جایگزین «تفکیک» راه و شهرسازی/ جزئیات پیشنهاد وزارت «حمل‌ونقل» به‌جای «راه و ترابری» مبتنی بر الگوی جهانی

به گزارش می‌متالز، طرح تفکیک وزارت راه و شهرسازی این هفته در حالی به صحن مجلس می‌آید که قابلیت عملیاتی شدن آن در شرایط فعلی کشور زیر سوال است. بازوی پژوهشی مجلس با انتشار یک گزارش کارشناسی نظر خود درباره طرح تفکیک وزارت راه و شهرسازی به دو وزارتخانه مستقل را اعلام کرده است. این گزارش اگرچه اصل‌ادغام دو وزارتخانه «راه و ترابری» و «مسکن و شهرسازی» را فاقد پشتوانه کارشناسی و مستندات پشتیبان عنوان می‌کند و اذعان دارد که اهداف این ادغام محقق‌ نشده‌ است، اما در عین‌حال الزاماتی را برای تفکیک وزارت راه و شهرسازی قائل است که به نظر می‌رسد تحقق برخی از آنها در شرایط فعلی کشور دور از انتظار باشد. این مرکز همچنین به راه میانه دیگری نیز اشاره کرده‌است که می‌تواند جایگزین «تفکیک» باشد.

به گزارش «دنیای‌اقتصاد»، ادغام وزارت راه و ترابری در وزارت مسکن و شهرسازی در سال‌۱۳۹۰ به اذعان اغلب صاحب‌نظران این حوزه یک اقدام واجد پشتوانه کارشناسی نبوده‌است و به همین خاطر همچنان پس از ۱۳ سال مقایسه سودمندی تفکیک دوباره این دو وزارتخانه یا تداوم وضع موجود، از نظر کارشناسان هر دو حوزه حمل‌ونقل و مسکن جای بحث دارد.

موضوع تفکیک از آغاز به‌کار دولت چهاردهم توسط مجلسی‌ها دنبال می‌شد و حتی گروهی از نمایندگان، رای‌اعتماد به وزیر پیشنهادی راه و شهرسازی را به اخذ نظر مساعد ضمنی فرزانه صادق مالواجرد درباره همراهی با این طرح، منوط کرده‌بودند، بااین‌حال از آنجا که رئیس جمهور خواستار به تعویق افتادن موضوع بود، چند ماه طول کشید تا طرح تدوین‌شده از سوی بیش از ۷۰ نماینده مجلس به صحن برسد و قید یک فوریت آن یک ماه قبل تصویب شد. دو هفته پیش هم خبر تصویب کلیات طرح تفکیک وزارت راه و شهرسازی در کمیسیون عمران مجلس رسانه‌ای شد.

اما این طرح در حالی از سوی جمعی از نمایندگان حمایت می‌شود که مخالفت‌هایی با آن در داخل ساختار مجلس نیز وجود دارد. «دنیای‌اقتصاد» در گزارشی با عنوان «وزارتخانه جدید در راه است؟» که ششم بهمن ماه منتشر شد، مبتنی بر متونی که در قالب نظر کارشناسی ادارات کل «تدوین قوانین» و «تنقیح قوانین» مجلس تنظیم‌شده و در اختیار این رسانه قرارگرفته‌است، جزئیات برخی از این مخالفت‌های کارشناسی را منتشر کرد. نظر صریح اداره کل تدوین قوانین مجلس این است که این قبیل پیشنهادها، چون نیاز به‌کار کارشناسی و مطالعات گسترده دارد، بهتر است در قالب لایحه از سوی دولت تقدیم مجلس شود. اداره کل اسناد و تنقیح قوانین نیز همسو با اداره کل تدوین قوانین مجلس، به موضوع استناد به قانون منسوخ برنامه ششم برای تدوین طرح تفیکک اشاره کرده و پیشنهاد ضرورت ارائه لایحه در این‌خصوص به جای طرح را مطرح کرده‌است.

اکنون نیز دفتر مطالعات زیربنایی مرکز پژوهش‌های مجلس اظهارنظر کارشناسی خود را درباره طرح در قالب یک گزارش رسمی منتشر‌کرده که محتوای آن نشان از «مخالفت صریح» پژوهشگران با تفکیک وزارت راه و شهرسازی در مقطع فعلی دارد. این مرکز ضمن اینکه بر نقد‌های ادارات کل مجلس در این رابطه مهر تایید زده است، درخصوص منطق و رویکرد به موضوع تفکیک این وزارتخانه این طور اظهارنظر کرده‌است: «اگرچه ادغام صورت‌گرفته به‌نظر کارشناسی نبوده، اما به‌نظر می‌رسد پس از گذشت ۱۳‌سال، بازگشت به ساختار قبلی تصمیم‌گیری در این حوزه‌ها امری منطقی و موثر نباشد و به‌جای آن، نیاز به ساماندهی مجدد و بازنگری اساسی در تقسیم وظایف و تکالیف در هر دو حوزه مسکن و شهرسازی و حمل‌ونقل احساس می‌شود؛ لذا پیشنهاد می‌شود فرآیند تفکیک تنها در صورتی اجرا شود که در چارچوب یک بازساماندهی اساسی در دستگاه‌های اجرایی، تمرکز و فرماندهی واحد در هر دو حیطه ایجاد و با رویکرد چابک سازی، در قالب یک برنامه زمان‌بندی دقیق انجام شود.»

«تفکیک» یا «ساماندهی مجدد»؟

این گزارش پیش شرط‌های دیگری را نیز برای تفکیک وزارت راه و شهرسازی عنوان می‌کند، اما در نهایت در بخش نتیجه گیری اذعان می‌کند که «تفکیک به واسطه تغییرات اداری، مکانی و انتظار تغییرات مدیریتی و فرآیند‌های چندسطحی تغییرات، در کوتاه مدت بر حوزه عملکرد مدیریتی تاثیر منفی می‌گذارد؛ بنابراین باید بر منافع و مزیت تفکیک بر بازساماندهی، تمرکز و یکپارچگی سیاستگذاری، برنامه ریزی و مدیریت اجرایی در حوزه مسکن، شهرسازی و مدیریت شهری و امور شهرداری ها، توسعه منطقه‌ای، حمل‌ونقل، ترانزیت، راهگذر (کریدور)‌ها و لجستیک تاکید و تکیه کرد تا تفرق و پراکندگی اجرایی ذیل چند دستگاه اجرایی به تمرکز اجرایی در دو وزارتخانه جدید منتهی شود و از این طریق، تبعات منفی در کوتاه‌مدت را با همگرایی اجرایی و کاهش اقدامات موازی و تمرکز فرماندهی جبران کرد.

در واقع ادبیات گزارش کارشناسی مرکز پژوهش‌های مجلس در این گزارش حاوی تردیدی است که نسبت به ارجح‌بودن «تفکیک» بر «ساماندهی مجدد» دارد. این تردید را برخی از صاحب‌نظران حوزه‌های مسکن و حمل‌ونقل نیز بیان کرده‌اند و معتقدند اگرچه حوزه حمل‌ونقل و لجستیک در ایران به یک وزارتخانه مستقل نیاز دارد، اما اگر قرار است تفکیک صرفا برای صدور احکام مدیریتی و اقدامات شکلی و نه محتوایی انجام شود، بهتر است وضع موجود ادامه پیدا کند و نواقص ساختار فعلی به وسیله یک بازطراحی برطرف شود. به این ترتیب «ساماندهی مجدد» و «بازطراحی ساختار» همان راه میانه‌ای است که می‌تواند در مقطع زمانی فعلی جایگزین «تفکیک» شود.

الزامات سه گانه تفکیک

گذشته از تردید درباره ضرورت و فوریت اصل‌ تفکیک وزارت راه و شهرسازی، حتی اگر عزم اکثریت غالب در مجلس این باشد که یک وزارتخانه را با هر شرایطی به دوتا تبدیل کنند، این گزارش‌های باید‌ها و نباید‌های چنین امری را نیز در سه دسته تشریح کرده‌است که باید در تمام مراحل اجرای این تصمیم در صورت تصویب نهایی، مدنظر قرار گیرد. الزام اول ضرورت توجه به «چابک سازی» و «کوچک سازی» است. تفکیک وزارت راه و شهرسازی در صورتی‌که به تصویب برسد، قطعا فرآیندی زمانبر و هزینه بر است.

تجربه دو دهه‌اخیر در حوزه تغییر ساختار وزارتخانه‌ها نیز نشان‌داده که ادغام یا تفکیک، عمدتا به شکل ظاهری و صرفا در سطح مدیریت‌های کلان و مقام وزارت صورت‌گرفته و تحولی بنیادین در ساختار و عملکرد این وزارتخانه به‌دنبال نداشته‌ است، بنابراین تفکیک این وزارتخانه‌ها باید با توجه به سیاست‌های کلی اصلاح نظام اداری، چابک سازی و کوچک سازی در معاونت‌ها و مدیریت‌های هر دو حوزه مسکن و حمل‌ونقل، به‌طور هدفمند صورت گیرد. راهکار عملی پیشنهادی این است که مجموعه معاونت‌های دو وزارتخانه جدید بیشتر از مجموع معاونت‌های فعلی نباشد. همچنین در صورت لزوم باید معاون و مدیریت‌ها و نیز شرکت‌ها و سازمان‌های داخلی با هدف هم افزایی و چابک سازی، در یکدیگر ادغام شوند.

الزام دوم لحاظ‌کردن بررسی‌های هزینه و فایده طرح تفکیک وزارت راه و شهرسازی با توجه به شرایط فعلی اقتصادی کشور است. مرکز پژوهش‌های مجلس به «بحبوحه ناترازی‌ها و کسری‌بودجه» کشور اشاره و تاکید‌کرده که در این ظرف زمانی‌که از یک‌سو چنین شرایطی وجود دارد و از سوی دیگر تحولات منطقه‌ای و جهانی در جریان است، باید در فرآیند اجرایی این قانون لحاظ شود تا اجرای آن در بهترین زمان ممکن با بیشترین اثربخشی و کم‌ترین تبعات صورت گیرد.

اما مساله این است که این توصیه کاملا بجا ممکن است آنطور که باید قابلیت اجرا نداشته‌باشد. اینکه چگونه تفکیک بدون تحمیل هزینه به بودجه ناتراز کشور اجرا شود، محل سوال است. جریان تحولات منطقه‌ای و بین‌المللی نیز که می‌تواند با شرایط اقتصادی داخل کشور مرتبط باشد، به متغیر‌های زیادی بستگی دارد که بسیاری از آنها از حیطه کنترل خارج است، بنابراین به‌نظر می‌رسد این بخش از الزامات تفکیک وزارت راه و شهرسازی در مقطع فعلی اصلا قابلیت اجرا نداشته‌باشد.

در نهایت الزام سومی که مورد اشاره کارشناسان مرکز پژوهش‌ها قرارگرفته‌است، ناظر بر تدوین یک برنامه راهبردی مشخص درخصوص تخصیص منابع است. تفکیک وزارت راه و شهرسازی نیازمند یک برنامه ریزی دقیق برای به حداقل رساندن هزینه‌های زمانی ناشی از تغییرات ساختاری، استقرار نیرو‌های جدید و نیز جلسات هماهنگی بین معاونان و مسوولان حوزه‌ها است. در این نقشه همچنین باید به تشریح دقیق شرح وظایف هر حوزه برای جلوگیری از اجتناب برخی دستگاه‌ها از مسوولیت‌ها پرداخته شود؛ در واقع مرکز پژوهش‌ها از هم‌اکنون پیش‌بینی‌کرده که در جریان تغییر ساختار در صورتی‌که سند راهبردی و برنامه ریزی دقیقی وجود نداشته‌باشد، احتمالا برخی از مسوولیت‌ها تا مدت‌ها - بر اساس تجربه قبلی احتمالا تا یکی دو سال‌- بلاصاحب خواهد بود و کار‌ها با نامه اداری میان بخش‌های مختلف ساختار جدید پاسکاری می‌شود.

چرا وزارت حمل‌ونقل؟

نیاز به وزارتخانه مستقل برای حمل‌ونقل با توجه به وسعت سرزمینی ایران و موقعیت استراتژیک و ژئوپلیتیک ممتازی که دارد، مهم‌ترین دلیل مدافعان تفکیک وزارت راه و شهرسازی و تشکیل یک وزارتخانه مستقل برای سیاستگذاری در این حوزه است. مرکز پژوهش‌های مجلس اصل‌این استدلال را تایید‌کرده و برای تایید آن جدولی از عناوین وزارتخانه‌های متولی حوزه حمل‌ونقل در ۳۸ کشور جهان را ضمیمه کرده‌است. این جدول همچنین نشان می‌دهد عنوان وزارتخانه جدید اگرچه در طرح نمایندگان «راه و ترابری» پیشنهاد شده‌است، اما بهتر است با محوریت واژه «حمل‌ونقل» تغییر کند.

چین، آمریکا، روسیه، اتیوپی، فیلیپین، کنگو، آلمان، بریتانیا، میانمار، اسپانیا، آرژانتین، کانادا، اوکراین، اندونزی، نیجریه، مکزیک، مصر، ویتنام، ترکیه، تانزانیا، آفریقای‌جنوبی، کنیا، کلمبیا، اوگاندا، الجزایر، عراق و مراکش، ۲۷ کشور پرجمعیت جهان از مجموع کشور‌های مورد بررسی در این گزارش کارشناسی هستند که وزارتخانه مستقلی برای سیاستگذاری در حوزه حمل‌ونقل و لجستیک دارند. برخی دیگر از کشور‌ها همچون هند، پاکستان و برزیل نیز بیش از یک وزارتخانه متولی در امور حمل‌ونقلی دارند که مستقل از وزارت متولی امور مسکن است.

به‌عنوان مثال در هند وزارت حمل‌ونقل جاده‌ای و بزرگراه‌ها، وزارت هواپیمایی کشوری، وزارت راه‌آهن و وزارت بنادر، کشتیرانی و راه‌های آبی چهار ساختار مستقل از یکدیگر هستند که ماموریت‌های حوزه حمل‌ونقل در شقوق مختلف را دنبال می‌کنند. البته درمیان کشور‌های پهناور و پرجمعیت جهان، معدود مواردی نیز وجود دارد که امور مسکن و شهرسازی و حمل‌ونقل در یک وزارتخانه مدیریت می‌شود، اما غالب کشور‌های مورد بررسی، وزارتخانه‌های حمل‌ونقل مستقل دارند.

بررسی عناوین وزارتخانه‌های مذکور نیز حاکی است، اغلب این وزارتخانه‌ها یا صرفا با عنوان «حمل‌ونقل» یا بعضا با الحاق کلمات دیگری همچون «زیرساخت» به این واژه شناخته می‌شوند. برخی کشور‌ها نیز همچون اوکراین، وزارتخانه متولی حمل‌ونقل را «وزارت زیرساخت» نامگذاری کرده‌اند. سهم حداقل ۲۰‌درصدی وزارت راه و شهرسازی در اشتغال و تولید ناخالص داخلی، موید گستردگی حوزه تحت‌مدیریت این وزارتخانه است.

مرکز پژوهش‌های مجلس معتقد است تفکیک البته امری دشوار است، اما اگر با رعایت الزامات آن، عملیاتی شود، می‌توان در نهایت به تمرکز برنامه ریزی و سیاستگذاری حوزه‌های تخصصی، کارآمدی، چابکی، پاسخ دهی سریع‌تر به تحولات بین‌المللی به‌ویژه در حوزه ترانزیت و کریدورها، تخصصی‌شدن امور و در نهایت ارتقای عملکرد و بهبود راندمان امیدوار بود.

منبع: دنیای اقتصاد