مسیر انحرافی حمایت از تولید

به گزارش می متالز، براساس گزارشی که مرکز تحقیقات و بررسی‌های اقتصادی اتاق ایران با عنوان «حمایت و حمایت‌گرایی» تهیه کرده، سیاست‌های اقتصاد کلان از طریق ایجاد بی‌ثباتی و آشفتگی، فعالیت بخش تولید را با چالش‌های جدی مواجه کرده است. از سوی دیگر، سیاست‌های حمایتی به‌صورت پراکنده، فاقد جهت‌گیری مشخص بوده و عمدتا از طریق «اعطای تسهیلات» دنبال شده است، در واقع با وجود آنکه در چارچوب برنامه‌های حمایت از تولید، اقداماتی مانند اعطای تسهیلات کم‌بهره به فعالیت‌های تولیدی یا معافیت‌های مالیاتی تولید برای تشویق فعالیت‌های تولیدی دنبال شده است، اما به‌دلیل عدم پیشگیری یا مقابله با شوک‌های ناشی از بی‌ثباتی اقتصاد کلان، اقتصاد کشور شاهد تخریب گسترده فضای سرمایه‌گذاری و عدم پشتیبانی تولید بوده است. سایه این تلاطمات درحالی بر فضای حمایت‌ از تولید و صنایع در ایران افکنده شده است که به‌طور خاص در دو سال گذشته اقتصاد کشور دستخوش چالش‌های حادی شده که فعالیت‌های تولیدی را با موانع مضاعفی مواجه کرده است. به‌نظر می‌رسد در شرایط کنونی حمایت از تولید بیش از هر چیز نیازمند مدیریت اقتصادی است که از یکسو، با پیش‌بینی شوک‌های برون‌زا (مانند تحریم) مانع تبعات منفی آن برای تولید در کشور شود و از سوی دیگر از اتخاذ سیاست‌های شوک درمانی (برای مواجهه با مشکلاتی مانند کسری بودجه) پرهیز شود. درعین حال، تجارب‌جهانی درخصوص برنامه‌های حمایت‌گرایی نشان می‌دهد که این سیاست‌ها براقداماتی مانند «ضمانت‌نامه‌ها»، «اعطای وام مستقیم»، «وام نجات در هنگام ورشکستگی»، «اعطای معافیت به مناطق آزاد در جهت تولید و صادرات»، «جذب سرمایه خارجی» و «تسهیل مقررات» ‌تمرکز یافته است.  براساس این گزارش، راهکارهای اصلی حمایت از تولید در سه موج توسعه صنعتی خلاصه می‌شود. در موج اول، ریشه اصلی مشکل توسعه‌نیافتگی تولید به «نارسایی بازارها» برمی‌گشت. در این چارچوب، برنامه سیاستی اجرا شده مبتنی بر نقش‌آفرینی گسترده دولت بود. در موج دوم نیز، «مداخلات دولت» به‌عنوان ریشه توسعه‌نیافتگی تولید مطرح شد و راهکارهایی مانند آزادسازی، مقررات‌زدایی و خصوصی‌سازی به‌عنوان دستورالعمل‌های سیاستی در دستور کار قرار گرفت. در نهایت «نارسایی بازارها و ضعف دولت» در موج سوم به‌عنوان ریشه توسعه‌نیافتگی تولید تلقی شد که ارتقای کیفیت در درون دولت و سیاست‌گذاری در جهت بهبود عملکرد بازارها، به‌عنوان راه‌حل‌های برون رفت از این مشکل به اجرا درآمد.

چارچوب کلان

اما حمایت از تولید داخلی و حمایت‌گرایی دو اصطلاح پرکاربرد در سال‌های اخیر هستند. دو اصطلاحی که بعضا دارای معنی یکسان‌ هستند، اما در واقع معنا و دامنه اطلاق آنها با یکدیگر متفاوت است.

حمایت از تولید، مفهومی با دامنه وسیع‌تر از حمایت‌گرایی است و اگرچه نمی‌توان برای آن معادل دقیقی در ادبیات اقتصادی یافت، اما می‌توان آن را ذیل مفاهیمی مانند «مداخله‌گرایی اقتصادی» و «اتخاذ سیاست‌های صنعتی» یا «استراتژی صنعتی» دسته‌بندی کرد. به‌طور کلی، ریشه حمایت از تولید را باید در درک گسترده و عمق شکست بازار در اقتصادهای درحال توسعه جست‌وجو کرد. اقتصادهای درحال توسعه برخلاف اقتصادهای توسعه‌یافته با بازارهای بالغ روبه‌رو نیستند. این اقتصادها اغلب از بازارهای محدود و نیز بازارهای ناقص رنج می‌برند. در واقع بازار ناقص اشاره به فقدان زیرساخت‌ها و فقدان صرفه‌های مقیاس در اقتصادهای درحال توسعه دارد. زیرساخت‌هایی مانند جاده، برق صنعتی، انرژی و... برخلاف کشورهای توسعه یافته با نواقص بسیار زیادی در کشورهای درحال توسعه مواجه است.

به‌طور خلاصه، وجود بازارهای محدود و ناقص که به «شکست بازار» تعبیر می‌شود،‌ مانع ورود سرمایه‌گذاران و کارآفرینان به حوزه توسعه صنعتی می‌شود. در نتیجه وضعیتی پایدار در این اقتصادها شکل می‌گیرد که به آن «‌دام درآمد سطح پایین» گفته‌ می‌شود. این مساله زمینه‌ساز ایفای نقش دولت در اقتصادی درحال توسعه در جهت ترغیب فعالان اقتصادی به سرمایه‌گذاری صنعتی و در برخی موارد، سرمایه‌گذاری مستقیم صنعتی محسوب می‌شود.

تجارب جهانی

بررسی تاریخی نشان می‌دهد ادبیات حمایت از تولید در دنیا با سه موج روبه‌رو بوده است که طی موج اول، شناسایی پدیده «شکست بازار» ‌دولت را در متن سیاست‌های حمایت از تولید قرار می‌داد، موج دوم، شناسایی «شکست دولت»، ترویج بازارها و کوچک‌سازی دولت را به‌عنوان راهکار حمایت از تولید دنبال می‌کرد. این درحالی است که در موج سوم، با تصدیق وجود همزمان شکست بازار و دولت، به‌جای چرایی حمایت یا عدم آن، چگونگی حمایت موثر مبنای نظریه‌پردازی و سیاست‌گذاری قرار داده شد.

اما شاید مشخص‌ترین ظهور حمایت‌گرایی در سال‌های اخیر در دنیا را بتوان در تلاش دونالد ترامپ، رئیس‌جمهور آمریکا برای حمایت از صنایع این کشور در برابر رقبای خارجی از طریق افزایش تعرفه‌ها و بازبینی در توافق‌نامه‌های تجارت آزاد با سایر کشورها جست‌وجو کرد. این مساله که نوعی عدول از موازین تجارت آزاد به‌ویژه مقررات سازمان تجارت جهانی (WTO) محسوب می‌شود، اگرچه نوعی اقدام بی‌سابقه یکی از کشورهای پیشرو اقتصاد آزاد به حساب می‌آید، اما برخلاف تصور رایج این کشور یکی از پیشگامان حمایت‌گرایی در تاریخ اقتصادی محسوب می‌شود. به‌طور کلی، ادبیات توسعه شاهد مطالعات گسترده‌ای پیرامون سیاست‌های حمایت از تولید در کشورهای مختلف و نتایج آنها بوده‌اند که در اینجا به‌عنوان نمونه، سیاست‌های حمایت‌گرایی در دو کشور ایالات‌متحده و چین مورد بررسی قرار می‌گیرد.

ایالات‌متحده: دولت ایالات‌متحده مجموعه‌‌ای از سیاست‌های اعتباری را برای کمک به تولیدکنندگان داخلی در بحران ۲۰۰۸ در پیش گرفت. این سیاست‌ها عمدتا در سه قالب کمک‌ها و ضمانت‌نامه‌های وام، وام نجات در هنگام ورشکستگی یا اعطای وام مستقیم بودند. اما با توجه به بلوغ بازارها در ایالات‌متحده، دولت این کشور در دهه‌های اخیر کمتر سیاست‌های اعتباری برای حمایت از تولید را در دستور کار قرار داده است؛ اما وقوع رخدادهایی مانند بحران مالی ۲۰۰۸ و سقوط بازارهای مالی موجب اتخاذ سیاست‌های فعال از سوی دولت برای مواجهه با احتمال ورشکستگی گسترده تولیدکنندگان بوده است.

چین:‌ رشد اقتصادی خیره‌کننده چین در چهار دهه اخیر به گذار این کشور از اقتصاد سوسیالیستی به اقتصاد بازار نسبت داده شده است. سیاست اعتباری و هدایت اعتبارات به سمت بخش‌های مولد یکی از ستون‌های اصلی موفقیت اقتصادهای شرق آسیا از جمله چین محسوب می‌شود؛ مساله‌ای که مورد تایید گزارش توسعه ۱۹۹۳ بانک جهانی با عنوان معجزه آسیایی نیز قرار گرفته است. چین از اواخر دهه ۱۹۷۰ راهبرد تولید برای صادرات را مبنای استراتژی تجاری خود قرار داد. این کشور با بررسی ظرفیت‌های اقتصادی خود و کمک به رونق گرفتن تولیدات داخلی از فرصت صادرات در بازارهای جهانی برای افزایش تخصص‌یابی،‌ بلوغ صنایع و همچنین غلبه بر مشکل محدودیت بازارهای خود بهره گرفت.

تجربه ایران

اقتصاد ایران مانند دیگر اقتصادهای جهان، مجموعه‌ای از سیاست‌های حمایت تولید را در دوره‌های مختلف اعمال کرده است. درواقع صرف‌نظر از اعلام این سیاست‌ها یا تجمیع آنها ذیل بسته‌ای تحت عنوان حمایت از تولید، ‌اقتضائات علمی دستگاه‌ها و وزارتخانه‌های مختلف و تقاضاهایی که هر یک از این دستگاه‌ها با آن مواجه بوده‌اند، اتخاذ سیاست‌های حمایت از تولید را در آنها به‌دنبال داشته است. این سیاست‌ها در قالب‌های مختلف به شرح زیر در دستور کار سیاست‌گذاران قرار گرفته است. سیاست‌های ثبات اقتصاد کلان: این سیاست‌ها، پیش از سیاست‌های حمایت از تولید قرار گرفته و چشم‌انداز سرمایه‌گذاران از ورود به فعالیت‌های تولیدی را نشان می‌دهد. هر چه وضعیت اقتصاد کلان یک کشور با ثبات‌تر باشد، تمایل سرمایه‌گذاران برای ورود به عرصه‌های تولیدی و استقرار کسب‌وکارهای تازه بیشتر است.

سیاست‌های تسهیل‌گر تولید: در کنار شوک‌های رخ داده که حمایت از تولید را با چالش‌های بنیادین روبه‌رو کرده، وضعیت سیاست‌های تسهیل‌گر تولید در ایران نیز با انواع آشفتگی‌ها روبه‌رو بوده است. اما در این راستا سیاست‌های مختلفی مانند بهبود فضای کسب‌وکار در کانون توجه قرار گرفته است. تشکیل شورای گفت‌وگوی دولت و بخش‌خصوصی در قالب ماده ۷۵ برنامه پنجم توسعه و تعامل بهتر بخش‌خصوصی با دولت،‌ نویدبخش کاهش مشکلات بخش‌خصوصی و اتخاذ سیاست‌های بهتر بود. سیاست‌های حمایت از تولید: یکی از ویژگی‌های مالی اقتصاد ایران، بانک محور بودن و وابستگی تامین مالی بنگاه‌ها به تسهیلات بانکی است. نرخ بالای سود بانکی در کشور، بازپرداخت تسهیلات اعطاشده را به‌ویژه برای بخش تولید مشکل ساخته است. در سال‌های گذشته برای رفع این مشکل، انواع و اقسام صندوق‌ها و نهادها ایجاد شده‌اند و انواع خدمات تامین مالی یا ضمانت را انجام می‌دهند؛ اما سهم آنها از کل تسهیلات پرداخت‌شده اندک است. همچنین در سال‌های دولت یازدهم، سیاست تجاری دولت، کاهش تعرفه‌ها و موانع مقداری واردات، همراه با گسترش مناطق آزاد و ویژه بود. البته این سیاست بدون اولویت‌بندی خاصی صورت گرفته و دولت صرفا کوشیده است تا طبقات تعرفه‌ای را کاهش دهد. در واقع به‌نظر می‌رسد سیاست‌های تجاری مشخصی در این زمینه وجود نداشته و به‌رغم کاهش طبقات تعرفه‌ای،‌ تغییر نرخ تعرفه‌ها به‌گونه‌ای صورت گرفته تا صرفا درآمدهای گمرک افزایش یابد.

پیشنهادهای سیاستی

اما به‌نظر می‌رسد در بالاترین سطح، عدم هماهنگی میان سیاست‌های اقتصاد کلان و سیاست‌های حمایت تولید در کشور وجود دارد؛ به این معنا که اگرچه در سیاست‌های حمایت از تولید، اقداماتی از جمله اعطای تسهیلات کم‌بهره به فعالیت‌های تولیدی یا معافیت‌های مالیاتی تولید برای تشویق فعالیت‌های تولیدی دنبال شده است، اما به‌دلیل عدم پیشگیری یا مقابله با شوک‌های ناشی از بی‌ثباتی اقتصاد کلان، اقتصاد کشور شاهد تخریب گسترده فضای سرمایه‌گذاری و عدم پشتیبانی تولید بوده است. از سوی دیگر، سیاست‌های حمایتی به‌صورت پراکنده، فاقد جهت‌گیری مشخص بوده و عمدتا از طریق اعطای تسهیلات دنبال شده است. بنابراین می‌توان گفت مهم‌ترین سیاست‌های حمایتی دولت در سه دهه گذشته در قالب سرمایه‌گذاری مستقیم دولت در بخش صنعت دنبال شده که به رشد صنایع معدنی و تغییر ترکیب صادرات از محصولات کشاورزی به محصولات معدنی منجر شده است. البته این تغییر از نوعی از کالاهای منبع پایه (زمین) به نوع دیگر (معدن) تحول توسعه‌ای محسوب نمی‌شود. اما در دوسال گذشته نیز اقتصاد ایران دستخوش تلاطم‌های حاد شده که فعالیت‌های تولیدی را با مشکلات مضاعف روبه رو ساخته است. به‌نظر می‌رسد در شرایط کنونی حمایت  ازتولید بیش از هر چیز نیازمند مدیریت اقتصادی است که از یکسو، با پیش‌بینی شوک‌های برون‌زا (مانند تحریم) مانع تبعات منفی آن برای تولید در کشور شود و از سوی دیگر خود نیز از اتخاذ سیاست‌های شوک‌درمانی (برای مواجهه با مشکلاتی مانند کسری بودجه) پرهیز کند.

همچنین عدم هماهنگی و پراکنده بودن سیاست‌ها که موازی‌کاری دستگاه‌ها و اتلاف منابع را به‌دنبال داشته است، موجب شده تا به‌رغم صرف هزینه‌ها و تلاش‌های گوناگون در بدنه دولت برای حمایت از تولید، این سیاست‌ها با نتیجه قابل قبولی همراه نباشد و از جمله پیش‌بینی رشد منفی اقتصادی و نیز رشد منفی سرمایه‌گذاری، نشان از ناکارآمدی این سیاست‌ها دارد.