ماده ۶۵ احکام دائمی و خطایی رایج درباره مأموریت مناطق آزاد

به گزارش می‌متالز، یکی از مهمترین چالش‌هایی که مسوولین مناطق آزاد در کشور ما از صدر تا ذیل همواره با آن دست به گریبان بوده اند ابهام در خصوص مأموریت این سازمان‌ها است. مأموریتی که تبیین کننده هدف از تأسیس این مناطق و مبنایی برای طراحی چشم انداز آینده آن سازمان‌ها خواهد بود.

البته باید اذعان داشت ما در تنظیم متون قانونی در این خصوص با نوعی شلختگی و بدسلیقگی مواجه بوده ایم.

از همین منظر می‌توان گفت آنچه بیش از همه موجب ایجاد ابهام در مأموریت و وظایف سازمان‌های مناطق آزاد شده و امر را بر بسیاری -اعم از مسئولین سازمان‌های مذکور و ساکنین و دیگر ذی نفعان- مشتبه نموده، سوء برداشتی است از ماده ۱۱۲ قانون برنامه پنجم توسعه که از برنامه ششم به بعد و با تدوین قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور به ماده ۶۵ قانون اخیرالذکر منتقل گردیده است.

بخش مورد نظر از ماده ۶۵، بند الف ماده مذکور است که بیان می‌دارد:

«مدیران سازمان‌های مناطق آزاد به نمایندگی از طرف دولت، بالاترین مقام منطقه محسوب می‌شوند و کلیه وظایف، اختیارات و مسوولیت‌های دستگاه‌های اجرائی دولتی مستقر در این مناطق به استثنای نهاد‌های دفاعی و امنیتی به عهده آن‌ها است.»

انتساب تعبیر «کلیه وظایف، اختیارات و مسوولیت‌های دستگاه‌های اجرایی دولتی» به مدیران سازمان‌های مناطق در این بند موجب شده برخی تصور کنند سازمان‌های مناطق آزاد متولی اجرای تمام شئون شرح وظایفی کلیه اجزاء مختلف دولت در مناطق آزاد می‌باشند.

در این خصوص موارد ذیل لازم به توجه جدی است:

۱. مهمترین متن قانونی که تشریح کننده مأموریت سازمان‌های مناطق آزاد است ماده ۱ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری-صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۷۲/۰۶/۰۷ می‌باشد:

«به منظور تسریع در انجام امور زیربنایی، عمران و آبادانی رشد و توسعه اقتصادی، سرمایه‌گذاری و افزایش درآمد عمومی، ایجاد اشتغال‌سالم و مولد، تنظیم بازار کار و کالا، حضور فعال در بازار‌های جهانی و منطقه‌ای، تولید و صادرات کالا‌های صنعتی و تبدیلی و ارائه خدمات عمومی، به دولت اجازه داده می‌شود مناطق ذیل را به عنوان مناطق آزاد تجاری و صنعتی بر اساس موازین قانونی و این قانون اداره نماید.»

این ماده در اساسنامه کلیه سازمان‌های مناطق آزاد نیز به عنوان هدف از تأسیس آن‌ها تکرار شده است.

همانطور که از این متن محوری فهمیده می‌شود هدف غایی از تأسیس مناطق آزاد و سازمان‌های مناطق، رونق سرمایه گذاری، تولید، خدمات، صادرات و در یک کلمه «توسعه اقتصادی» می‌باشد. این مهم از عنوان این مناطق و آن سازمان‌ها نیز برمی آید: مناطق آزاد تجاری صنعتی...

درباره تعبیر «تسریع در انجام امور زیربنایی، عمران و آبادانی» ابتدای ماده فوق الذکر نیز باید توجه داشت سازمان‌های مناطق آزاد سازمان‌هایی اقتصاد محور هستند و موضوع عمران و آبادانی درخصوص آن‌ها یا تبعی است و نتیجه نهایی فعالیت‌های اقتصادی شان یا مقدمه همان مأموریت اساسی شان است و به منظور تأمین زیرساخت‌های مورد نیاز فعالیت‌های اقتصادی برای دست یابی به توسعه هرچه بیشتر... پس اصل و اساس مأموریت‌های این سازمان‌ها همان موضوع بسیار مهم توسعه اقتصادی می‌باشد.

همین معنا از بند ۱۱ سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی نیز فهمیده می‌شود:

«توسعه حوزه عمل مناطق آزاد و ویژه‌ی اقتصادی کشور به منظور انتقال فناوری‌های پیشرفته، گسترش و تسهیل تولید، صادرات کالا و خدمات و تأمین نیاز‌های ضروری و منابع مالی از خارج.»

۲. همچنین خود سازمان‌های مناطق در ماده ۵ قانون چگونگی اداره اینگونه تعریف شده اند:

«هر منطقه توسط سازمانی که به صورت شرکت با شخصیت حقوقی مستقل تشکیل می‌گردد و سرمایه آن متعلق به دولت است، اداره می‌شود. این شرکت‌ها و شرکت‌های وابسته از شمول قوانین و مقررات حاکم بر شرکت‌های دولتی و سایر مقررات عمومی دولت مستثنی بوده و منحصراً بر‌اساس این قانون و اساسنامه‌های مربوط اداره خواهد شد و در موارد پیش‌بینی‌نشده در این قانون و اساسنامه، تابع قانون تجارت خواهند بود.»

ازین ماده نیز اینگونه برداشت می‌شود که به منظور تسهیل نیل به آن هدف غایی توسعه اقتصادی، سازمان‌های مناطق-دقت کنید سازمان‌های مناطق و نه کلیت مناطق- از شمول قوانین سرزمین اصلی مستثنی شده و صرفاً بر اساس قوانین و مقررات مناطق آزاد اداره می‌شوند. چنانکه در دیگر مناطق آزاد دنیا نیز چنین است.

۳. اصولاً ماده ۶۵ احکام دائمی در مقام تشریح مأموریت سازمان‌های مناطق آزاد نیست. این امر در جای خود توضیح داده شده که صدراً اشاره گردید. بلکه ماده ۶۵ در مقام توسیع اختیارات مدیران سازمان‌های مناطق-و نه کلیت سازمان‌های مذکور- آنهم با هدف اعمال مدیریت یکپارچه و ساماندهی مناطق و نتیجتاً تسهیل دست یابی این سازمان‌ها به مأموریت اصلی خود یعنی توسعه اقتصادی می‌باشد. این امر از صدر ماده مذکور مبرهن است آنجا که اشعار می‌دارد:

«به منظور ساماندهی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی و ایفای نقش مؤثر آن‌ها در تحقق اهداف سند چشم انداز بیست ساله نظام، اعمال مدیریت یکپارچه و ایجاد رشد اقتصادی مناسب در این مناطق، هم پیوندی و تعامل اثرگذار اقتصاد ملی با اقتصاد جهانی و ارائه الگوی توسعه ملی در بخش‌های مختلف: الف-مدیران...»

۴. همین مضمون در ماده ۶ قانون چگونگی اداره نیز البته واضح‌تر بیان شده است:

«مدیرعامل سازمان که ریاست هیات مدیره را به عهده خواهد داشت، به موجب حکم ریاست جمهوری و از میان اعضاء هیات مدیره منصوب و بالاترین مقام اجرائی در زمینه‌های اقتصادی و زیربنائی منطقه می‌باشد.»

این تأکید بر «زمینه‌های اقتصادی و زیربنایی» در قانونی که اتفاقاً اینبار در مقام توضیح مأموریت سازمان‌های مناطق بوده و اولین و اصلی‌ترین متن مرجع قانونی مرتبط با مناطق آزاد و سازمان‌های آنهاست به اندازه کافی منظور و سمت و سوی تعبیر کلی «بالاترین مقام اجرایی» را تبیین می‌نماید.

۵. اینکه اختیارات و وظایف مندرج در ماده ۶۵ در خصوص «مدیران» سازمان‌های مناطق مطرح شده و نه خود سازمان‌های مذکور نیز از همین روست. مدیران سازمان‌های مناطق در مناطق آزاد دارای اختیارات کامل هستند تا بتوانند اعمال مدیریت یکپارچه نموده و مناطق را ساماندهی نمایند (و البته همه این‌ها معطوف به توسعه اقتصادی خواهد بود). لیکن این ابداً به معنی انتقال تصدی شرح وظایف کلیه ارگان‌های دولتی مستقر در مناطق به سازمان‌های مناطق آزاد نمی‌باشد. اگر چنین بود در ماده ۶۵ اختیارات و وظایف دستگاه‌های اجرایی به سازمان‌های مناطق منتسب می‌گردید و نه به مدیران آنها!

۶. دستگاه‌های دولتی مستقر در مناطق هرکدام وزارت خانه متبوع خود را دارند و سیاست‌های کلان را از آن‌ها دریافت می‌نمایند و اختیاراتی که در مقام اجرای سیاست‌های ابلاغی دارند نیز محدود است. البته برابر ماده ۶۵ در چارچوب همین اختیارات می‌بایست ذیل مدیریت یکپارچه مدیران سازمان‌های مناطق فعالیت نمایند. لیکن آن منطقة الفراغی که می‌تواند محمل اعمال حاکمیت سازمان‌های مناطق آزاد باشد در اکثر قریب به اتفاق موارد چندان هم گسترده نیست؛ لذا به نظر می‌رسد اصولاً این عنوان حداکثری «اعمال حاکمیت» تعبیر مناسبی برای توصیف مقصود ماده ۶۵ نباشد و می‌بایست جای خود را به تعبیر واقع بینانه‌تر «اعمال مدیریت یکپارچه و ساماندهی» معطوف به توسعه اقتصادی منطقه بدهد.

۷. البته همین مدیریت یکپارچه و ساماندهی مناطق نیز اقتضا می‌نماید که دستگاه‌های دولتی مختلف مستقر در محدوده مناطق، نقش حاکمیتی سازمان‌های مناطق را بپذیرند و این نیز خود مقدماتی دارد که مسلماً ابلاغ چندباره ماده ۶۵ یا تشکیل کارگروه برای تعیین تکلیف حاکمیت مناطق جزوی از آن‌ها نیست. بلکه از اهم آن‌ها می‌توان به تعیین تکلیف اختلافات جغرافیایی مناطق آزاد نسبت به حدود تقسیمات کشوری و از آن مهمتر اتصال و ارتباط ساختاری و خصوصاً مالی سازمان‌های مذکور با دستگاه‌های دولتی در حضور نهادی مانند سازمان برنامه استانی مستقر در مناطق اشاره نمود. در جای خود مفصلاً به این موضوع پرداخته آیم.

۸. با اندکی اغماض می‌توان گفت شأن سازمان‌های مناطق نسبت به ارگان‌های مستقر در مناطق آزاد مانند شأن استانداری نسبت به آنهاست. همان‌قدر که استانداری در امور اجرایی شهرستان‌ها درگیر می‌شود سازمان‌های مناطق نیز چنین اند؛ و هرقدر که استانداری، بالاترین مقام اجرایی کل استان است سازمان‌های مذکور نیز در مناطق آزاد اینچنین می‌باشند. با این تفاوت که این بالاترین مقام اجرایی بودن در مورد استانداری‌ها متناسب با ماهیت آن‌ها بیشتر معطوف به امور سیاسی و اجتماعی است و در خصوص سازمان‌های مناطق آزاد با توجه به مأموریت اصلی شان بیشتر معطوف به موضوع توسعه اقتصادی!

۹. این سوء برداشت شاید گاهی به برخی مسئولین سازمان‌های مناطق احساس بسط ید و توسعه اختیارات دهد لیکن در عمل موجب افزایش انتظارات غیر واقع بینانه ذی نفعان از حدود اختیارات و امکانات سازمان‌های مذکور شده و این سازمان‌ها را درگیر اموری بیگانه از کارویژه‌های اصلی خود نموده که همگی در میان دستگاه‌های مستقر در مناطق آزاد متولی اجرایی و ردیف بودجه‌های اختصاصی خود را دارند. در واقع اگر سازمان‌های مناطق در این قبیل امور مدخلیتی هم داشته باشند یقیناً ذیل عنوان مجری و حتی در اکثر موارد تأمین کننده مالی نخواهد بود بلکه می‌بایست نقش راهبری و تسهیل گری ایفا نمایند.

۱۰. همچنین ممکن است برخی مسوولین و ذی نفعان خارج از مجموعه سازمان‌های مناطق آزاد نیز تصور کنند با مطالبه هرچه بیشتر خدمات عمومی از سازمان‌های مذکور به ساکنین این مناطق خدمت کرده اند لیکن در واقع یک سازمان کاملاً تخصصی که اصولاً برای رفع یک نیاز مهم ساختاری مشخص در فضای اقتصاد کشور تأسیس شده را از حوزه خاص عملکردی خود خارج نموده اند که اگر اجازه می‌دادند مأموریت اصلی خود را به درستی و با تمرکز کافی انجام دهد زمینه برای رفع آن نواقص و مشکلات عمومی نیز تا حد زیادی فراهم می‌گردید.

ولی در شرایط فعلی تفسیر موسع غلط از ماده ۶۵ موجب شده سازمان‌های مناطق آزاد، تمرکز تخصصی و جایگاه ستادی خود را از دست داده و به مجموعه‌هایی با نظام مسائل فوق العاده گسترده، تو در تو، ناهمگون و بعضاً متعارض بدل شوند که نه بضاعت و بنیه کافی جهت رفع آنچه از آن‌ها توقع می‌رود را دارند و نه حتی چالاکی لازم جهت عمل به مأموریت ذاتی مهم خود را...

۱۱. این یقیناً به معنی نفی مطلق فعالیت سازمان‌های مذکور در قالب خدمات عمومی در محدوده مناطق آزاد نیست و این قبیل خدمات سازمان‌های موصوف در قالب «کمک به نهاد‌ها و سازمان‌های منطقه» و عناوینی از این دست کاملاً موجه است. قانون چگونگی اداره حتی برای «کمک به نواحی همجوار» خارج از محدوده مناطق هم پیش بینی‌هایی دارد. لیکن اولاً سازمان‌های مناطق آزاد نمی‌بایست به عنوان مجری در «اجرای» این قبیل امور درگیر و مستهلک شوند. چون این امور هرکدام متصدی قانونی خود را دارند که باید در قبال شرح وظایف خود پاسخگو باشند؛ و ثانیاً نباید جای اصل و فرع در مجموعه برنامه‌ها و فعالیت‌های سازمان‌های مناطق آزاد عوض گردد.

سازمان‌های مذکور متصدی «راهبری، ساماندهی و مدیریت کلان» در راستای رفع مشکلات عمومی مناطق آزاد هستند، ولی متولی «اجرا» در تمام آن زمینه‌ها نمی‌باشند. اصولاً دلیل تقسیم وظایف میان دستگاه‌های دولتی مختلف نیز جز این نیست؛ و غیر از دولت، هیچ دستگاهی را در کل کشور سراغ نداریم که متولی رفع کلیه مشکلات منطقه‌ای جغرافیایی در کلیه زمینه‌ها باشد.

۱۲. در نهایت باید گفت یکی از پربسامدترین مشکلات سازمان‌های مناطق آزاد و شاید از مهمترین علل بهره وری نه چندان مطلوب سازمان‌های مذکور این بوده که وظایف و دستور کار‌هایی از جانب دولت، دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد و یا حتی مسئولین خود سازمان‌های مزبور برای آن‌ها تعریف شده که خارج از فلسفه وجودی و مأموریت قانونی شان بوده است. این دستور کار‌ها یقیناً همگی بار مالی به همراه داشته و تعهداتی برای سازمان‌های مذکور ایجاد نموده اند که فرضاً اگر هم بتوانند از پس تأدیه آن‌ها برآیند، یقیناً موجب انحراف از برنامه‌ها و وظایف اصلی شان خواهند شد. چرا که سازمان‌های مذکور همانطور که صدراً گذشت شرکت‌های مستقل خودگردانی هستند که فاقد ردیف بودجه ملی بوده و می‌بایست با بضاعت ساختاری و درآمدی محدود خود در راستای وظایف ذاتی شان یعنی توسعه اقتصادی تلاش نمایند.

تنها وقتی می‌توان از سازمان‌های مناطق آزاد انتظار عمل به امور شرح وظایفی و مأموریت‌های ذاتی شان را داشت که حدود و ثغور اختیارات و وظایف آن‌ها را با استناد به متون قانونی به خوبی و وضوح درک نموده و موارد غیر از این‌ها را از متصدیانی که در قانون پیش بینی شده اند انتظار داشته باشیم. در نبود این تقسیم کار صحیح، فقدان تمرکز بر وظایف اصلی موجب عدم دست یابی به اهداف تأسیس مناطق آزاد که همانا رونق سرمایه گذاری، تولید، خدمات، صادرات و در یک کلمه توسعه اقتصادی است خواهد شد.

محمد دهداری

منبع: خبرگزاری تسنیم