حمایت مرکز پژوهش‌های مجلس از تصویب کلیات طرح بانکداری جمهوری اسلامی

به گزارش می متالز، مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به بررسی طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران پرداخته است.

در مقدمه  این گزارش آمده است: با توجه به گذشت حدود 4 دهه از تصویب قوانین مادر در حوزه پولی و بانکی و وقوع تحولات جدی در حوزه دانش بانکداری و بانکداری مرکزی و دگرگونی رویه‌های بانکی و نظارت بانکی به‌دلیل ظهور فناوری‌های جدید، انباشت و تزاحم قوانین موردی تصویب شده و خلأها و مشکلات عدیده در نظام بانکی کشور با منشأ قانونی، اصلاح قوانین پولی و بانکی یک ضرورت جدی و یکی از اجزای اصلی اصلاحات اقتصادی مورد نیاز کشور است.

اصلاح قوانین پولی و بانکی همواره در مجلس مطرح بوده است و حداقل در دو دوره اخیر مجلس این موضوع با شدت بیشتری پیگیری شده است و درحال حاضر نتیجه این تلاش‌ها در قالب گزارش کمیسیون اقتصادی (شماره چاپ 1672) تحت عنوان طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران به مجلس شورای اسلامی تقدیم شده است.

به‌دلایل مختلف اعم از اختلاف‌نظر دستگاه‌های مختلف به‌ویژه بانک مرکزی و وزارت امور اقتصادی و دارایی در برخی از حوزه‌های مهم، لایحه جامعی توسط دولت درباره این موضوعات ارائه نشد. کما اینکه با وجود اقدامات انجام شده از ابتدای دهه 1380 در بانک مرکزی و دولت، صرفاً یک لایحه برای اصلاح برخی از فصول قوانین قبلی به مجلس ارائه شده است و به موضوعات مهمی مانند ساختار و نحوه اداره بانک مرکزی، استقلال بانک مرکزی از دولت و نحوه و گستردگی نظارت بر بانک‌ها پرداخته نشده است.

بر این اساس ضروری است اصلاح قوانین حوزه پولی و بانکی کشور در فرصت 6 ماهه تا پایان مجلس دهم به‌عنوان اولویت اصلی مجلس شورای اسلامی بوده و طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران در اولویت بررسی مجلس شورای اسلامی قرار گیرد. شایان ذکر است مرکز پژوهش‌های مجلس علی‌رغم برخی انتقادها نسبت به گزارش کمیسیون اقتصادی که در مرحله بررسی نهایی مواد قابلیت اصلاح را دارد، درمجموع با توجه به اصلاحات صورت گرفته در حوزه‌هایی نظیر بهبود استقلال، کارآمدی، اقتدار و پاسخگویی بانک مرکزی، نظارت بانکی، قواعد حکمرانی و مدیریت بانک‌ها، برخی از مسائل شرعی بانکداری، مقابله با تخلفات بانکی، پیشگیری از تعارض منافع در نظام بانکی و...، با کلیات این طرح موافق بوده و تصویب آن را در این دوره مجلس شورای اسلامی ضروری می‌داند. این طرح در صورت تصویب می‌تواند ثمرات قابل توجهی در بهبود حکمرانی پولی و بانکی کشور داشته باشد.

محورهای اصلی طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران

قانون پولی و بانکی کشور مهم‌ترین قانون در این حوزه است که در 18 تیرماه 1351 یعنی 47 سال پیش به تصویب رسیده است. قانون عملیات بانکی بدون ربا (بهره) هم مهم‌ترین قانونی است که بعد از انقلاب اسلامی در 8 شهریور‌ماه 1362 در این حوزه به تصویب رسید. این قانون در مدت کوتاهی تهیه شده و اگرچه به‌صورت دائمی تصویب شد، ولی بنا بر بازنگری آن بعد از 5 سال اجرا بوده است که تا کنون صرفاً به اصلاحات جزئی بسنده شده است. علاوه‌بر این قوانین، در طول 40 سال گذشته قوانین خاص متعددی نیز به تصویب رسیده است که اهم آنها عبارتست از:

• لایحه قانونی اداره امور بانک‌ها (1358)،
• قانون نحوه وصول مطالبات بانک‌ها (1368)،
• قانون اجاره تأسیس بانک‌های غیردولتی (1379)،
• قانون تنظیم بازار متشکل پولی (1383)،
• قانون منطقی کردن نرخ سود تسهیلات بانکی متناسب با نرخ بازدهی در بخش‌های مختلف اقتصادی (1385)،
• قانون تسهیل اعطای تسهیلات بانکی و کاهش هزینه‌های طرح و تسریع در اجرای طرح‌های تولیدی و افزایش منابع مالی و کارآیی بانک‌ها (1386).

همچنین در قوانین عمومی کشور، مانند قوانین برنامه‌های پنج‌ساله توسعه، قوانین بودجه سالیانه، قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌ و چهارم (۴۴) قانون اساسی (مصوب 1386 و اصلاحات بعدی آن) و قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور (مصوب 1394) نیز همواره احکامی به موضوعات پولی و بانکی مرتبط بوده است. مجموعه این اقدامات به تعدد و تزاحم قوانین منجر شده است که اصلاح قوانین پولی و بانکی را از این منظر ضروری می‌کند.

ازسوی دیگر ریشه وضع فعلی اقتصاد ایران، اعم از شاخص‌های کلان اقتصادی مانند نرخ رشد، نرخ تورم و نرخ ارز، همچنین شاخص‌های بانکی مانند زیان انباشته بانک‌ها، نسبت مطالبات غیرجاری، نسبت کفایت سرمایه و... تا حدی به نقصان در قوانین پولی و بانکی موجود برمی‌گردد و این مسئله نیز بیانگر ضرورت اصلاح قوانین این حوزه است.

علاوه‌ بر این در طول دهه‌های گذشته تحولات زیادی چه در حوزه دانش بانکداری مرکزی و بانکداری و جایگاه آنها در اقتصاد و چه در حوزه فرایندهای بانکی صورت گرفته است. به‌طور مشخص در حوزه فرایندهای نظارت بانکی و نیر عملیات بانکی، با ظهور فناوری‌های جدید، نظام بانکی در جهان و ایران به‌طورکلی دگرگون شده است و این موضوع نیز اصلاح قوانین را ضروری می‌سازد.

بررسی مخالفت‌های صورت گرفته با طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران

در کنار کلیه مزایا و نقاط قوت فوق‌الذکر، وجود اشکالات و امکان بهبود در این طرح با توجه به تحولاتی که داشته ممکن و متصور است و البته از طریق ارائه پیشنهاد ازسوی نمایندگان در صحن علنی مجلس، امکان پیگیری و اعمال دارد. اما باید توجه داشت بسیاری از دلایلی که ازسوی مخالفان به‌منظور نفی اصلِ طرح بیان می‌شود، وارد نیست.

توضیح آنکه برخی دستگاه‌های دولتی، به‌ واسطه ملاحظات و منافع سازمانی خود با طرح فعلی مخالفت می‌کنند. برای مثال برخی از وزارتخانه‌ها به‌دلیل کاهش تأثیرگذاری خود در فرایند سیاستگذاری پولی در چارچوب این طرح (به‌واسطه اصلاح ترکیب هیئت عالی نسبت به ترکیب شورای پول و اعتبار) با این طرح مخالفت می‌کنند. در واقع همان دلایلی که منشأ عدم ارائه لایحه جامع اصلاح قانون پولی و بانکی ازسوی دولت است، می‌تواند مبنای مخالفت دولت و یا دستگاه‌های دولتی با طرح فعلی شود.

از سوی دیگر گروهی از اشخاص غیردولتی مثل برخی بانک‌ها نیز، به‌دلیل تعارض احکام طرح با منافع خود، مخالفت‌های جدی با اصل طرح حاضر دارند. توضیح آنکه به‌دلیل افزایش اختیارات نظارتی بانک مرکزی و کاهش تعارض منافع در ساختار نظارت بر بانک‌ها، امکان بسیاری از تخلفاتی که درحال حاضر رواج فراوانی در شبکه بانکی دارد از میان می‌رود و این امر باعث محدود شدن اختیارات و منافع کنونی بانک‌ها و سایر مؤسسات اعتباری می‌شود، هرچند درمجموع باعث بهبود عملکرد نظام مالی کشور می‌شود.

بخش دیگری از مخالفت‌ها براساس آخرین پیشنهادهای مطرح شده در مقالات حوزه پولی و بانکی و یا بهترین عملکرد موجود در دنیا و تفاوت آن با آنچه در طرح فعلی آمده، بیان می‌شود. در پاسخ به این قبیل انتقادها، باید توجه کرد که تدوین‌کنندگان طرح، علاوه‌بر رجوع به تجربه‌های موفق در دنیا و جدیدترین نظریات علمی، به چارچوب‌های نهادی کشور مثل قانون اساسی و مصوبات قبلی مجمع تشخیص مصلحت نظام در این رابطه نیز توجه داشته‌اند. ملاحظه دیگری که باید از این منظر مورد توجه قرار گیرد، شرایط سیاستی و اجرایی کشور و به‌عبارت دیگر قواعد نانوشته حاکم بر رفتارهای سیاستگذاران و مجریان در کشور است که ‌باید در تدوین قانون مورد توجه قرار گیرد. تفصیل این مطلب در گزارش‌های آتی مرکز پژوهش‌ها ناظر به مواد طرح بیان خواهد شد.

گروه دیگری از مخالفان طرح، برخی صاحب‌نظران دانشگاهی و حوزوی هستند که ایده‌هایی در حوزه پولی و بانکی (چه در حوزه متعارف و چه در حوزه مطالعات اسلامی) در ذهن دارند و معتقدند که طرح جامع بانکداری جمهوری اسلامی ایران، باید براساس این ایده‌ها طراحی شود و چون به این ایده‌ها در طرح جامع پرداخته نشده است، با آن مخالفت می‌کنند. پیشنهاد این دسته از مخالفان طرح آن است که بررسی و تصویب این طرح درحال حاضر متوقف شود و «مطالعات جامعی» درخصوص ایده آنها انجام شود و سپس طرح و لایحه‌ای براساس آن نگاشته شود. برای مثال، یکی از موضوعاتی که اخیراً مکرر بحث شده است موضوع «خلق پول بانکی» است و منتقدان معتقدند باید در قانون جدید، خلق پول بانکی ساماندهی شود.

در این رابطه اولاً باید توجه داشت که مرکز پژوهش‌های مجلس از اولین نهادهای پژوهشی است که با انتشار گزارش «ابعاد و پیامدهای خلق پول توسط بانک‌های تجاری در ایران» در سال 1393 به این موضوع پرداخته است، و طرح حاضر نیز با همکاری برخی از نخستین صاحبنظران این حوزه تدوین شده است.‌ ثانیاً موضوع حائز اهمیت آن است که مطالعات مرتبط با موضوع «خلق پول بانکی» در داخل کشور و حتی در سطح جهانی کماکان مقدماتی و درحال تکامل است و اختلاف‌نظرهای جدی -هم در بین صاحبنظران اقتصاد متعارف و هم اقتصاد اسلامی- درخصوص آن وجود دارد؛ همچنین تقریباً می‌توان گفت مدل ایجابی جایگزین برای این موضوع، به‌گونه‌ای که جوانب مختلف موضوع را لحاظ کرده باشد و قابلیت درج در قانون داشته باشد و سایر ملاحظات قانونگذار را تأمین کند، تاکنون ارائه نشده است.

اما مهم‌ترین نکته‌ای که وجود دارد آن است که نمی‌توان اصلاح اشکالات بیّن و نواقص قانونی موجود (که تمام کارشناسان نظام بانکی بر آنها اتفاق‌نظر دارند) را به تعویق انداخت، به امید اینکه صاحبنظران دانشگاهی و حوزوی به یک طرح سازگار و جامع درخصوص موضوعات بنیادی نظیر «خلق پول بانکی» برسند و پس از آن اجماع نسبی در میان اندیشمندان و سیاستگذاران و مجریان حول آن به وجود آید.

ضمن آنکه فرصت اصلاح این طرح درصورت تصویب در آینده نیز کاملاً وجود دارد و رویکردهای بدیل بانکداری متعارف می‌توانند (و باید) پس از بحث و اجماع نظر کارشناسی، ایده‌های خود را تبدیل به طرح‌های تفصیلی و سازگار کرده و در آینده به جامعه علمی و سیاستی عرضه کنند. درواقع آنچه مهم است این است که هیچ کارشناسی از وضع موجود دفاع نمی‌کند و ضرورت اصلاح قانون و تلاش برای رفع چالش‌های قانونی بر کسی پوشیده نیست و موکول نمودن اصلاحات به آینده به صلاح کشور نیست.

شایان ذکر است مرکز پژوهش‌ها نیز در عین تأیید کلیات طرح و تأکید بر ضرورت اصلاح فوری قوانین، ایرادهای جزئی نسبت به برخی احکام گزارش کمیسیون اقتصادی مجلس دارد که در گزارش‌های مربوطه به آنها پرداخته خواهد شد.

مرکز پژوهش‌های مجلس با کلیات طرح بانکداری جمهوری اسلامی موافق است 

در پایان گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس آمده است: کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی درخصوص اصلاح قوانین حوزه بانکداری و بانک مرکزی با اصلاح و تجمیع طرح‌های چهارگانه و لایحه اصلاح قانون پولی و بانکی، علی‌رغم برخی اشکالات در برخی از احکام (که در گزارش‌های بعدی مرکز پژوهش‌ها به تفصیل بیان خواهد شد)، نسبت به قوانین و وضعیت موجود اصلاحات نسبتاً زیاد، مهم و قابل دفاعی را در حوزه‌هایی نظیر بهبود استقلال، کارآمدی، اقتدار و پاسخگویی بانک مرکزی، نظارت بانکی، قواعد حکمرانی و مدیریت بانک‌ها، برخی از مسائل شرعی بانکداری، مقابله با تخلفات بانکی، پیشگیری از تعارض منافع در نظام بانکی و...، ارائه داده است.

بر همین اساس مرکز پژوهش‌های مجلس با کلیات این طرح و چارچوب‌های اصلاحی در پیش گرفته شده در این طرح موافق است و معتقد است تصویب آن می‌تواند کشور را در حوزه قوانین نظام پولی و بانکی چندین گام به جلو ببرد. بر این اساس و با توجه به تجربه کشور در دو دهه گذشته در اصلاح قوانین حوزه پولی و بانکی، آنچه واضح است آن است که نباید هیچ فرصتی را برای اصلاح قانون از دست داد و لازم است در اسرع وقت گزارش مزبور در دستور بررسی صحن مجلس قرار گیرد و در فرصت شش‌ماهه باقی‌مانده از مجلس دهم قوانین حوزه بانکی اصلاح شود.