اجماع برای توسعه صنعتی

به گزارش می‌متالز، هدف اصلی سیاست صنعتی، تنوع بخشیدن به اقتصاد و ایجاد مزیت‌های نسبی جدید است.

امیر ثامنی/ رئیس گروه اقتصاد دریامحور و توسعه منطقه‌ای سازمان برنامه و بودجه: توسعه صنعتی و فقرزدایی، امروز بیش از هر زمان دیگری باید در دستور کار نظام تصمیم‌گیری‌های اساسی کشور قرار گیرد. در شرایط دگرگونی اقتصاد جهانی و روی آوردن بسیاری از کشور‌ها به سیاست‌های صنعتی، بی‌توجهی به الزامات یک برنامه سیاست صنعتی می‌تواند آسیب‌های بسیاری به اقتصاد کشور وارد آورد. در سال‌های اخیر، ادبیات کوچک، اما رو به رشدی در علم اقتصاد پدیدار شده است که هم به آنچه دولت‌ها در سراسر جهان برای تقویت توسعه انجام دادند نگاه دارد و هم تاثیر آن بر توسعه اقتصادی را آشکار می‌کند. بر مبنای کار‌های نظری و تجربی جدید، متوجه می‌شویم که سیاست صنعتی به طور گسترده در کشور‌های مستقل با استفاده از ابزار‌های مختلف به کار گرفته شده است.

استراتژی توسعه صنعتی کارآمد

با ابلاغ قانون برنامه هفتم توسعه و هدف‌گذاری بلندپروازانه متوسط رشد اقتصادی سالانه ۸‌درصدی برای کشور، بار دیگر بحث گسترده‌ای میان کارشناسان و متخصصان حوزه اقتصاد در خصوص شرایط تحقق پذیری این هدف کلان درگرفته و اغلب تنها راه نزدیک شدن (نه رسیدن به آن) به این هدف را از مسیر پیشران قرار دادن رشد بخش صنعت (ساخت) پیش‌بینی کرده‌اند؛ مسیری که تحقق آن مستلزم طراحی و اجرای «استراتژی توسعه صنعتی» کارآمد، حساب‌شده و متناسب با ظرفیت ها، فرصت‌ها و واقعیات اقتصاد سیاسی ایران است. ما نمی‌توانیم بدون توجه به مفروضاتی همچون موقعیت منطقه‌ای و جغرافیای اقتصادی متنوع و ممتاز کشور، وضعیت منابع و دارایی‌های مشهود و نامشهود کشور، ناترازی‌های گسترده مالی، انرژی و زیست محیطی تحمیل‌شده، اقتضائات اقتصاد سیاسی کشور و چالش بزرگ روابط خارجی مخدوش ایران و جهان و از همه مهم‌تر هم پیوندی سیاست‌های معطوف به توسعه صنعتی با سیاست‌های تجاری، کشاورزی، انرژی، آموزشی، بانکی و... نسبت به مقوله توسعه صنعتی در ایران بنگریم. آنچه می‌تواند کشور را در مدار صنعتی شدن فراگیر قرار دهد، طراحی و اجرای استراتژی توسعه صنعتی کارآمد است که مبتنی بر اجماع همه نیرو‌ها و دست‌اندرکاران و تحقق هماهنگی میان سیاست‌ها و خط مشی‌های صنعتی، تجاری، اعتباری، آموزشی، زیرساختی و فناوری میسر می‌شود. موفقیت این استراتژی در وهله اول مستلزم ثبات در اقتصاد کلان و در وهله بعدی کاهش آنتروپی و تعارضات در سیاست‌گذاری‌ها و قانون‌گذاری ها، ایجاد تعادل میان ساحت سیاسی و اقتصادی با هدف اولویت قرار دادن تحقق رشد اقتصادی فراگیر و پایدار، هماهنگی بین‌بخشی میان اهداف و برنامه‌ها و اقدامات نهاد‌ها و دستگاه‌های اجرایی مختلف (وزارت صمت، سازمان برنامه و بودجه، بانک مرکزی، بانک‌های تخصصی، وزارت جهاد کشاورزی، وزارت دفاع و پشتیبانی نیرو‌های مسلح، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، وزارت نفت، وزارت نیرو و...) در راستای استفاده بهینه از منابع عمومی محدود کشور و فرآوری فرصت‌های فراروی کشور با لحاظ کردن اولویت‌ها و فوریت هاست؛ موضوعی که خلأ آن در اقتصاد کشور و تلاش‌های نافرجام برای نیل به آن خسارات زیادی را بر منابع عمومی کشور و هزینه-فرصت‌های قابل‌توجهی را بر اقتصاد کشور تحمیل کرده و سبب شده است ساختار صنعتی در کشور همچنان شکننده، وابسته، معیوب و درون گرا باشد.

استراتژی توسعه صنعتی چیست؟

سیاست صنعتی درواقع همه اقدامات مبتنی بر چارچوب استراتژی توسعه صنعتی را شامل می‌شود و به معنای هدایت تخصیص منابع به سوی بخش‌های صنعتی با هدف بهبود عملکرد رفاهی اقتصاد ملی در بلندمدت است. به تعبیر دیگر، سیاست صنعتی با تحریک طرف عرضه فعالیت صنعتی، بر رشد اقتصادی موفقیت آمیز متمرکز می‌شود. تقویت رقابت پذیری بین‌المللی، نوسازی ساختار صنعتی، دستیابی به مزیت‌های نسبی پویا از طریق کمک به رشد سریع صنایع بالقوه و تصحیح موارد شکست بازار از اهداف این سیاست به شمار می‌آیند. لازم به ذکر است اتخاذ سیاست صنعتی با اتخاذ سیاست در بخش صنعت متفاوت است. سیاست صنعتی همه اقدامات دولت (اعم از مقررات گذاری، تصدی گری، تسهیلات مالی و...) را که با جهت گیری تحول صنعتی رخ می‌دهد دربرمی‌گیرد. با وجود گستردگی استفاده از سیاست‌های صنعتی در دنیای امروز، همچنان بر سر انتخاب نوع سیاست‌ها مناقشه وجود دارد. با این حال یک وفاق کلی در زمینه ایجاد محیط مطلوب برای صنعتی شدن از طریق ثبات اقتصاد کلان، تامین عمومی آموزش، حقوق مالکیت تضمین شده و اجرای قانونی قرارداد‌ها مشاهده می‌شود. در کنار ایجاد محیط مطلوب برای فعالیت هرچه بهتر صنایع، سیاست‌های صنعتی نیز باید دارای چارچوب‌های مشخصی باشند. در مطالعات سازمان‌های معتبر بین‌المللی از جمله آنکتاد و سازمان همکاری و توسعه اقتصادی، در خصوص استراتژی توسعه صنعتی کارآمد ویژگی‌های زیر مطرح شده است:

۱) بومی‌سازی سیاست صنعتی: امکان تجویز یک نسخه واحد در تدوین سیاست‌های صنعتی برای همه کشور‌ها وجود ندارد. گرچه تجربه کشور‌های موفق آسیای شرقی حاوی درس‌های مفیدی برای کشور‌ها در این زمینه است، ولی چنین سیاست‌هایی ممکن است در کشور‌های دیگر موجب موفقیت نشود؛ همان‌طور که کشور‌های آسیای شرقی نیز همه از یک سیاست صنعتی خاص پیروی نکرده‌اند؛ بنابراین لازم است هر کشوری با توجه به شرایط خود یک سیاست صنعتی مناسب انتخاب کند؛ به عبارت دیگر استراتژی‌های توسعه صنعتی در واکنش به عواملی همچون میزان بهره مندی یک کشور از مواهب اولیه، وقوع حوادث تاریخی، شوک‌های خارجی، انتخاب‌های ممکن سیاسی ناشی از تعامل گروه‌های ذی‌نفع داخلی و در دسترس بودن و عقلانی جلوه کردن نظریه‌های اقتصادی حاکم در آن مقطع زمانی و سرانجام سنت‌ها و باور‌های فرهنگی در جوامع مختلف، شکل‌ها و قالب‌های متفاوتی به خود می گیرند. 

۲) ایجاد انگیزه در فعالیت‌های جدید دارای مزیت: هدف اصلی سیاست صنعتی، تنوع‌بخشیدن به اقتصاد و ایجاد مزیت‌های نسبی جدید است. به این ترتیب، انگیزه‌ها باید بر فعالیت‌های اقتصادی که برای اقتصاد داخلی جدید است (از منظر تولید محصول جدید و فناوری جدید برای محصولات موجود) تمرکز کنند.

۳) انتخاب صنایع خاص: آنچه مشخص است قیمت‌های بازار به تن‌هایی قادر به هدایت تصمیمات سرمایه‌گذاری به بخش‌هایی که تحول ساختاری اقتصاد را در پی داشته باشد نیستند. از طرفی انگیزه لازم برای ارتقای مهارت سرمایه انسانی نیز توسط قیمت‌های بازار شکل نمی‌گیرد؛ بنابراین انتخاب صنایع خاص که مورد حمایت دولت قرار بگیرند از ملزومات سیاست توسعه صنعتی است. در انتخاب صنایع مذکور لازم است تا شرایط بازار و قابلیت‌های موجود در کشور در نظر گرفته شود. همچنین بهره گیری از مشاوره و مشارکت بخش خصوصی در انتخاب صنایع می‌تواند امکان انتخاب صنعت اشتباه توسط سیاستگذاران را کاهش دهد.

۴) حمایت مشروط و زمان‌بندی‌شده: حمایت‌هایی که از صنایع منتخب می‌شود باید ضابطه‌مند، مشروط به افزایش بهره وری و دارای بازه زمانی تعیین شده باشد و مسوولیت اجرای آن برعهده سازمان‌های دارای صلاحیت‌های معین گذاشته شود. این امکان وجود دارد که صنعت منتخب به‌رغم عملکرد ضعیف همچنان از حمایت‌های دولت استفاده کند. برای جلوگیری از چنین اتفاقی لازم است معیاری برای سنجش عملکرد صنعت موردحمایت دولت تعیین شود تا در صورت تعدی از آن، حمایت از صنعت متوقف شود. در این خصوص بهتر است به جای قرار دادن معیار‌هایی همچون اشتغال یا خروجی صنعت، از میزان مطلق و نرخ رشد بهره وری استفاده شود که بهترین معیار است.

۵) حمایت از فعالیت‌های صنعتی خاص: حمایت‌های عمومی باید فعالیت‌های صنعتی را هدف قرار دهد که پتانسیل سرریز به سایر فعالیت‌ها را داشته باشد، سرمایه‌گذاری مکمل باشد یا اثر سرریز اطلاعاتی یا تکنولوژیک ایجاد کند.

با توجه به گستردگی و تنوع اقدامات لازم برای تحقق توسعه صنعتی، متخصصان، سیاست‌های صنعتی را در ادبیات موضوع به سه بخش تقسیم کرده‌اند:

۱) سیاست عمودی یا گزینشی (انتخابی): منظور از این نوع سیاست صنعتی، این است که صنایع خاصی محور توسعه صنعتی قرار گیرند. هرچه موضوع سیاست‌گذاری مشخص‌تر باشد، این گزینش خاص‌تر می‌شود.

۲) سیاست افقی: سیاست افقی به تدابیری اطلاق می‌شود که هرچند معطوف به بخش خاصی نیستند و عمومیت دارند، ولی متوجه فعالیت‌های ویژه‌ای مانند تحقیق و توسعه در صنعت هستند.

۳) سیاست کارکردی: منظور سیاست‌هایی هستند که به وضع بازار توجه دارند و می‌توانند یک زنجیره و یک چرخه را تکمیل کنند. به عبارت دیگر سیاست کارکردی حد واسط سیاست عمودی و افقی است و یک شاخه و زنجیره را برای بهبود وضع آن در نظر می‌گیرد.

در بعد عمودی، گزینش و انتخاب صورت می‌گیرد و در بعد افقی توسعه زیرساخت‌ها و فعالیت‌های ویژه در عرض صنایع مطرح است؛ بنابراین دو سیاست صنعتی عمودی و افقی مکمل یکدیگرند، اما آنچه برای استراتژی توسعه صنعتی اهمیت دارد، هماهنگی سیاست‌های نوع اول و سوم است؛ چرا که سیاست‌های نوع اول، دخالت دولت در اقتصاد به صورت گزینشی و غیرموافق بازار هستند و موجب تخصیص منابع به نفع گروه‌های خاص می‌شوند، در حالی که سیاست‌های کارکردی از نوع دخالت‌های موافق بازار دولت هستند که گرچه باعث جهت دهی منابع به سمت خاصی نمی‌شوند، ولی ناتوانی‌ها و شکست‌های بازار را رفع می‌کنند. حمایت از سرمایه انسانی (بهداشت و آموزش)، آزاد گذاشتن جریان اطلاعات و بهبود صادرات ازجمله دخالت‌های کارکردی هستند. دولتی که در استراتژی توسعه صنعتی خود بتواند هماهنگی میان سیاست‌های گزینشی و کارکردی ایجاد کند، همان دولت توسعه گراست. دولت‌های شرق آسیا از نمونه دولت‌های توسعه گرا بوده‌اند که نه‌تنها سیاست‌های کلان آنها اثر‌گذار بوده، بلکه دخالت‌های آنها در سطح بخش محصول و حتی بنگاه نیز مهم بوده است. نگاهی آسیب شناسانه به کوشش‌های قبلی در تنظیم استراتژی توسعه صنعتی در کشور این نکته مهم را تبیین می‌کند که فقدان فهم مشترک از مفهوم توسعه و برنامه ریزی توسعه از یک‌سو و غفلت از توجه به ویژگی‌های فوق الذکر برای تدوین استراتژی توسعه صنعتی در کشور از سوی دیگر، سبب شده است تا هنوز سند کارآمدی که بتوان از آن به عنوان استراتژی توسعه صنعتی یاد کرد، در کشور طراحی و اجرا نشده است. این در حالی است که با در نظر گرفتن مشکلات عدیده در بخش صنعت، ضروری است تدوین استراتژی توسعه صنعتی برای کشور با بهره گیری از تجارب موفق کشور‌ها (البته با درنظر داشتن اقتضائات خاص اقتصادی، فرهنگی، اجتماعی و سیاسی کشور) و با استفاده از ظرفیت‌های فکری و کارشناسی نخبگان، عالمان سیاسی و بخش خصوصی هرچه سریع‌تر در صدر اولویت‌های دولت چهاردهم قرار بگیرد.

سناریو‌های فراروی توسعه صنعتی در ایران

برای تدوین فضای سناریو‌های فراروی توسعه صنعتی کشور دو عدم‌قطعیت اصلی فرارو که تعیین‌کننده چارچوب سناریوبندی هستند عبارتند از:

• الف) منابع (منابع طبیعی اعم از معادن زمینی و زیرمینی، آب، نفت و گاز و برق).
• ب) حکمرانی (ساختار‌ها و نهاد‌های سیاست‌گذاری و اجرا در حوزه صنعت، رابطه با جهان).

سناریوی اول (تداوم وضع موجود): در قالب این سناریو با تداوم وضعیت فعلی، بی شک مسیر صنعتی شدن کشور بیش از پیش دچار موانع و مصائب بیشتر و بزرگ‌تری شده و فرآیند صنعت زدایی از صنعت کشور و اضمحلال منابع و بازار‌ها تسریع خواهد شد. تداوم تمرکز بر توسعه صنایع منبع محور و رانت محور با توجه به نبود بستر لازم برای اصلاح نظام قیمت‌گذاری حامل‌های انرژی و نظام یارانه‌ها سبب صدمه جدی به ساختار تولید کشور خواهد شد.

سناریوی دوم (اصلاح جزئی و نقطه‌ای): در قالب این سناریو دولت‌ها با نگرشی کوتاه‌مدت و در بهترین حالت میان مدت می‌توانند با تدوین برنامه توسعه صنعتی و تعیین حوزه‌های اولویت دار و تمرکز بر روی آنها به صورت مقطعی سبب رشد تولید و متعاقب آن صادرات شوند، ولی به سبب نداشتن نگرش یکپارچه و جامع به همه ابعاد و وجوه صنعتی شدن، فنر چالش‌ها و مصائب تنها جمع و جمع شده و بحران به تعویق می‌افتد.

سناریوی سوم (اصلاح بنیادین و یکپارچه): در قالب این سناریو دولت به نمایندگی از حاکمیت و با هماهنگی و همکاری کلیه بازیگران و کنشگران دولتی و غیردولتی این عرصه برای سه افق بلندمدت، میان مدت و کوتاه مدت، ضمن آسیب شناسی موضوع و شناسایی گلوگاه‌ها و درس آموزی از تجارب دنیا و کشور‌های موفق، نسبت به طراحی نظام یکپارچه سیاست‌گذاری و مدیریت توسعه صنعتی اقدام و با نگرشی همه سونگر و واقع بینانه نسبت به تعیین صنایع پیشران و برطرف سازی کلیه موانع و چالش‌های فراروی تمرکز بر روی آنها، اقدام می‌کند. در قالب این سناریو با توجه به آنکه صنایع منبع محور نمی‌توانند منبع پایداری برای استمرار رشد اقتصادی باشند، جهت دهی حمایت‌ها و اولویت‌ها باید به سمت صنایع ساخت محور که استمرار و سرعت رشد اقتصادی را تضمین می‌کنند، تغییر یابد؛ بنابراین نهاد متولی سیاست‌گذاری یکپارچه توسعه صنعتی باید ضمن تحلیل دقیق و جامع منابع و بازار‌ها و فرصت‌های فراروی کشور نسبت به ملاحظه اقتضائات بخشی و فرابخشی صنایع منتخب با تاکید بر توسعه زنجیره ارزش و در چارچوب رویکرد پیچیدگی (مبتنی بر تحلیل فضای محصولی) اقدام کند.

پیشنهاد‌ها

صنعت، در بین سه بخش دیگر اقتصاد موتور محرک توسعه سایر بخش‌ها نیز محسوب می‌شود. تا زمانی که برای توسعه صنعتی به نقشه راهی نرسیم، حمایت‌ها به وضعیت فعلی در صنعت خودرو منجر می‌شود؛ وضعیتی که نبود کیفیت همراه با انحصار و زیان انباشته حدود صد‌هزار میلیارد تومانی هم زمان با پدیده نامیمون بخت آزمایی خودرویی (داخلی و وارداتی) را یک جا جمع کرده است. توسعه صنعتی علاوه بر اصلاحات افقی (رفع قیمت‌گذاری دستوری، حذف انحصارات، سیستمی کردن مالیات‌ستانی، اصلاح قانون کار و...)، به مشخص شدن صنایع پیشران، ارتباط آنها با زنجیره ارزش در هر بخش، امکان سنجی توسعه این صنایع در نقاط مختلف کشور و در نهایت تدوین سیاست‌های حمایتی متناسب با هر صنعت نیاز دارد. علاوه بر تهیه نقشه راه اصلاح سیاست‌های افقی، باید سند توسعه صنعتی مشتمل بر سیاست‌های عمودی غیررانتی و مزیت ساز هر چه زودتر با هم فکری نخبگان تدوین شود. توسعه صنایع فولاد در مناطق کویری، توسعه صنایع پتروشیمی بدون تکمیل زنجیره ارزش، توسعه صنایع پالایشگاهی بدون توجه به پتروپالایشگاه‌ها و فناوری‌های نوین پالایشی، توسعه صنعت خودرو بدون توجه به توسعه صنعت قطعه سازی که مادر صنعت خودرو است، توسعه صنعت لوازم خانگی بدون توجه به استاندارد‌های کاهش مصرف برق و... ثمره اختلال در نظام قیمت‌گذاری، اعمال نفوذ و غلبه تعرض منافع یا سلایق برخی مدیران بوده است. طبیعی است که در چنین زیست بومی به این مساله مهم که این صنایع چگونه باید توسعه یابند و هر کدام با چه روشی حمایت شوند، توجه نخواهد شد. در نتیجه، با صنعت پوشاکی مواجه هستیم که در تامین مواد اولیه مشکل دارد و با وجود تولید محصول کیفی که در آن برندسازی نشده است، با برچسب کشور‌های خارجی در بازار عرضه می‌شود؛ در حالی که باید سیاستگذار زمینه افزایش بهره وری کل زنجیره این صنعت، از کشت پنبه و تامین مواد اولیه آن از صنعت پتروشیمی را با رفع معضل «شکست هماهنگی» (Coordination Failure) فراهم می‌کرد.

تامل و تعمق در تحلیل وضعیت توسعه صنعتی کشور این نکته را آشکار می‌سازد که رشد اقتصادی پایدار در کشور تنها و تنها در گرو قراردهی الگوی توسعه کشور بر صنعتی شدن و شکل دهی به زنجیره‌های ارزش جدید و سامان‌دهی و تعیین‌تکلیف وضع موجود صنعت کشور است. امروز دیگر توسعه صنعتی در قالب الگوی نسل اول (بهره وری) یا نسل دوم (مزیت نسبی) قابل تحقق نبوده و الگوی کارآمد توسعه صنعتی وارد نسل سوم یعنی بهره‌گیری از مزیت دانش و فناوری شده است.

تعدد و تفرق نهاد‌ها و دستگاه‌های سیاستگذار و مجری در حوزه توسعه صنعتی (بیش از ۵۰ دستگاه) و عدم‌هماهنگی و همکاری میان آنها این واقعیت را آشکار می‌سازد که برای تحقق هدف صنعتی شدن کشور، علاوه بر تغییر در بینش و درک از فرآیند، گام‌ها و الزامات صنعتی شدن، نیازمند طراحی، تضمین و استقرار یک نظام یکپارچه سیاست‌گذاری و اجرا در حوزه توسعه صنعتی هستیم تا ترتیبات دیگر توسعه معدنی، تجاری، فناوری، آموزشی، زیرساختی، پولی- مالی- مالیاتی و فرهنگی را نیز به‌عنوان ابعاد تکمیلی و لاینفک تحقق توسعه صنعتی به صورت توامان موردتوجه قرر دهد. از جمله اقداماتی که باید در این راستا انجام داد، عبارتند از:

۱) شفاف‌سازی و بهبود تخصیص منابع حمایتی دولت و سایر سازمان‌های حمایت گر؛

۲) متنوع سازی و اصلاح نظام قیمت‌گذاری نهاد‌های تولید از جمله آب، برق و گاز و نیز نرخ سود تسهیلات و اخذ مالیات با تکیه بر منطقه بندی کشور (به منظور تشویق انتقال یا شکل گیری صنایع در مناطق مستعد مغفول مانده همچون سواحل جنوب کشور)؛

۳) شفاف‌سازی اطلاعات مربوط به هزینه‌ها و تسهیلات و مشوق‌های اعطایی و اجتناب از تداوم هرگونه رانت اطلاعاتی و تبعیض‌های ناروا میان بنگاه‌ها و فعالان اقتصادی؛

۴) ایجاد فرماندهی واحد برای راهبری توسعه صنعتی کشور با محوریت وزارت صمت و همکاری اتاق بازرگانی، سازمان برنامه و بودجه کشور، وزارت امور اقتصادی و دارایی و بانک مرکزی؛

۵) طراحی ساختار و سازوکار سیاست‌گذاری یکپارچه و هم پیوند توسعه صنعتی، تجاری، کشاورزی و زیرساختی کشور؛

۶) احیای بانک‌های تخصصی و توسعه‌ای و ایجاد سازوکار‌های کارآمد، جذاب و شفاف برای جذب سرمایه‌های مردم و بخش خصوصی و هدایت آن به سمت توسعه صنایع.

به‌منظور پیشبرد این گفتمان و پرداخت بیشتر به این موضوع، گروه رسانه‌ای «دنیای اقتصاد» در تاریخ ۱۱ آذر ۱۴۰۳ در هتل المپیک همایشی تحت عنوان «چالش‌های صنعتی شدن ایران» برگزار می‌کند. برای اطلاعات بیشتر به آدرس http://events.den.ir مراجعه کنید.

منبع: دنیای اقتصاد