مشکل ما در حکمرانی چیست؟ / مولفه‌های غیرعقلانی

به گزارش می متالز، مساله در بیان ساده و در عمل به شدت غامض و پیچیده است: چرا ساختار مدیریتی در حوزه‌های مختلف، نه‌تنها انگیزه‌ای برای اصلاح ندارد که بعضاً حتی در برابر آن مقاومت می‌کند. تفاوتی ندارد که این اصلاح مشمول اجرای استانداردهای فیزیکی در یک ورزشگاه مانند آزادی تهران باشد یا در نظام بانکداری و استانداردسازی بر اساس مقررات مدرن مالی و حسابداری. علیرضا ساعدی؛ پژوهشگر اقتصاد توسعه و بین‌الملل، در این مسیر هم مقاومت ذی‌نفعان موجود را موثر می‌داند و هم به این نکته مهم اشاره می‌کند که در سیستم کنونی، تن به اصلاحات دادن ممکن است باعث هزینه‌هایی برای مدیری شود که می‌خواهد با خیرخواهی، وضع موجود را تغییر دهد. ساعدی معتقد است ما گرفتار حلقه معیوب خودتشدیدکننده‌ای هستیم که مشکلات را عمیق‌تر می‌کند. او ذات اصلاح را با فشار همراه می‌داند و می‌گوید در اغلب کشورها تن دادن به اصلاح سیستم شکل گرفته است.

بهانه این گفت‌وگو که قرار است در آن به نبود تمایل و انگیزه برای اصلاح بپردازیم، ورزشگاه آزادی و اجبار بیرونی از طرف نهادهای بین‌المللی برای بهسازی و بازسازی آن است که بتواند میزبان یک رقابت مهم بین‌المللی باشد. فکر می‌کنید این ایده در مورد سیستم‌های مدیریتی کشور ما درست باشد که تن به اصلاح نمی‌دهیم مگر زمانی که فشار و اجبار بیرونی ما را ملزم به اصلاح کند؟

من این بحث مفصل و گسترده را با یک مصداق دیگر شروع می‌کنم. حتما خاطرتان هست در گذشته هر مراجعه‌کننده به بانک باید چند فیش کاغذی را با استفاده از کاربن پر می‌کرد و از این باجه به آن باجه برای زدن مهر دریافت یا پرداخت می‌رفت و در صف‌های شلوغ می‌ایستاد؛ زمانی که تصمیم گرفته شد این سیستم برچیده و اتوماسیون جایگزین شود، بزرگ‌ترین مقاومت و حتی کارشکنی از سوی همین کارکنان باجه‌ها رخ داد.

در آنجا هم فشار درونی و مقایسه بین بانک‌هایی که خدمات را به شکل بهتر ارائه می‌دادند با بانک‌های قدیمی شکل گرفت و در نهایت به اصلاح انجامید. در مساله ورزشگاه هم مثلا در بخش بلیت‌فروشی، که فروش اینترنتی الزامی و ورزشگاه به گیت الکترونیک مجهز شد، می‌توان حدس زد که جدی‌ترین موانع کارگزارانی بودند که از بازار فروش بلیت بدون صندلی، بدون چک و تایید توسط گیت الکترونیک و فروش در بازار سیاه به قیمت‌های گزاف بهره‌مند می‌شدند.

در سایر قسمت‌ها نیز وضع به همین منوال بوده که ذی‌نفعانی وجود داشته‌اند که از تداوم وضع موجود بهره می‌بردند و در نتیجه مخالف و مانع یا حتی کارشکنان مسیر اصلاح و تغییر بودند. اینجا هنر سیاستگذار است که بتواند برای به نتیجه رسیدن اصلاح، مکانیسمی را برگزیند که نفع ذی‌نفعان موجود را به‌کل از بین نبرد اما منافع دیگران را هم تامین یا به عبارتی حداکثر کند و به قول نظریه‌پردازان نظریه بازی وضعیت برد-برد را حاکم کند.

البته باید تاکید کرد که در کشور ما پیدا کردن این راهکار بسیار سخت است، زیرا از نظر اقتصاد سیاسی تقریبا غیرممکن است که بتوان ذی‌نفعان کنونی را کاملا کنار گذاشت و ذی‌نفعان جدید وارد کرد. در این شرایط گاه یک فشار بیرونی برای انجام یک اصلاح وارد می‌شود به صورتی که اگر انجام نگیرد، همین ذی‌نفعان کنونی هم انتفاع خود را از دست می‌دهند، در این مواقع است که انجام اصلاحات به دلیل پذیرش سهل‌تر از سمت ذی‌نفعان موجود، امکان‌پذیرتر می‌شود.

منتها در برابر این فشار بیرونی هم باید وضعیت ذی‌نفع موجود را دید، در غیر این صورت ممکن است او باز هم نفع عمومی را در نظر نگیرد. در همین مثال ورزشگاه اگر انتفاع ذی‌نفع کنونی دیده نمی‌شد ممکن بود او با عدم پذیرش بهسازی ورزشگاه، موجب شود بازی در کشور و ورزشگاه دیگری برگزار شود و او کماکان در مسائلی مانند فروش بلیت یا عرضه دیگر امکانات در ورزشگاه مداخله و انتفاع داشته باشد.

پس در واقع در ساختاری مانند آنچه ما داریم، این فشار از بیرون است که باعث اصلاح می‌شود.

اصلاحات می‌تواند منشا درونی یا بیرونی داشته باشد که معمولاً در مورد ما بیشتر مورد دوم رخ داده است. اما اغلب کشورها در شرایطی قرار گرفته‌اند که فشار درونی باعث ‌ترمیم و اصلاح ساختار آن‌ها شده است. از طرفی همیشه هم فشار بیرونی به اصلاح ختم نمی‌شود. نمونه خودروسازان را می‌توان در این زمینه مدنظر قرار داد که هر اتفاقی از بیرون می‌افتد، باز هم منافع آنها در تداوم وضع موجود است. مثلا تحریم خودرو و قطعات فضا را برای خودروسازان بهتر هم می‌کند یا در شرایط غیرتحریمی به ‌واسطه نرخ ارز، برای آن‌ها قابل قبول است که حتی قطعات ساده‌ترین خودرو تولیدی خود را هم از خارج سفارش بدهند.

 مساله اصلاح نظام بانکی هم شباهت زیادی به مصداق اولیه ما دارد. ما سال‌هاست که با یک نظام بانکی اصلاح‌ناپذیر مواجه هستیم که تمایلی به اجرای استانداردهای بین‌المللی بانکداری نداشته است. اما در نهایت عدم همکاری بانک‌های خارجی با بانک‌های ایران باعث شد این نظام نیز در را به روی اصلاحات بر مبنای مقررات بین‌المللی باز کند و لااقل نشان دهد که انگیزه این اصلاح را دارد.

به نظرم باید ببینیم ابتدا عامل اینکه سیستم علاقه‌ای به اصلاح و تغییر ندارد چیست. مثلا چرا مدیران عامل بانک‌ها علاقه‌ای به استانداردسازی و اصلاح نداشته‌اند. چون اگر با یک روند منطقی و عقلانی تن به اصلاح ندهیم، در نهایت نظامات بین‌المللی حتما برای انجام اصلاح ساختار، فشار وارد می‌کند اما این روش کار باعث می‌شود تا اولا همیشه چند قدم عقب باشیم، دوما همواره این اصلاح را با هزینه بیشتر انجام دهیم.

این مساله باید بررسی شود که چرا یک بانک در هندوستان یا برزیل یا سنگاپور دائم در حال تطبیق خود با استانداردهای روز نظام بانکداری است و احتمالاً از مشاورانی برای این کار کمک می‌گیرد اما یک بانک ایرانی تمایلی به برداشتن این گام ندارد. مگر ما این عقلانیت را نداریم؟

متوجه می‌شویم اما چون در سیستم کنونی ما، عملکرد مدیرعامل ارزیابی نمی‌شود و در برابر این عملکرد پاسخگویی وجود ندارد. در این شرایط ایجاد شفافیت و کارکرد بر اساس استانداردهای روز می‌تواند به زیان مدیران عامل باشد. به طور قطع مدیرعامل یک بانک علاقه ندارد استانداردی را اجرا کند که براساس آن مشخص شود بانک کفایت سرمایه ندارد و از روز بعد با یورش سپرده‌گذاران مواجه شود. در واقع وضعیت به‌گونه‌ای است که مولفه‌های عقلانی در یک سیستم معمول، در سیستم ما غیرعقلانی می‌نماید. در چنین سازوکاری حتی ممکن است مدیری بر اساس خیر عمومی ترجیح دهد شفافیت نداشته باشد.

 شما گفتید که کشورهای دیگر هم تحت فشار تن به اصلاح می‌دهند اما این فشار درونی بوده است نه بیرونی.

معمولا هر اصلاحی تحت فشار رخ داده است چون اگر فشاری برای اصلاح شکل نگیرد قاعدتا نیازی هم به اصلاح نیست. کشورهای زیادی هستند که در مطالعات درون‌زایی اصلاحات آنها نشان داده شده است؛ برای مثال ترکیه که در دهه 1980 با یک بحران جدی مواجه شد و خودشان متوجه شدند که وضعیت موجود قابل استمرار نیست.

آنها در این شرایط روی قطع برخی رانت‌ها به اجماع رسیدند و یک اراده قوی سیاسی به عنوان پشتیبان برای اجرای اصلاحات فراهم کردند؛ یعنی نخست‌وزیر، رئیس‌جمهور یا پارلمان با حمایت کامل از اصلاحات آن را جلو بردند. در بحران بدهی در آمریکای لاتین که گریبان کشورهایی چون برزیل و آرژانتین را گرفت نیز بن‌مایه اصلی اصلاحات از داخل صورت گرفت. این کشورها آنقدر از بانک‌های آمریکایی قرض گرفته و نکول کرده بودند که بانک‌ها روند استقراض را متوقف کردند و از سران این کشورها خواستند به‌عنوان مشتریان بدحساب، مجدد فرآیند درخواست وام، ارزیابی و محل هزینه‌کرد این وام‌ها را مشخص کنند.

خود این کشورها بودند که در داخل یک بسته سیاستی نوشتند و سر آن با بانک‌های آمریکایی به توافق رسیدند و البته ممکن است در تدوین این بسته از مشاورانی هم بهره برده باشند. در ایران از این توافق که به اجماع واشنگتن معروف شد، این تصویر وجود دارد که دستورات آمریکایی‌ها نوشته و تحمیل شد در حالی که بسته را خود کشورهای مقروض نوشته بودند و متعهد شدند اصلاحاتی را در مدیریت نظام پولی و مالی انجام دهند و در برابرش وام بگیرند.

در چین هم مساله مشابه است؛ در نهایت این دولت کمونیست حاکم بود که پی برد با روش موجود نمی‌تواند پاسخگوی نیازهای جمعیت بالای خود باشد و در نتیجه تصمیم به اصلاح گرفتند. این کشورها هم مدت‌ها با مشکلات بحرانی دست‌به‌گریبان بودند اما در حل مشکل به جمع‌بندی رسیدند. منظور اینکه در نهایت اغلب این اصلاحات بن‌مایه درون‌زا داشته است. با این حال نمی‌توان ادعا کرد که این کشورها موفق شدند آنچه به عنوان برنامه اصلاحی در دست داشتند را نعل به نعل پیاده‌سازی کنند اما قطب‌نمای حرکتی‌شان نشان می‌داد که در مسیر درست قرار دارند.

 قبول. ما چرا به این نتیجه نمی‌رسیم که نیاز داریم اصلاح انجام دهیم؟ این الزام داخلی چگونه شکل می‌گیرد که در کشور ما یا ایجاد نمی‌شود یا تاخیر زیادی دارد. چرا فشار داخلی برای الزام بانک‌ها به استفاده از استاندارد IFRS یا بازل شکل نمی‌گیرد؟ یا با وجود دیدن پیشرفت و توسعه ورزش‌هایی مانند فوتبال در کشورهای منطقه، فشاری برای اصلاح ساختار کم‌بهره‌ور کنونی ایجاد نمی‌شود؟

این سوال سختی است که باید از همه جوانب و به طور کامل مورد بررسی قرار گیرد اما شاید بخش عمده‌ای از آن به این مساله برگردد که در کشور ما هر مشق اشتباهی با پول نفت پاک یا پنهان شده است. همواره نفت بدهی حکمرانی به رای‌دهندگان را دیر یا زود تسویه کرده اما آنچه نتوانسته است حل کند و از دیدها پنهان مانده، فرسایش سیستم‌هاست.

چند دهه است که ساختارها و سازوکارها برپا و فعال است اما اصلاحی در آن صورت نگرفته. این ساختارها اگرچه اشتباهاتش را با پول نفت پوشانده و اندود کرده اما شاکله‌اش سست و از درون تهی شده است. نتیجه اینکه مطالعات صورت‌گرفته (مطالعات حسن درگاهی) نشان می‌دهد که در تابع تولید ایران ضریب بهره‌وری به شدت کاهش پیدا کرده است.

یعنی اگر تابع تولید را به طور ساده به صورت ترکیب سرمایه و نیروی کار در نظر بگیریم، ضریب بهره‌وری حاصله از آن بسیار پایین است. یعنی پول نفت سرمایه ایجاد کرده یا در سال‌هایی رشد جمعیت به افزایش نیروی کار کمک کرده است، اما نمی‌تواند بهره‌وری را ارتقا دهد. دانش مدیریت و فناوری در این سیستم تحلیل رفته است.

در یک پاسخ عمومی می‌توان گفت که نفت گریزگاه گره‌های اقتصاد ما بوده است؛ اما فقط گریزگاه حسابداری و اقتصاد سیاسی. یعنی همیشه حداقل‌هایی از رفاه عمومی را حفظ کرده است. اما این گریزگاه نمی‌تواند همیشه ادامه داشته باشد چون شکل اقتصادها در دنیا در حال تغییر است و بازار انرژی هم دچار تحولات شده است.

تحریم نفت نشان می‌دهد چه اندازه مشق نانوشته در اقتصاد ایران وجود دارد که با تحریم نفت نمایان می‌شود. این مساله صرفا مربوط به اقتصاد نیست و سایر حوزه‌ها مانند سیاست، اجتماع، فرهنگ، هنر، آموزش عالی و... را هم دربر می‌گیرد. در سیستم کنونی اقدام‌ها واگراست و برنامه‌ریزی‌ها به صورت جزیره‌ای انجام می‌شود و بعد همان برنامه‌ها هم به اجرا درنمی‌آید. نکته دیگری هم که به ذهن من می‌رسد اینکه اصولاً از کارهای اصلاحی هم قدردانی نمی‌شود.

 برای من این سوال مطرح است که آیا مدیرانی که در ساختارهای سیاسی و اقتصادی و ورزشی و... قرار می‌گیرند با مفهوم هزینه-فایده آشنایی دارند؟ اگر ما ورزشگاه آزادی و سایر ورزشگاه‌هایمان را به مرور مدرن کرده بودیم می‌توانستیم زودتر میزبان رقابت‌هایی در این سطح باشیم و اصلا پیشنهاد برگزاری مسابقات مختلف را بدهیم. این مساله در سایر عرصه‌ها هم نافذ است؛ به این صورت که اصلاح انجام نمی‌شود تا آنجا که هزینه‌اش حداکثر و فایده‌اش حداقل می‌شود. به نظر می‌آید که این ساختار با هزینه-فایده بیگانه است.

از نظر من حاضران در این سیستم مدیریتی هم هزینه-فایده کرده و براساس فایده حداکثری تصمیم گرفته‌اند. اما محاسبه هزینه-فایده در هر سطحی ساده نیست و در شرایط پیچیده این محاسبات دشوارتر می‌شود. ضمن اینکه در جامعه ما در هیچ سطحی این محاسبات به فرد آموزش داده نشده است؛ حتی در سطح خانوار. یعنی حتی ما اقتصاد را در سطح علم معاش خانوار هم آموزش نداده‌ایم به همین دلیل نوع مصرف و پس‌انداز در خانوار ما متفاوت با اقتصادهای توسعه‌یافته است، بدتر اینکه نه‌تنها به خانوار آموزش داده نشده، که سیگنال غلط هم ارسال شده است.

حالا وقتی جامعه در سطح پایین دچار گرفتاری محاسبه است، در سطح کلان که محاسبه سخت‌تر می‌شود، مشکل بزرگ‌تر و بارزتر است. ضمن اینکه در سطح کلان ممکن است این محاسبه نشان دهد که فایده‌ای به مدیر اصلاح‌گر نمی‌رسد و فایده این حرکت در سطح عموم پخش می‌شود و قابل احصا هم نیست، چه‌بسا در داخل سیستم این فایده عمومی دیده هم نشود اما در طرف مقابل هزینه‌های احتمالی دیده می‌شود هم قابل حساب و کتاب است. اینجاست که مدیران حاضر در سیستم، ریسک‌گریز می‌شوند چون تردید دارند که بتوانند بابت هزینه‌کردی که داشته‌اند فایده‌ای به صورت بارز و نمایان نشان دهند.

ضمن اینکه یک مدیر با فرض ریسک‌پذیر بودن و اختیار مکفی داشتن ممکن است به این نتیجه برسد که حتی انجام یک کار بزرگ و مهم با قبول هزینه‌کرد و ریسک آن، نمی‌تواند سرمایه‌گذاری درخوری برای او باشد چون ممکن است با تغییر دولت، او هر دستاوردی هم که داشته باشد، کنار گذاشته شود. چون سیستم تشویق و تنبیه در نظام اداری و بوروکراتیک ما وجود ندارد.

آیا می‌توان این گریز از اصلاح در حالت عادی و تن دادن به اصلاح زیر فشار و اجبار را به صورت یک فرهنگ یا رفتار تقریبا نهادینه‌شده در نظام حکمرانی یا سازوکار اجرایی دید؟ چون منفعت حداکثری در حفظ وضع موجود است. در واقع بگوییم ریشه این بدرفتاری در نظام حکمرانی است.

من با سخن شما موافقم اما نمی‌خواهم در دام متعارف این روزها بیفتیم که «حکمرانی» را با یک تصویر فیزیکی یا یک عامل بیرونی به عنوان مقصر کل قلمداد کنیم. مشکل ما گرفتار شدن در یک حلقه معیوب خودتشدیدکننده است. حکمرانی کلمه بسیار وسیعی است. سازوکار مدیریتی ما در اقتصاد، فرهنگ، ورزش، نهادهای نظارتی و... دچار نارسایی است.

لزوما همه‌جا همه مشکلات به حکمرانی بازنمی‌گردد. مساله کارکرد بد فرد یا سیستم، مساله یک رابطه دوطرفه و بسیار پیچیده است. اگر مشکل سیستم و ساختار است چه کسی قرار است آن را اصلاح کند؟ چرا قوانین قدیمی تجارت یا نظام بانکی اصلاح نمی‌شود یا طرح‌ها و لوایح اصلاحی مدت‌ها در فرآیند تصویب بدون نتیجه باقی می‌ماند؟ در حال حاضر انگشت اشاره به سوی خودمان نیست، به سوی موجوداتی است به نام نهادها و حکمرانی که خود حاصل کار تک‌تک ماست.

مثلا باید نظاماتی تدوین و استوار شود که فرد اولا ماموریت مشخص و شفافی داشته باشد، دوما حتی‌الامکان مسیر برای سوءاستفاده بسته شود. شرح ماموریت مشخص باعث می‌شود که مدیر بالادستی یا نهاد ناظر بتواند عملکرد مدیر را ارزیابی کند. کارکرد عملی ندارد اگر بخواهیم فرد را به صفت خوب و بد یا پاک و فاسد منتسب کنیم. فرد به عنوان سرمایه نیروی انسانی باید کیفیت بالایی داشته باشد. سیستم کنونی باید مراقب باشد که در شرایط کنونی دچار مشکل است، اما باید بدانیم که این سیستم با همه اشکالات و نقاط ضعفش درون‌زاست. ما باید در یک تعادل درست بین صبر و حوصله با سرعت انجام اصلاح قرار بگیریم.

سیر تحولات بنیادین در جوامع بسیار کُند و زمان‌بر است. جامعه غربی در طول تاریخ  از وقایع مهمی چون رنسانس تا انقلاب صنعتی و انقلاب کبیر فرانسه و رسیدن به دوران جدید، چند صد سال زمان را پشت سر گذاشته است. در عین حال این مساله هم قابل پذیرش است که اکنون دوران ترقی صنعتی کوتاه شده است و کشورهایی چون ویتنام، کامبوج یا امارات برای رسیدن به توسعه صنعتی راه چند صدساله را دنبال نکردند.

اما در سایر حوزه‌ها آیا می‌توان سریع به توسعه رسید؟ این مساله‌ای است که من گمان می‌کنم و قطعا لازم است بیش از این‌ها مورد توجه و بررسی قرار دهم. از ابتدای دوره قاجار یعنی سال 1174 شمسی تاکنون بیش از دو قرن زمان بر جامعه ایرانی گذشته است، در این دوران ما پادشاهان مختلف، دولت‌های بسیار و از بعد از مشروطه مجالس قانونگذار متعددی داشته‌ایم و وقایع متعدد تاریخی را از سر گذرانده‌ایم.

اما چرا هنوز درگیر مسائلی هستیم که احتمالا در بسیاری از جوامع به نتیجه منجر شده است؟ این مساله باید مورد بررسی قرار گیرد که آیا آن‌طور که گفته می‌شود ما مردم عافیت‌طلبی هستیم یا مشکل در جای دیگری است. ما نیازمند کار مطالعاتی دقیق و زیادی هستیم که بتوانیم مشکلاتمان را احصا کنیم.

در همین رابطه نیز بخوانید:

عقلانیت یا معیار سرانگشتی ما چیست؟/ امیرمحمد تهمتن و زهرا موسوی

یک سوزن به خود و یک جوالدوز به دیگران/ حامد زرندی