تحلیلی تاریخی بر تدوین و اجرای اسناد سیاست توسعه صنعتی در ایران

به گزارش می‌متالز، موضوع صنعتی شدن ایران در قالب یک برنامه نظام‏مند بیش از دو دهه است که در دستور کار مقامات سیاست‌گذاری و اجرایی قرار دارد. خاستگاه قانونی این مساله مربوط به ابلاغ قانون تمرکز امور صنایع و معادن (۱۳۷۹) و تعیین حوزه وظایف و اختیارات وزارت صنایع و معادن مبنی بر «تدوین استراتژی (راهبردهای) توسعه صنعتی و معدنی» قرار داشت. الزام فوق منجر به تدوین استراتژی توسعه صنعتی (۱۴۰۴-۱۳۸۲) شد که البته به سبب اشکالاتی که در ادامه به آن پرداخته می‌شود، به اجرا درنیامد. پس از آن و در سال ۱۳۸۴ قانون «برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی (ماده ۲۱) به تصویب رسید و طی آن الزام دولت به تدوین سند ملی توسعه بخش‌های صنعت و معدن برای بار دوم مطرح شد. این الزام منجر به تدوین سند راهبرد توسعه صنعتی کشور (۱۴۰۴-۱۳۸۵) شد که مجددا در مقام اجرا بلاتکلیف ماند. یکی از دلایل این مساله علاوه بر اشکالاتی که ناظر بر سند تهیه شده بود، مربوط به متولی تدوین و اجرای سند بود. این مساله در مرحله سوم با ابلاغ ماده ۱۵۰ قانون برنامه پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی (۱۳۹۰) و تعیین وزارت صنعت، معدن و تجارت به عنوان مرجع اصلی تدوین راهبرد (استراتژی) توسعه صنعتی و معدنی تا حدودی حل شد. ضمن اینکه در برنامه به تعیین مسیر حرکت صنعتی شدن از طریق تاکید بر زنجیره‌‏های شیمیایی پلی‏پروپیلن و گردش نقطه اتکا از مزیت‏های طبیعی به مزیت‏های رقابتی، پرداخته شد. ماحصل این امر برنامه راهبردی صنعت، معدن و تجارت (۱۴۰۴-۱۳۹۲) بود که در عمل به سبب ناتوانی وزارت صنعت، معدن و تجارت در ارائه برنامه‏ای برای کلیه بخش‏های اقتصادی، در قالب برنامه وزارت صنعت، معدن و تجارت (۱۴۰۴-۱۳۹۶) تدوین شد.

این برنامه اگرچه محتوایی برای برنامه‌‏ریزی در سطح وزارت صنعت، معدن و تجارت فرآهم آورده بود، اما در عمل نتوانست جای خالی یک نقشه راه راهبردی در مسیر صنعتی شدن کشور را پر کند؛ لذا مساله مجددا در دستور کار قرار گرفت. اما این‌بار ناامیدانه از به ثمر رسیدن یک برنامه راهبردی منسجم، وزارت صنعت، معدن و تجارت ملزم به ارائه فهرستی از اولویت‌‏های صنعتی طی ماده ۴۶ قانون برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی (۱۳۹۶) با رعایت ملاحظات آمایش سرزمینی و تعادل‌بخشی منطقه‌ای به هیات‌ وزیران شد. در این مرحله نیز اگرچه تعدادی از اولویت‌‏های صنعتی تعیین شد، همچنان دامنه اقدامات محدود به بازسازی و نوسازی بود و با سیاست صنعتی فاصله زیادی وجود داشت. نهایتا در سال ۱۴۰۰ مقام معظم رهبری دولت را ملزم به تدوین «سند نقشه راهبردی صنعتی» کرد و در حال حاضر این امر در مسیر تدوین قرار دارد.

بر این اساس می‏‌توان گفت، به‌رغم تمامی تلاش‏های انجام شده برای تدوین سند استراتژی توسعه صنعتی، یک متن مصوب و قابل اجرا به عنوان نقشه راه توسعه صنعتی در کشور مصوب نشده است. این امر در نتیجه اشکالاتی بود که بر هر یک از اسناد تدوین شده به شرح زیر مطرح شد:

الف. استراتژی توسعه صنعتی (۱۴۰۴-۱۳۸۲)

مهم‌ترین اشکالات ناظر بر روش شناسی این سند، به ترتیب زیر مطرح شده است: اتخاذ نگاه حدی‌گرایانه در انتخاب راهبرد‌ها و عدم توجه به امکانات موجود در ترسیم وضعیت مطلوب. در کنار اشکالات برشمرده، انتقاداتی نیز به شرح زیر در خصوص سند مذکور مطرح است:

• خلأ توجه سطوح میانی اقتصاد در کنار سطوح خرد و کلان
• تقلیل سیاست‌های توسعه صنعتی به مباحث اقتصاد کلان
• تمرکز بر مزیت نسبی مبتنی بر منابع و عدم توجه به «هدف‌گذاری انتخابی صنایع»
• عدم پیش‌بینی سازوکار‌های ایجاد هماهنگی میان صنایع و مبادله اطلاعات
• ماهیت «رشد» به عنوان بنیان سند استراتژی توسعه صنعتی و عدم توجه به توزیع درآمد
• جایگاه کم رنگ امکان مدیریت تقاضا از طریق دولت
• سازوکار‌های لازم جهت ورود به بازار‌های جهانی

سند مذکور با وجود تکمیل شدن در پایان دولت هشتم، به سبب اشکالات برشمرده از دستورکار خارج شد سپس در دولت نهم، مورد بازنگری و اصلاح تحت عنوان «سند راهبرد توسعه صنعتی کشور» قرار گرفت.

ب. سند راهبرد توسعه صنعتی کشور (۱۴۰۴-۱۳۸۵)

اگرچه پایه اولیه این سند، استراتژی توسعه صنعتی تدوین شده در دوره قبل بود و با انجام برخی اصلاحات به صورت مجدد تکمیل شده بود، همچنان در روش‏شناسی با ایراداتی به شرح زیر مواجه بود: برداشت سطحی از ملاحظات فناورانه و نوآوری، عدم پیش‌بینی سازوکار‌های ایجاد هماهنگی میان صنایع و مبادله اطلاعات و همچنین عدم توجه به بدنه اجتماعی پشتیبان طرح. به‏علاوه، انتقاداتی نیز به شرح زیر در خصوص سند وجود داشت:

• عدم برخورداری از روش تدوین منسجم
• ماهیت اقتضایی سیاست‌های ارائه شده به عوض برخورداری از شرط جامعیت و ماهیت استراتژیک
• عدم برخورداری از اولویت‌بندی صحیح در صنایع به ویژه صنایع با فناوری بالا

ج. برنامه راهبردی صنعت، معدن و تجارت (۱۴۰۴-۱۳۹۲)

این برنامه که وفق الزامات ماده ۱۵۰ قانون برنامه پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی تدوین شد، مبنا و روش مشخصی را برای تقسیم‌بندی علت و معلولی میان اجزای برشمرده ارائه نمی‏نمود. ضمن اینکه، ابهام در مصادیق اجرایی برخی راهبرد‌های رده میانی نیز وجود داشت. در واقع، برخی لایه‌های ارائه شده در متن سند به‌عنوان رده‌های راهبرد میانی (که بعضا از قابلیت جانشین‌پذیری نیز نسبت به یکدیگر برخوردارند) بدون تکلیف رها شده و مصداق اجرایی آنها قابل رهگیری نبود. به‏علاوه، بسیاری از برنامه‌های ارائه شده در قالب سامانه‌ها بیش از حد تفصیلی بوده و مربوط به مواردی بود که پیشتر توسط سازمان‌ها یا نهاد‌های متولی آن سامانه‌ها تدوین شده بودند.

در نهایت، بلاتکلیفی برنامه‌ها در خصوص طیف مداخله تا سطح تعیین محصول و طیف تکیه بر بازار خودسامان در انواع برنامه‌های پیشنهادی ذیل هر یک از محور‌های راهبرد میانی و نهایی اشکال دیگری بود که مانع از اجرایی شدن این برنامه می‏شد.

د. برنامه وزارت صنعت، معدن و تجارت (۱۴۰۴-۱۳۹۶)

در این برنامه که محدودترین ویرایش تدوین شده از اسناد سیاست صنعتی در کشور به شمار می‏رود، فرآیند برنامه‌ریزی راهبردی وزارت صنعت، معدن و تجارت در دو سطح زیر طرح‌ریزی شده است، اما اتصال این دو بخش به نحو مشخص قرار ندارد: سطح اول همان سطح کلان است که به جهت‌گیری کلان و اصلی بخش می‌پردازد. سطح دوم، در سطح رشته فعالیتی (صنایع منتخب) و تدوین برنامه‌های عملیاتی آنها با توجه به ملاحظات آمایش سرزمین است. علاوه بر این، اشکالات دیگری نیز در این برنامه وجود داشت که به شرح زیر است:

• ضعف تحلیل‌های درون صنعت و طبقه‌بندی چالش‌ها
• ضعف آینده پژوهی و توجه به روند‌های کلان رشته فعالیت‌ها در منطقه و جهان
• ضعف توجه به روند‌های سیاستی و آسیب‌شناسی آن
• تمرکز عمده بر مزیت نسبی ایستا
• توجه محدود به روند‌های پویا در انتخاب اولویت‌ها بدون نگاه به روند‌های کلان رشته فعالیت‌ها در منطقه و جهان
• توجه محدود به سازماندهی بنگاه‌های کوچک و متوسط
• اشکالات ناظر بر اولویت‌بندی‌ها از منظر دامنه گسترده رشته فعالیت‌های انتخاب شده و هدف‌گذاری‌های کمی غیرواقع بینانه
• عدم انطباق محتوی سند با الزامات موضوع ماده ۱۵۰ قانون برنامه پنجم توسعه

هـ. سند سیاست صنعتی، معدنی و تجاری (۱۴۰۴-۱۴۰۰)

این سند نیز مانند سایر اسناد سیاست صنعتی تدوین شده، به‌رغم رونمایی شدن در پایان دولت دوازدهم، از اشکالاتی به شرح زیر برخوردار بود:

• اشکالات ناظر بر اولویت‌بندی‌ها از منظر دامنه گسترده رشته فعالیت‌های انتخاب شده و هدف‌گذاری‌های کمی غیرواقع بینانه
• حد تفصیل نامتوازن در مورد راهکار‌ها
• ضعف آینده‌پژوهی و توجه به روند‌های کلان رشته فعالیت‌ها در منطقه و جهان
• تمرکز عمده بر مزیت نسبی ایستا
• توجه محدود به روند‌های پویا در انتخاب اولویت‌ها بدون نگاه به روند‌های کلان رشته فعالیت‌ها در منطقه و جهان
• توجه محدود به ملاحظات مقیاس بنگاهی در ارائه آسیب شناسی‌ها

و. پیش‌‏درآمد سند نقسه راهبردی صنعتی و ارتقای تولید داخل (۱۴۰۳)

اگرچه درفت نهایی این سند تاکنون انتشار عمومی نشده است، اما بررسی ویرایش‌های اولیه از سند که تحت عنوان «پیش‌‏درآمد سند نقسه راهبردی صنعتی و ارتقای تولید داخل» منتشر شده است، گویای این واقعیت است که سند مذکور مانند سایر اسناد سیاست صنعتی تدوین شده، از اشکالاتی به شرح زیر برخوردار بود:

• عدم ارائه سناریو برای شرایط متغیر حاکم بر کشور
• مبهم بودن نسبت سند راهبردی با سایر اسناد بالادستی
• عدم توجه به سابقه سیاست‌گذاری صنعتی در کشور
• ابهام در جایگاه و نقش هریک از ذی نفعان سند
• معرفی رسته‌های پیشران بدون پیوست فنی و با ابهام فراوان
• عدم پیوستگی بین منطق‌های انتخاب صنایع پیشران و بحث کلان روند‌ها
• تاکید بر بهره‌گیری از زنجیره ارزش جهانی بدون اشاره به مساله تحریم
• ابهام در سازوکار‌های سیاستی ارائه شده
• عدم ارائه سازوکاری برای ترغیب صنایع به سمت صنایع سبز.

همچنین، سند مذکور، ضمانت اجرایی لازم را ندارد. عدم پاسخ به سوالات اساسی نظیر وجود یا عدم وجود تحریم در سال‌های اجرای سند، این سند را دچار ابهام‌ها و عدم قطعیت‌هایی می‌سازد. علاوه بر این در سند مذکور راهبرد دولت در سطح مسائل نهادی مانند اینکه دولت چه نگاهی به وظایف تسهیل‌گری و تنظیم‌گری خود دارد، چه نگاهی به حمایت‌گرایی یا تسهیل رقابت دارد و چه نگاهی به واحد‌های بزرگ و کوچک دارد، مشخص نشده است.

گروه نویسندگان ماهنامه

منبع: فولاد مبارکه اصفهان