ناکامی۸ قانون حامی تولید

به گزارش می‌متالز، نتایج رصد و پایش‌های محیط کسب‌وکار از سوی نهاد‌های مختلف، بهبودی در وضعیت کسب کار‌ها و رونق تولید در ایران را طی سال‌های اخیر نشان نمی‌دهد. به دلایل متعدد که یکی از آن‌ها ناکارآیی قوانین است، وضعیت بنگاه‌های تولیدی بدتر شده است.

گزارش «ارزیابی کارآیی قوانین حامی تولید و کسب‌وکار در نبود سند راهبرد توسعه صنعتی»، منتشرشده از سوی مرکز پژوهش‌های اتاق ایران، حاکی از این است که قانون‌گذار در طول سال‌های گذشته همواره تلاش کرده است با ابزار قانون، از کسب‌وکار‌ها حمایت کند و تولید را رونق دهد. مهم‌ترین قوانینی که طبق یک‌مطالعه، ۷۰‌درصد احکام حمایتی و ناظر بر کسب‌وکار را در طول دوره‌های تقنینی هفتم تا پایان دهم به خود اختصاص داده اند، عبارتند از: «قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل وچهارم (۴۴) قانون اساسی» (مصوب ۱۳۸۶.۱۱.۸)؛ «قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار» (مصوب ۱۳۹۰.۱۱.۱۶)؛ «قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور» (مصوب ۱۳۹۴.۲.۱)؛ «قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور» (مصوب ۱۳۹۵.۱۱.۱۰)؛ «قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی (۱۴۰۰-۱۳۹۶)» (مصوب ۱۳۹۵.۱۲.۱۴) و «قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی» (مصوب ۱۳۹۸.۲.۱۵) (مرکز مالمیری و احمدیان، ۱۴۰۱: ۱۲۳-۱۲۱). علاوه بر شش‌قانون مذکور با موضوع حمایت از کسب‌وکار، قوانین دیگری نیز با موضوع و محتوای مشابه به تصویب رسیده اند که دو مورد از مهم‌ترین آن‌ها عبارتند از: «قانون تسهیل صدور مجوز‌های کسب‌وکار» (مصوب ۱۴۰۰.۱۲.۲۴) و «قانون جهش تولید دانش بنیان» (مصوب ۱۴۰۱.۲.۱۱). در مطالعه ای، احکام حمایتی در چهار دوره تقنینی احصا و به ۳۷عنوان دسته بندی شده است.

مهم‌ترین انواع این احکام عبارتند از: تامین مالی، بهبود محیط کسب‌وکار، اولویت خرید محصولات داخلی، پرداخت مطالبات دولتی، تشویق صادرات، حمایت از حقوق مالکیت، حمایت از رقابت، حمایت بیمه ای، حمایت تعرفه ای، حمایت حقوقی، قضایی و حمایت زیرساختی. نتایج رصد و پایش‌های محیط کسب‌وکار توسط نهاد‌های وابسته به دولت و مجلس و همچنین نهاد‌های وابسته به بخش خصوصی، در مجموع بهبودی در وضعیت کسب کار‌ها و رونق تولید در ایران را طی سال‌های اخیر نشان نمی‌دهد و حتی در مواردی، حاکی از بدتر یا وخیم‌تر شدن وضعیت بنگاه‌های تولیدی است. سوال مهمی که باید به آن پاسخ داد این است که دلیل پدید آمدن این وضعیت مخاطره آمیز چیست و چرا به رغم تصویب احکام قانونی متعدد، در محیط کسب‌وکار بهبودی حاصل نشده است؟ در پژوهش پیش رو تلاش می‌شود دست‌کم به یکی از دلایل عمده این ناکارآیی در قوانین پرداخته شود. در این گزارش توضیح داده شده که چگونه نبود یک یا چند سند با محتوای آنچه در ادبیات اقتصادی «راهبرد توسعه صنعتی» خوانده می‌شود، یکی از اسباب عمده این ناکامی محسوب می‌شود. در واقع مدعای اصلی این است که نبود این سند (یا اسناد) راهنما در کنار دیگر نواقص قانون و قانون‌گذاری، به تصویب قوانین بی کیفیت و ناکارآیی انجامیده که قادر به بهبود و اثرگذاری مثبت بر محیط کسب‌وکار نبوده اند.

شواهد ناکارآیی قوانین حامی کسب‌وکار

شواهد آماری متعددی نشانگر وضعیت نامناسب رشد، تولید، سرمایه‌گذاری و دیگر شاخص‌های اقتصادی در کشور در طول دهه اخیر است. به عنوان نمونه در گزارشی رشد بخش صنعت در سال ۱۴۰۰ نسبت به سال ۱۳۹۰ حدود ۸‌درصد ارزیابی شده است که رقمی بسیار پایین محسوب می‌شود. در گزارش مورد استناد، تاثیرپذیری صنایعی مانند خودرو از تحریم ها، در کنار کاهش انگیزه سرمایه‌گذاران در بخش صنعت، از مهم‌ترین علل رشد اندک بخش صنعت برشمرده شده است. آخرین گزارش سرمایه‌گذاری جهانی که توسط «کنفرانس تجارت و توسعه سازمان ملل» (آنکتاد) در سال ۲۰۲۳ منتشر شده، بیانگر آن است که طی پنج‌سال منتهی به سال ۲۰۲۲، جریان ورودی سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی ایران، به طورکلی روندی نزولی با شیب ملایم را طی کرده؛ به طوری که این میزان از حدود ٥میلیارد دلار در سال ۲۰۱۷ به حدود ۱.۵ میلیارد دلار کاهش یافته است. سرمایه‌گذاری خارجی در ایران در سال‌های ۲۰۲۰، ۲۰۱۹ و ۲۰۱۸ به ترتیب ۱۱درصد، ۴.۶۳‌درصد و ۳۰‌درصد کاهش نشان می‌دهد. به‌این ترتیب، در مجموع سرمایه‌گذاری خارجی در ایران در یک‌دهه گذشته، با روند نزولی به یک سوم کاهش یافته است.

عمده دلایل کاهش سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی ایران در بازه زمانی مورد بررسی، تشدید تحریم‌های بین‌المللی، به ویژه تحریم‌های بانکی و خروج شرکت‌های خارجی از ایران ذکر شده است. به‌این ترتیب می‌توان گفت تحریم ها، نامساعد بودن محیط کسب‌وکار را تشدید کرده است. این در حالی است که طی بازه مشابه، امارات‌متحده عربی روند صعودی جذب سرمایه‌گذاری خود را که از سال ۲۰۱۹ آغاز شده بود تا سال ۲۰۲۲ ادامه داده و حدود ٣۲ میلیارد دلار سرمایه خارجی جذب کرده است. همچنین براساس گزارش اخیر مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی درباره لایحه برنامه هفتم توسعه، «نرخ تشکیل سرمایه ثابت داخلی در سال ١٤٠٠ برای سومین سال پیاپی منفی است و همچنان میزان سرمایه‌گذاری انجام‌شده، کفایت جبران استهلاک اقتصاد ایران را هم نمی‌دهد. براساس آخرین آمار‌های موجود، در دهه ۹۰ شمسی میانگین نرخ تشکیل سرمایه ثابت ناخالص داخلی کشور منفی ۴.۴‌درصد بوده و نسبت تشکیل سرمایه به هزینه ناخالص داخلی از ۲۶.۸‌درصد در سال ۱۳۹۰ به ۱۵.۴‌درصد در سال ۱۳۹۹ کاهش یافته است. همچنین، رشد بخش صنعت در سال ١٤٠٠ منفی ۰.۶ درصد بوده و رشد شاخص تولید در حوزه‌هایی نظیر فلزات پایه و شیمیایی (به جز دارو) به عنوان اصلی ترین بخش‌های تشکیل دهنده سرمایه ثابت غیرساختمانی کشور در سال ١٤٠٠ به ترتیب منفی ۵.۱۵ و منفی ۴.۱۹ بوده است.»

بررسی مهم‌ترین زیرشاخص‌های بخش تعمیق و ارتقای فناوری در «شاخص عملکرد رقابت پذیری صنعتی» طی دوره ۱۹۹۰ تا ۲۰۲۰ و دو شاخص جدید «ارزش‌افزوده تولیدات با فناوری متوسط و پیشرفته سرانه» و «صادرات محصولات با فناوری متوسط و پیشرفته سرانه» برای ایران و سایر کشورها، نشانگر آن است که از سال ۱۳۹۱، رشد ارزش‌افزوده سرانه تولیدات با فناوری پیشرفته متوقف شده و به طور کلی جایگاه ایران از نظر شاخص‌های تعمیق و ارتقای فناوری به عنوان جزئی از شاخص عملکرد رقابت پذیری صنعتی، جایگاه مناسبی نیست. همچنین نتایج حاصل از پایش ملی محیط کسب‌وکار در بهار ۱۴۰۲ (بیست وهفتمین دوره) نشانگر آن است که رقم شاخص ملی، عدد ۶.۰۵ بوده که با کاهش ناچیز در مقایسه با فصل گذشته، حاکی از تداوم وضعیت نامناسب محیط کسب‌وکار در سه‌ماه نخست سال ۱۴۰۲ است (نمره بدترین ارزیابی ۱۰ است). بررسی‌های آماری نشان می‌دهد که نامناسب ترین مولفه‌های محیط کسب‌وکار به ترتیب عبارتند از: غیرقابل پیش‌بینی بودن و تغییرات قیمت مواد اولیه و محصولات، دشواری تامین مالی از بانک‌ها و بی ثباتی سیاست ها، قوانین و مقررات و رویه‌های اجرایی ناظر بر کسب‌وکار. گزارش مرکز پژوهش‌های اتاق ایران در چهل وهشتمین دوره طرح شاخص مدیران خرید در شهریورماه ۱۴۰۲، عدد ۵۴.۳۴ محاسبه شده است. این شاخص در مقایسه با مردادماه (۴۹.۹۷) افزایش یافته، «اما این بهبود حداقل در حوزه صادرات و فروش، تامین مواد اولیه، سرمایه در گردش و استخدام نیروی کار متخصص ایجاد نشده است.»

همچنین گزارش حاکی از آن است که شاخص میزان استخدام و به کارگیری نیروی انسانی (۴۸.۷۷) کاهش داشته و به کمترین میزان طی هشت‌ماه اخیر رسیده است. علاوه بر اینها، شاخص میزان صادرات کالا و خدمات (۴۸.۷۷) برای دومین ماه متوالی روند کاهشی داشته و میزان فروش کسب‌وکار‌ها نیز کاهشی است، «به طوری که شاخص میزان فروش کالا و خدمات (۴۹.۹۳) برای سومین ماه پیاپی کمتر از ۵۰ گزارش شده است.» مجمع جهانی اقتصاد در سال‌های مختلف حدود ١٤٠کشور را از نظر رقابت پذیری در گزارش رقابت پذیری جهانی، مورد سنجش قرار می‌دهد. ایران در سال‌های ۲۰۱۱ تا ۲۰۱۷ از نظر رقابت پذیری جهانی در جایگاه متوسط جهانی قرار داشته؛ اما در سال‌های ۲۰۱۷ تا ۲۰۱۹ در یک سوم انتهای رتبه بندی قرار گرفته است؛ به این ترتیب که در سال ۲۰۱۱، رتبه ایران ۶۲ بوده و در سال ۲۰۱۹، به جایگاه ٩٩ نزول کرده است. همچنین ایران با ٣٠رتبه تنزل از رتبه ۹٦ در سال ۲۰۱۷ به رتبه ۹۹ در سال ۲۰۱۹ رسیده است. مجموع شاخص‌های توضیح داده‌شده، نشانگر وضعیت نامطلوب محیط کسب‌وکار ایران در سال‌های اخیر و در بسیاری از موارد، بدتر شدن آن است. گرچه نسبت به نوع شاخص، جامعه آماری، روش‌شناسی محاسبه و...، اختلاف آمارهایی وجود دارد، روند کلی اعداد به دست آمده از پایش‌ها و نظرسنجی ها، بهبودی در محیط کسب‌وکار را نشان نمی‌دهد. به‌این ترتیب می‌توان بر این مبنا ادعا کرد که قوانین مربوط به بهبود محیط کسب‌وکار و حمایت از تولید، کارآ نبوده و به عبارت دیگر، از اثربخشی مورد انتظار برخوردار نبوده‌اند.

معضل نبود سند راهبرد توسعه صنعتی

بی تردید، بهبود نیافتن محیط کسب‌وکار در ایران در طول سال‌های اخیر و ناکارآیی قوانین مربوط به این هدف، به علل و دلایل متعدد داخلی و خارجی و با خصوصیات مختلف سیاسی، اقتصادی و... بازمی‌گردد. آنچه در این گزارش مورد تاکید قرار گرفته است، ناکارآیی قوانین حامی کسب‌وکار و تولید با تمرکز بر یکی از دلایل اصلی و بنیادین این وضعیت، یعنی نبود سند (یا اسناد) راهبرد توسعه صنعتی است. در عناوینی که اصول کلی طراحی سیاست صنعتی محسوب می‌شوند، محتوای سند راهبردی توسعه صنعتی و برخی توصیه‌ها برای جهت‌گیری مطلوب سند مورد بحث در حمایت از کسب‌وکارها، به این ترتیب قابل مشاهده است : ۱) مشوق‌ها باید به فعالیت‌های جدید ارائه شود؛ ٢) ضوابط و معیار‌های شفافی برای ارزیابی موفقیت و شکست فعالیت‌ها وجود داشته باشد؛ ۳) مشوق‌ها باید زمان‌دار باشند و در صورت عدم‌موفقیت، حمایت‌ها به مرور حذف شوند؛ ۴) حمایت عمومی معطوف به فعالیت‌ها باشد، نه بخش‌های اقتصادی، چرا که اساسا حمایت دولت برای اصلاح شکست‌های بازار است، نه حمایت عام از یک بخش خاص؛ ٥) فعالیت هایی که از کمک‌های مالی برخوردار می‌شوند باید از پتانسیل ایجاد سرریز‌های فناورانه برخوردار باشند؛ ۶) اجرای فعالیت‌های صنعتی باید به سازمان‌هایی واگذار شود که صلاحیت آن‌ها اثبات شده باشد. آنچه با عنوان راهبرد (استراتژی) توسعه صنعتی در اینجا مدنظر است، فراتر از بخش صنعت است. به این معنی که راهبرد توسعه صنعتی، معطوف به راهبرد دولت برای توسعه تولید بوده و کل بخش مولد (تولید کالا و خدمات) را در بر می‌گیرد.

در چارچوب راهبرد توسعه صنعتی، «ابتدا اهداف دارای اولویت تعیین می‌شود، اهدافی نظیر ارتقای ارزش افزوده، اشتغال‌زایی، تنوع‌یابی تولیدات و فعالیت‌ها و...، سپس با شناسایی ابزار‌ها و خط مشی‌های موثر بر تسریع در دستیابی به این اهداف، اقدامات دارای اولویت شناسایی شده و تلاش می‌شود طی زمان‌بندی مشخص و با هماهنگی نسبت به سایر اقدامات و خط مشی‌های دولت، تحقق این اهداف ممکن شود. در مورد ایران باید گفت با ملاحظه اهمیت سندی راهنما و مورد توافق به عنوان «استراتژی» (راهبرد) تحول صنعتی و اعمال سیاست‌های بهینه، از جمله سیاست‌های حمایتی، بسیاری از ناکارآیی‌ها و حتی کج کارکردی‌های سیاست‌ها و قوانین مربوط به تحول صنعتی، به فقدان این استراتژی نسبت داده شده است. نبود چنین سندی با ویژگی‌های مطلوب و مورد انتظار، همگرایی، هماهنگی و هدفمندی سیاست‌ها را با چالش های جدی مواجه کرده است. در این گزارش عنوان شده است قوه مقننه، به لحاظ ساختاری و کارکردی، توان و امکان تصویب مفادی اثربخش برای توسعه صنایع و حمایت‌های هدفمند و منتج به کارآیی بنگاه‌ها را ندارد، بلکه این مهم باید در پرتو اسنادی صورت گیرد که پیش‌تر توسط دولت یا یک یا چند نهاد ذی‌صلاح تدوین و در اختیار قانون‌گذار قرار داده شده است. تقنین در حوزه مورد بحث، بدون وجود یا استناد به چنین سندی، نمی‌تواند به قانون کارآ و اثربخش برای نیل به مقصود حمایت از کسب‌وکار بینجامد.

نهاد صلاحیت‌دار برای تدوین و تصویب سند راهبرد توسعه صنعتی

وزارت صنعت، معدن و تجارت که تکلیف تدوین راهبرد توسعه صنعتی در قوانین مربوط برعهده آن نهاده شده بود، تاکنون قادر به انجام این امر خطیر نبوده است. سوال مهم آن است که آیا اساسا وزارت صنعت، معدن و تجارت (صمت)، از ویژگی‌های ساختاری و سازمانی لازم برای ایفای نقش نهاد متولی توسعه (آژانس راهبر) و مولفه‌های آن، از جمله سیاست صنعتی، برخوردار است؟ با تحلیل محتوای کیفی داده‌های مصاحبه‌های صورت‌گرفته در یکی از پژوهش ها، پاسخ به سوال مطرح‌شده منفی است. از جمله دلایل نامناسب بودن وزارت صمت برای ایفای نقش نهاد متولی توسعه و تدوین کننده سند راهبرد توسعه صنعتی آن است که رویکرد وزارت مذکور به جای جهت‌گیری متناسب با توسعه صنعتی، تامین نیاز‌های کنونی کشور، خودکفایی، صرفه جویی ارزی و در بهترین حالت، صادرات مازاد محصولات تولیدی داخل کشور است؛ حال آنکه نهاد متولی توسعه باید در پی ایجاد و تداوم تحول و حمایت از فعالیت بازیگران جدید باشد. علاوه بر این، کارآیی و انسجام داخلی لازم در وزارت صمت وجود ندارد؛ به این ترتیب که به رغم ادغام بخش صنعت و بخش بازرگانی، همچنان در درون این وزارتخانه، دو بخش صنعت و بازرگانی خود را جدا از یکدیگر می‌دانند و کیفیت منابع انسانی در اختیار وزارتخانه نیز به دلایل ساختاری و سازمانی، تضعیف شده است. حال آنکه «آژانس راهبر» با کیفیات گفته شده، باید «یک جزیره شایستگی» باشد. در بین نهاد‌های موجود در کشور که واجد ویژگی‌های ستادی نیز باشد، سازمان برنامه و بودجه نیز یکی از گزینه هایی است که می‌تواند به عنوان نهاد راهبر توسعه مطرح شود. بررسی سوابق و عملکرد‌های سازمان مذکور که در معرض دگرگونی‌های پرشماری در سال‌های اخیر بوده، نشان می‌دهد نهاد مذکور در مقطعی استثنایی در قامت «سازمان مدیریت و برنامه ریزی»، توانست تا حدودی به عنوان نهادی کارآمد برای راهبری توسعه به ایفای نقش بپردازد. اما با انحلال سازمان مدیریت و برنامه ریزی در سال ۱۳۸۶ و تفکیک آن به دو معاونت، دانش و تخصص انباشته آن سازمان از میان رفت و کارشناسان آن در سازمان‌ها و دستگاه‌ها، پراکنده شدند. این کاهش کارآیی و اثربخشی را می‌توان در ناکامی تمام‌عیار سازمان در ساماندهی نظام مجوز‌ها مشاهده کرد.

لزوم درج مفادی مشابه با راهبرد توسعه صنعتی در قانون برنامه هفتم توسعه

در راستای پیشنهاد مطرح‌شده مبنی بر درج مفادی در قانون برنامه هفتم توسعه، بخشی از گزارش منتشرشده توسط مرکز پژوهش‌های اتاق ایران به این شرح قابل‌توجه است : در قالب سیاست‌های صنعتی، تعیین صنایع پیشران و اولویت‌های صنعتی در ابتدای دوره برنامه، برای پرهیز از کم دستاورد بودن سیاست‌های صنعتی بسیار اهمیت دارد. محدودیت منابع، محدودیت توان مدیریتی، تفاوت ظرفیت بخش‌های محصولات صنعتی در ایجاد پیوند‌های درونی و قابلیت سازی برای بهبود بهره‌وری و استمراربخشی رشد موجب می‌شود که هدف‌گیری صنعتی و اولویت بندی به موضوعی حیاتی برای توفیق برنامه توسعه تبدیل شود. به‌این ترتیب، فرض بر این است که در ابتدای دوره برنامه، صنایع پیشران، اولویت‌های صنعتی و... تعیین شوند. این امر اصولا باید در سندی جداگانه و به عنوان سند پشتیبان لایحه برنامه، پیش از تدوین و تصویب قانون برنامه ارائه شود؛ اما در این گزارش پیشنهاد شده این مفاد در قالب احکام قانون برنامه توسعه به تصویب برسد. طبعا از جمله لوازم اجرای این پیشنهاد آن است که اولا این احکام، معدود بوده و در یک بخش از قانون درج شوند؛ ثانیا، هر گونه قانون‌گذاری بعدی در خصوص کسب‌وکار و تولید در چارچوب احکام مذکور صورت پذیرد.

منبع: دنیای اقتصاد