اصلاح ساختار بودجه، از سال آینده، بودجه جاری کاملا مستقل از نفت تنظیم شود؛ اما پروژه‌های عمرانی همچنان به کمک دلارهای نفتی اجرا شوند.» فارغ از اینکه چرا هدف جدایی نفت از بودجه عمری است در حد شعار باقی مانده، سوال مهم‌تر این است که دولت با چه رویکردی می‌تواند مسیر ورود نفت به زمین بودجه را مسدود کند؟ یکی از رویکردهایی که با اتکا به تجربه دنیا معرفی شده، رویکرد مبتنی بر اوراق ریالی با پایه ارزی است. در چارچوب این رویکرد، دولت تمام درآمدهای ارزی خود را به حساب صندوق توسعه ملی می‌ریزد و برای تامین مالی پروژه‌های عمرانی خود باید اوراق خرانه منتشر کند. در عوض، صندوق توسعه ملی ضمن بررسی اقتصادی طرح عمرانی دولت، می‌تواند حجم مشخصی از اوراق را خریداری کند. بررسی‌ها نشان می‌دهد این رویکرد در قیاس با سایر رویکردها بهترین بوده و رفاه تمام بازیگران را تقویت می‌کند.

می متالز: رئیس سازمان برنامه و بودجه اخیرا درخصوص اصلاحات بودجه سال آینده گفته است «براساس تصمیم‌گیری انجام شده، در بودجه سال آینده، منابع نفتی فقط به طرح‌های عمرانی اختصاص خواهد یافت و به این ترتیب واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای دولت به تملک دارایی‌های سرمایه‌ای تبدیل خواهد شد.»

اگرچه درخصوص منابع جایگزین نفت در بودجه اطلاعات دقیقی در دسترس نیست، اما در هر صورت کاهش نقش دلارهای نفتی در بودجه اتفاق مثبتی است. اما سوال مهم این است که کاهش نقش نفت در بودجه دولت با چه رویکردی صورت گیرد؟ آیا رویکردی که دولت انتخاب کرده «بهترین اول» یا First best است یا نه، رویکرد مذکور بهتر از رویکرد فعلی بوده اما در بین آلترناتیوهای بالقوه بهترین نیست؟(اصطلاحا رویکرد Second Best است). در صورتی که حالت اول درست باشد، باید به‌طور کامل از این رویکرد حمایت کرد اما در صورتی که حالت دوم درست باشد، یعنی رویکرد پیشنهادی سازمان برنامه و بودجه «بهترین اول» نباشد، باید بین آلترناتیوها جست‌وجو کرد و بهترین آلترناتیو را انتخاب کرد.

تجربه نروژ

حدود ۳ دهه است که مجموعه فضای سیاست‌گذاری در تلاش است تا بند ناف بودجه  را از نفت رها کند. اما این هدف همیشه در حد شعار مانده و به نقطه تحقق نرسیده است. در سال‌های گذشته تلاش‌های متعددی در قالب ایده‌های مختلف در این خصوص مطرح شده است. آخرین تلاش به صحبت اخیر محمدباقر نوبخت برمی‌گردد. فارغ از اینکه چرا شعار استقلال بودجه از نفت در ۳ دهه محقق نشده، سوال کلیدی‌تر این است که دولت چه چارچوب و آلترناتیوی برای جدایی مسیر نفت از بودجه دارد؟ بهترین گزینه پیش روی دولت و بدنه سیاست‌گذاری چیست؟ یکی از پیش‌نیازهای سیاست‌گذاری درست در حوزه سیاست مالی، بررسی تجربه کشورهای دیگر به‌ویژه کشورهای با ساختار مشابه است.

نروژ یکی از معدود کشورهای توسعه‌یافته‌ای است که هم نفت‌خیز بوده و هم نقش درآمدهای نفتی در سیاست مالی آن نزدیک به صفر است. استفاده از تجربه این کشور می‌تواند مسیر سیاست‌گذاری مالی مطلوب را در شرایط حضور نفت، روشن کند. دولت نروژ در سال ۱۹۹۰ صندوقی تحت عنوان «صندوق بازنشستگی دولتی» تاسیس کرد و تمامی درآمدهای ارزی حاصل از صادرات نفت را به این صندوق واریز کرد. مالک حقوقی صندوق «وزارت مالی» این کشور است که صندوق را در راستای منافع عموم مدیریت می‌کند. به‌علاوه، وزارت مالی مسوولیت مدیریت پرتفوی صندوق را به بخش مدیریت پرتفوی بانک نروژ سپرده است. دولت این کشور اسکاندیناوی در سال‌های گذشته تلاش کرده تا میزان اتکای بودجه دولت به درآمدهای نفتی را به تدریج به صفر برساند و در عوض به میزان محدودی از سود حاصل از سرمایه‌گذاری‌های صندوق استفاده کند. براساس اطلاعات منتشرشده در وب‌سایت این صندوق، اکنون ارزش آن به نزدیک یک تریلیون دلار رسیده و هم‌اکنون این صندوق از بزرگ‌ترین صندوق‌های سرمایه‌گذاری دولتی است.

صندوق مذکور، معمولا درآمدهای نفتی را در بزرگ‌ترین شرکت‌های دنیا سرمایه‌گذاری می‌کند؛ به‌طوری‌که اکنون سهامدار بیش از ۹ شرکت بزرگ دنیاست. بررسی‌ها نشان می‌دهد صندوق بازنشستگی نروژ حدود ۶۰ درصد از دارایی‌های خود را در شرکت‌های بزرگ سرمایه‌گذاری کرده است. میانگین بازدهی ارزی سالانه این صندوق طی ۲۵ سال گذشته بیش از ۵/ ۵ درصد در سال بوده است.

نکته مهم این است که دولت این کشور حق ندارد برای تامین بودجه خود بیش از بازدهی سالانه از صندوق برداشت کند و این میزان از ۴ درصد ارزش موجودی صندوق فراتر نرفته است. حتی مقامات اقتصادی دولت نروژ به‌دنبال کاهش میزان برداشت از صندوق به کمتر از ۳ درصد هستند. به این ترتیب دولت نروژ اصل سرمایه نفت را برای مردم و نسل‌های آینده حفظ می‌کند و فقط از سود حاصل از این سرمایه‌گذاری برای جمعیت ۶ میلیونی خود استفاده می‌کند. نکته مهم دیگر اینکه فعالیت این صندوق بسیار شفاف و علنی است.

در وب‌سایت این صندوق تاکید شده که سرمایه آن متعلق به تمامی مردم نروژ است. لیست کامل و دقیقی از تمام سرمایه‌گذاری‌های صندوق و مشخصات آنها منتشر شده است و به‌روز می‌شود. پارلمان نروژ وظیفه نظارت بر این صندوق را به عهده دارد و گزارشی به‌صورت دوره‌ای درباره عملکرد صندوق برای عموم مردم منتشر می‌کند. بنابراین ضمن اینکه درآمدهای نفتی نقش ناچیزی در سیاست مالی دارند، این درآمدها به منبعی برای خلق ارزش برای نسل‌های آینده تبدیل شده‌اند.

در مجموع در فرآیند سیاست مالی کشورهای نفت‌خیز، ۵ عامل «دولت»، «بانک مرکزی»، «صندوق توسعه ملی»، «تجار» و «عموم جامعه» نقش می‌آفرینند. به منظور بررسی رویکرد «بهترین اول» لازم است رویکرد موردنظر دولت با رویکرد آلترناتیو درخصوص رفتار فردی ۵ عامل یادشده بررسی و مقایسه شود.

رویکرد دولت و رویکرد آلترناتیو

در رویکرد مدنظر سازمان برنامه و بودجه، تمام چارچوب سیاست مالی فعلی ادامه می‌یابد؛ با این تفاوت که از درآمدهای نفتی برای پوشش مخارج جاری دولت استفاده نمی‌شود. دلارهای نفتی تنها برای پوشش مخارج عمرانی و سرمایه‌گذاری دولت در این طرح‌ها استفاده می‌شود. با این حال، درخصوص اینکه به‌طور مشخص دولت مخارج جاری خود را از چه منبعی تامین می‌کند اطلاعات دقیقی در دسترس نیست؛ اما براساس اظهارنظرهای سیاست‌گذار می‌توان فرض کرد تمامی مخارج جاری که تاکنون به کمک نفت پوشش داده می‌شد از این به بعد از طریق حذف یارانه‌های حامل‌های انرژی و افزایش مالیات‌ها پوشش داده می‌شود.

همچنین درخصوص اینکه اگر درآمدهای نفتی بیشتر از مخارج عمرانی دولت باشد، مازاد آن در چه زمینه‌هایی هزینه می‌شود اطلاعات دقیقی در دسترس نیست، اما می‌توان فرض کرد دولت پروژه‌های عمرانی خود را در این سناریو افزایش می‌دهد تا بخش قابل‌توجهی از درآمدهای نفتی رامصرف کند و مازاد احتمالی آن به صندوق توسعه ملی پرداخت می‌شود. با پذیرش این دو فرض می‌توان رفتار فردی ۵ عامل یاد شده را ذیل رویکرد موردنظر دولت بررسی کرد.

در رویکرد آلترناتیو که در برخی کشورها آزموده شده، تمام منابع ارزی حاصل از صادرات نفت در تملک صندوق توسعه ملی قرار می‌گیرد. دولت مخارج جاری خود را از کانال‌های متعارف مانند مالیات‌ها پرداخت می‌کند. برای پوشش مخارج عمرانی خود نیز اوراق خزانه ریالی بر پایه دلار منتشر می‌کند. به‌طوری‌که هر پروژه را ابتدا با ارائه طرح توجیهی اقتصادی، به صندوق توسعه ملی پیشنهاد می‌کند، سپس صندوق می‌تواند اوراق یادشده را با سقف مشخصی در سال خریداری کند.

بنابراین این رویکرد را می‌توان رویکرد «انتشار اوراق» نام نهاد. در این سناریو عملیات خرید و فروش ارز تا حدودی از بانک مرکزی سلب و به سمت صندوق توسعه ملی هدایت می‌شود. با علم به این چارچوب، می‌توان رفتار فردی ۵ عامل دخیل در سیاست مالی را بررسی کرد، در کنار رویکرد موردنظر سازمان برنامه و بودجه قرار داد و رویکرد «بهترین اول» را برگزید.

واکاوی رفتار دولت

دولت متولی سیاست مالی است؛ یعنی هم سمت مخارج و هم سمت درآمدهای بودجه را مدیریت می‌کند. در سمت درآمدها، دلارهای حاصل از صادرات نفت تاکنون نقش پررنگی را ایفا می‌کرده‌اند. اما در هر دو رویکرد مورد بررسی نقش درآمدهای نفتی کم‌رنگ‌تر شده است. تاکنون دولت درصد مشخصی (بعد از کسر سهم صندوق و شرکت ملی نفت) از درآمدهای ارزی حاصل از صادرات نفت را صرف مخارج جاری و عمرانی خود می‌کرد. تقریبا قاعده مشخصی برای تخصیص درآمدهای نفتی بین دو مخارج جاری و عمرانی نبود؛ به همین دلیل این روش همواره مورد نقد اقتصاددانان بوده و کارشناسان پیشنهاد گذار به سمت رویکردهای بهتر را می‌دادند. در رویکرد موردنظر سازمان برنامه و بودجه، دولت درآمدهای نفتی قبلی را دریافت می‌کند، اما مجاز است تنها مخارج عمرانی خود را از سوی این درآمدهای نفتی پوشش دهد.

یعنی برخلاف سابق، نمی‌تواند مخارج جاری خود را از محل درآمدهای ارزی نفت پوشش دهد. در دوره‌هایی که درآمدهای نفتی پایین‌تر از میانگین مخارج عمرانی است، دولت می‌تواند بخشی از مخارج عمرانی خود را از طریق انتشار اوراق خزانه پوشش دهد. اما در دوره‌های وفور درآمدهای نفتی، دولت منابع ارزی را چگونه تخصیص می‌دهد؟ می‌توان پیش‌بینی کرد دولت حجم زیادی از پروژه‌های عمرانی تعریف و اجرا می‌کند تا سقف درآمدهای نفتی را بپوشاند. به همین دلیل انتظار می‌رود در چنین رویکردی در برهه‌های وفور نفتی، پولپاشی در پروژه‌های عمرانی غیرقابل‌توجیه افزایش یابد.

این وضعیت در شرایط امروزی نیز وجود داشته است. اما چون در رویکرد پیشنهادی دولت، درآمدهای ارزی از مخارج جاری حذف می‌شود، می‌توان استدلال کرد که رویکرد یادشده بر رویکرد فعلی غالب است. مساله پول‌پاشی در رویکرد آلترناتیو، یا رویکرد «مبتنی بر اوراق»، حذف می‌شود. در این رویکرد، دولت پروژه‌های عمرانی سالانه خود را ضمن ارزیابی اقتصادی پیشنهاد می‌دهد. برای فاینانس آنها اوراق ریالی بر پایه دلار منتشر می‌کند که صندوق سقف مشخصی از این اوراق را خریداری می‌کند؛ بنابراین انتظار می‌رود بخشی از پروژه‌های توجیه‌ناپذیر مجال اجرا شدن نداشته باشند. بنابراین از حیث رفتار سیاست مالی، رویکرد پیشنهادی دولت بهتر از رویکرد فعلی و رویکرد آلترناتیو بهتر از هر دو رویکرد است.

 بررسی رفتار بانک مرکزی

در شرایط فعلی، براساس قانون پولی و بانکی، بانک مرکزی موظف است عملیات خرید و فروش ارز را برای دولت انجام دهد. بانک مرکزی حجم مشخصی از ارز را با نرخ ۴۲۰۰ تومان به واردکنندگان می‌فروشد؛ بیش از این حجم را در صورت وجود، با نرخ‌های نامشخص در بازار به فروش می‌رساند. بنابراین در چارچوب فعلی، سیاست پولی تا حدودی وابسته به فروش ارزهای نفتی است؛ چرا که در جریان خرید ارزهای نفتی دولت، بانک مرکزی مجبور است ریال وارد بازار کند که این خود انباشت نقدینگی را تحت‌تاثیر قرار می‌دهد.

تحت سناریوی مدنظر سازمان برنامه و بودجه، رفتار بانک مرکزی در فضای سیاست مالی تغییر چندانی ندارد  و همان رفتار مخرب قبلی ادامه خواهد داشت. اما در رویکرد آلترناتیو این مساله حل شده است. در این رویکرد تمامی درآمدهای نفتی که قبلا در تملک دولت بوده و از سوی بانک مرکزی خریداری می‌شدند، به مالکیت صندوق توسعه ملی در می‌آیند.

بنابراین، بانک مرکزی مجبور نیست ارزهای دولت را با قیمت از قبل تعیین شده به فروش برساند. به بیانی دیگر، سلطه سیاست ارزی بر سیاست پولی تا حدودی بر داشته می‌شود؛ در مقابل، عملیات خرید و فروش ارزهای نفتی تا حدودی به صندوق توسعه ملی برون‌سپاری می‌شود؛ این برون‌سپاری ضمن استقلال نسبی که به عملیات سیاست پولی می‌دهد، اصطکاک بین دو متولی سیاست مالی و پولی را کاهش می‌دهد. بنابراین از ‌نظر رفتار بانک مرکزی، رویکرد مدنظر دولت با رویکرد فعلی تفاوت معنی‌داری ندارد، اما رویکرد آلترناتیو نسبت به دو رویکرد دیگر ارجحیت دارد.

وارسی رفتار تجار

صادرکنندگان، واردکنندگان و همه متقاضیان ارز سومین گروهی که در حوزه استقلال بودجه جاری از درآمدهای نفتی، نقش می‌آفریند. در سیستم فعلی، واردکنندگان را می‌توان به دو گروه تقسیم کرد؛ گروه اول واردکنندگان کالاهای ضروری که ارز را با نرخ ترجیحی از بانک مرکزی گرفته و کالاهای اساسی را وارد می‌کنند. گروه دوم واردکنندگان دیگری هستند که نیازهای ارزی خود را در بازارهای دیگر مانند بازار نیما تحت شرایط فرضا رقابتی پوشش می‌دهند. مساله این است که در سیستم فعلی به‌دلیل تملک دولت بر بازار ارز، گروه اول معمولا در جریان گرفتن ارز یارانه‌ای تا عرضه کالا در زنجیره نهایی در معرض رانت و سوءاستفاده از این یارانه قرار می‌گیرد؛ این اتفاق در ماه‌های گذشته هزینه‌های کم‌سابقه‌ای را به اقتصاد ایران وارد کرده است.

صادرکنندگان نیز ارز خود را در بازار نیما و در بازار آزاد به فروش می‌رسانند. در رویکرد موردنظر دولت، به‌نظر می‌رسد تغییری در یارانه ارزی صورت نگیرد و تنها درآمدهای ارزی دیگر صرف مخارج جاری نمی‌شود. بنابراین از این حیث رویکرد مورد نظر سازمان برنامه و بودجه نمی‌تواند بر رویکرد کنونی ارجحیت داشته باشد.

اما این مساله در رویکرد آلترناتیو حل شده است؛ در رویکرد مبتنی بر اوراق خزانه، دولت تمامی درآمد ارزی حاصل از صادرات نفت را به حساب صندوق توسعه ملی پرداخت می‌کند. به این طریق سوبسید رانت‌زای ارزی از صحنه بازار ارز پاک خواهد شد. از طرفی، انتظار می‌رود با حرکت منابع ارزی به سمت صندوق توسعه ملی، بازار ارز با کیفیت بهتری مدیریت شود. به‌علاوه، با حذف رویکردهای معیوب در عرضه ارز، انتظار می‌رود ثبات بازار ارز در رویکرد آلترناتیو منجر به بهبود رفاه تجار شود. بنابراین می‌توان نتیجه گرفت از حیث رفتار تجار نیز رویکرد آلترناتیو بین گزینه‌های موجود بهترین اول باشد.  چهارمین گروهی که رفتار آنها تحت‌تاثیر رویکرد جدید قرار می‌گیرد عموم مردم‌اند؛ منظور از عموم مردم کسانی است که به‌طور بالقوه یا متقاضی سوداگرایانه ارز بوده یا هم متقاضی اوراق خزانه هستند. گروه اول در مقطع فعلی، به منظور نیازهای سوداگرانه ارزی خود، ارز را در بازار آزاد می‌خرند و در موقع مناسب به فروش می‌رسانند.

گروه دوم نیز اوراق خزانه را با شرایط مشخص خرید و فروش می‌کنند. در رویکرد مورد نظر دولت رفتار عموم مردم نسبت به شرایط فعلی تغییری نخواهد کرد. در رویکرد آلترناتیو، دولت اوراق خزانه ریالی با پایه دلار صادر می‌کند؛ به‌طوری که دولت براساس نرخ دلار فعلی، اوراق خزانه صادر می‌کند، در موقع سررسید نیز بر پایه نرخ وقت ارز، اوراق بازخرید می‌شوند. صندوق توسعه ملی می‌تواند حجم مشخصی از اوراق خزانه را در هر دوره مالی خریداری کند. بنابراین انتظار می‌رود هجوم متقاضیان به سمت بازار ارز کاهش یافته و این اوراق ریالی بر پایه ارزی بخشی از تقاضای سوداگرانه ارزی را کاهش دهد. به همین دلیل می‌توان استنباط کرد که در حوزه رفتار عمومی نیز رویکرد آلترناتیو بین گزینه‌های موجود بهترین اول است. 

به‌طور کلی می‌توان گفت، بین سه گزینه «شرایط موجود»، «رویکرد مدنظر دولت» و «رویکرد مبتنی بر اوراق»، رویکرد سوم می‌تواند منجر به تقویت رفاه اجتماعی شود؛ این نتیجه با استفاده از افراز مجموعه بازیگران بازار به چهار گروه گرفته شده است. از بین چهار گروه، رویکرد مبتنی بر اوراق در همه گروه‌ها نسبت به دو رویکرد دیگر ارجحیت دارد. به همین دلیل می‌توان گفت این رویکرد بین گزینه‌های مورد بررسی «بهترین اول» است.

بین دو رویکرد دیگر، رویکرد موردنظر دولت؛ یعنی نفت‌زدایی از بودجه جاری، در حوزه رفتار یک بازیگر ارجحیت و در حوزه‌های دیگر مساوی با رویکرد فعلی است؛ به همین دلیل می‌توان گفت رویکرد مورد نظر سازمان برنامه و بودجه «بهترین دوم» خواهد بود. اگر چه ممکن است برخی این نقد را وارد کنند که در رویکرد آلترناتیو ممکن است قدرت صندوق توسعه ملی بیش از اندازه بزرگ شود؛ اما تجربه نروژ نشان می‌دهد در صورتی که مدیریت صندوق به‌صورت حرفه‌ای انجام شود، تا حدودی اثر منفی مالکیت دولتی آن خنثی می‌شود. در نروژ، مالکیت صندوق دولتی بوده اما مدیریت آن به‌صورت تخصصی و حرفه‌ای ارزش صندوق را ماکسیمم می‌کنند.

در همین باره نیز بخوانید:

• اصلاحات به جای آرایش بودجه| رضا خسروی