چهار علت شکست خصوصی‌سازی

به گزارش می متالز، تجربه خصوصی‌سازی در ایران و جهان در یک سلسله نشست تخصصی مورد بررسی قرار گرفت و با مرور تجربیات اخیر در حوزه خصوصی‌سازی در ایران، روی عواملی نظیر «وجود فضای تورمی»، «بی‌توجهی به آزادسازی»، «تاثیر تحریم‌ها» و «سیاست‌های تنظیمی نامناسب» به‌عنوان زمینه‌های شکست خصوصی‌سازی از نظر کارآیی در بنگاه‌های واگذار شده تاکید شد. در عین حال در این نشست به تقدم یافتن جلوگیری از فساد در واگذاری بنگاه‌های دولتی بر آنالیز کارآیی در این واحدهای تولیدی به‌عنوان عاملی مهم در ناکامی سیاست خصوصی‌سازی تاکید شد؛ موضوعی که باعث فرسوده شدن بنگاه در بلندمدت شده و توان کشور برای حضور در بازارهای جهانی که تنها از طریق شرکت‌های بزرگ صنعتی مقدور است را با کاهش روبه‌رو می‌کند. در جریان این نشست چهار بحران صنایع دولتی که در فقدان سیاست خصوصی‌سازی هزینه‌های گزافی را به اقتصاد ایران تحمیل کرده‌اند اعلام شد. «نقش‌آفرینی در قالب نهاد حمایتی»، «غلبه نگاه امنیتی به اقتصادی در مدیریت بنگاه»، «سیاست‌زدگی بنگاه‌ها» و «خاصه‌خرجی در چرخه هزینه» چهار موضوعی است که از سوی علی سرزعیم به‌عنوان عواقب پرهیز از واگذاری بنگاه‌های دولتی به بخش خصوصی و حرکت به سمت اقتصاد رقابتی و آزاد مورد تاکید قرار گرفت.

در این نشست که توسط انجمن علمی اقتصاد دانشگاه صنعتی شریف برگزاری شد، علی ابراهیم‌نژاد، استادیار اقتصاد دانشگاه صنعتی شریف؛ مهدی محسنی، استادیار اقتصاد دانشگاه تگزاس A&M و علی سرزعیم، عضو هیات علمی دانشگاه علامه طباطبایی به ایراد سخنرانی پرداختند. بررسی چیستی و نحوه اجرای خصوصی‌سازی، مرور تجربیات جهانی و موانع خصوصی‌سازی در ایران از اهم مواردی بود که در خلال این سلسله نشست‌ها مورد بحث قرار گرفت. در عین حال سه مانع بزرگ به‌عنوان دلایل عدم افزایش سهم بخش خصوصی در اقتصاد ایران مورد تاکید قرار گرفت. در این بین ارائه علی سرزعیم که پیش‌تر در سمت معاون اقتصادی وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی فعالیت کرده بود، حاوی نکاتی ملموس بود. بخش اول این سلسله نشست که به ارائه علی سرزعیم مربوط است در ادامه خواهد آمد. این اقتصاددان ضمن تشریح زوایای پنهان شرکت‌داری دولتی، از رابطه مستقیم میان پنچری خصوصی‌سازی با بحران صندوق‌های بازنشستگی پرده برداشته و تلویحا شکست درخصوصی‌سازی را با ذکر مثال‌هایی ملموس به یک رشته عوامل ربط می‌دهد.

داستان حیف و میل منابع

عضو هیات علمی دانشگاه علامه معتقد است در اقتصاد ایران داستانی که دائما تکرار می‌شود، قضیه حیف و میل منابع در بنگاه‌های دولتی است. به چه معنا؟ «حیف» به این معنا که  efficiency یا کارآیی بنگاه پیوسته کاهش یافته و ناکارآیی جانشین آن می‌شود. «میل» نیز به این معنا که در بنگاه‌های دولتی ما با corruption یا فساد درگیریم. به واقع بنگاه در معاملاتی که چه با هدف تامین منابع و چه در فروش محصول، مصالح بنگاه رعایت نشده و به جای آن منافع فردی مدیران و مقامات شرکت تعیین‌کننده روندهاست. البته از این دو قضیه، شخصا تصور می‌کنم سهم ناکارآیی شدیدتر است و از همین زاویه مساله خصوصی‌سازی اهمیت پیدا می‌کند. در واقع مهم‌ترین هدف خصوصی‌سازی این است که مساله ناکارآیی را در بنگاه‌های دولتی حل کند.

سرزعیم در ادامه افزود: ناکارآیی که ما در بنگاه‌های دولتی در ایران با آن روبه‌رو هستیم، به اشکال مختلفی بروز می‌کند. برای نمونه مدیران بنگاه لزوما از بهبود عملکرد بنگاه نفع نمی‌برند. یعنی با افزایش سود بنگاه،‌ مدیران تشویق نمی‌شوند. در عوض سیاستی که اینجا در حیطه مدیریت بنگاه‌های دولتی حکمفرماست، این است که از کسی صدایی درنیاید، کارگران اعتراضی نداشته باشند و دردسری درست نشود. در واقع اصل بنیادین این است که خیال حاکمیت از آرامش مردم یک منطقه که بنگاه دولتی آنجاست، راحت باشد. مدیری که بتواند امور بنگاه را به شیوه‌ای تمشیت کند که اعتراضی از سوی مردم ایجاد نشود، یک امتیاز مثبت محسوب می‌شود. چنین وضعیتی ناشی از نگاه امنیتی به بنگاه‌داری دولتی است. این در شرایطی است که ما در نظر داریم مدیر بنگاه به شکلی عمل کند که ریسک بپذیرد و دست به تغییر بزند. مدیریت تغییر یکی از موضوعاتی است که قطعا با اعتراضاتی همراه خواهد بود و خب این باب میل مدیران سیاسی و امنیتی در استان‌ها نخواهد بود. در نهایت اینکه جمع نگاه امنیتی و پرهیز از ریسک موجب می‌شود ما در روند مدیریت بنگاه با خطای «سوگیری به نفع وضع موجود» یا عدم اقدام روبه‌رو شویم. از آنجا که ایجاد تغییرات در بنگاه، به سرعت در کارآیی آن ظاهر نمی‌شود، ترجیح مدیران دولتی این است که کاری انجام ندهند. استاد اقتصاد دانشگاه علامه طباطبایی با اشاره به تبعات این وضعیت برای بنگاه‌های صنعتی دولتی خاطرنشان کرد: شما در عصری قرار دارید که به دلیل رشد سریع جهانی شدن، مجبورید مدام وضعیت بنگاه خود را از طریق تقویت رقابت‌پذیری به‌روز کنید تا از خلال ارتقای تکنولوژی و کیفیت، امکان دوام در بازارهای داخلی و خارجی مهیا شود. اما در رویه فعلی در شرکت‌های دولتی ایران، بنگاه رفته رفته مضمحل خواهد شد و وضعیت «قورباغه پخته» بعد از مثلا ۱۵ سال بر ما عارض می‌شود. بنابراین وقتی نگاه ما به بنگاه‌های اقتصادی نباشد و صرفا یا با هدف حفظ اشتغال یا با پرهیز از حاشیه و اعتراض، شرکت را مدیریت کنیم، طبیعتا کار به جایی می‌رسد که امروز می‌بینید.

سه بهای گزاف پرهیز از خصوصی‌سازی

خاصه‌خرجی در کنار استخدام بیش از حد در بنگاه‌های دولتی دو موردی است که علی سرزعیم آن را از تبعات پرهیز از خصوصی‌سازی در ایران می‌داند. معاون پیشین وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی در این نشست با یادآوری هزینه‌های تحمیل شده به بنگاه‌های صنعتی از مجرای مدیریت دولتی افزود: «ارائه تعهدات سخاوتمندانه به پرسنل برای دوران بازنشستگی، انتصابات غیراقتصادی، تجهیز بدون علت شرکت به واحدهای مازاد نظیر نقلیه و...، پرداخت دستمزدهای بالاتر از نرم بازار کار به کارکنان و مواردی از این دست موجب شده تا مجموعا هزینه‌های غیرعادی به صنایع تحمیل شود. از آنجا که مدیر نفعی در تغییر این وضعیت نمی‌برد و حتی با تداوم آن سود می‌کند، وضعیت پیوسته برای شرکت از این منظر تشدید خواهد شد. همه اینها به این دلیل رخ داده که برای ناظر این بنگاه‌های دولتی، مقوله سودآوری اهمیت چندانی ندارد. من در تجربه کاری خود به شکل اتفاقی با شرکت‌های صنعتی دولتی روبه‌رو شدم که پیوسته از این منظر دچار مشکل بودند و به‌رغم پرداخت حقوق‌های بسیار گزاف، هر روز و هر هفته مسائل بیشتر می‌شد. باور این موضوع سخت است اما در یکی از این شرکت‌ها برای نگهبان ماهانه تا ۱۴ میلیون تومان حقوق واریز می‌شد، موضوعی که برای کارکنان آن شرکت کاملا طبیعی بود.»

استخدام بیش از حد نیرو (overhiring) دیگر موردی است که این اقتصاددان به آن اشاره می‌کند و می‌گوید: «در بنگاه‌های دولتی شما با پدیده «استخدام بیش از حد» روبه‌رو هستید. از مجموع ۳۸۰ شرکت دولتی که در دوره کاری‌ وزارت رفاه با آنها سروکار داشتم تنها یک شرکت بود که ادعا می‌شد اندازه نیروهای آن بهینه است و باقی همه با مازاد نیرو روبه‌رو بودند. این قضیه در شرکت ذوب آهن اصفهان رقم خورده است که باید ۵ تا ۶ هزار نفر نیرو داشته باشد، ولی هم‌اینک حدود ۱۶ تا ۱۷ هزار نفر نیرو دارد. در مقاطعی هم آن قدر هزینه نیروی انسانی بالا بود که شرکت زیان‌ده شده و زیان انباشته گاه از سرمایه بالاتر رفته بود تا جایی که شرکت در معرض ورشکستگی قرار گرفته و با رفتن ذیل ماده ۱۴۱، امکان اخذ وام از شبکه بانکی را از دست داده بود. در نتیجه این وضعیت و انباشت نیروها، امکان سرمایه‌گذاری برای افزایش تولید و ظرفیت از بین رفته بود. با اینکه بخش عمده نیروها در دولت احمدی‌نژاد به شرکت تحمیل شده بود اما شواهد نشان می‌داد در ابتدای دولت خاتمی هم حدود ۷۰۰ نفر نیرو به شرکت تحمیل شده است‌. این روند تقریبا در تمام شرکت‌ها اتفاق افتاده و به موضوعی رایج در کشور بدل شده بود.»

سرزعیم با یادآوری مثالی از شرکت‌های زیرمجموعه صندوق بازنشستگی، به شفاف‌سازی وضعیت بنگاه‌های دولتی پرداخت و گفت: «در مقطعی شرکت هما نامه‌ای به وزارتخانه برای الحاق صندوق بازنشستگی هما به صندوق بازنشستگی کشوری و جدایی آن بعد از یک دوره کوتاه ارسال کرد. دلیل این موضوع از سوی هما، لزوم پرداخت هزینه بسیار بالای حقوق پرسنل بازنشسته عنوان شد. موضوعی که به ناتوانی شرکت در تعمیر هواپیماهای زمین‌‌گیر شده و ناتوانی در افزایش درآمد هما منتهی شده بود. تخمین شرکت نیز این بود که اگر سه سال جایی بتواند حقوق بازنشستگان هما را پرداخت کند، اینها می‌توانند بخش زیادی از ناوگان را پس از تعمیر وارد پروسه درآمدزایی کنند. موضوعی که البته با آن مخالفت شد و کماکان هما با آن دست به گریبان است.»

دیگر موردی که از معایب شرکت‌های دولتی در ایران است، نگاه «هرچه بزرگ‌تر و بیشتر، بهتر» است. در اقتصاد سیاسی عموما بوروکرات‌ها با این حربه مطلوبیت بیشتری از ساختار دولتی به دست می‌آورند. مدیر شرکت دولتی در این چارچوب عموما به جای تمرکز روی مدیریت اقتصادی، در پی به نمایش گذاشتن قدرت خود است و اندازه بهینه در تاسیس بنگاه و خط تولید معنایی ندارد. سرزعیم در این باره شرکت آپادانا سرام را مثال می‌زند که تولیدکننده کاشی و سرامیک بوده و بالغ بر ۱۵۰۰میلیارد تومان بدهی و زیان انباشته دارد. این شرکت بر اثر لجبازی دو مدیر با همدیگر ساخته شده منتها با منابع صندوق بازنشستگی کشوری این کار صورت گرفته است. از آن سو در شرایطی این شرکت طراحی شده که از زمان آغاز به کار، برخی خطوط تولید ابدا توجیه اقتصادی نداشته‌اند. در مراحل بعدی هم پای فساد به قضیه باز شده و شرایط به سمتی می‌رود که به جای برخی خطوط دارای توجیه، در نهایت خطوطی افتتاح می‌شود که توجیه اقتصادی نداشتند! در نتیجه در همه سال‌های تولید، این شرکت با زیان به کار خود ادامه داده و می‌دهد. یا در جایی دیگر در شرایطی که شرکت کاملا زیان‌ده بوده، هتلی کاملا مجلل را با منابع دولت احداث کرده که برخلاف منطق اقتصادی هیچ عایدی برای این مجموعه نداشته است. در این شرکت، آشپزها را برای دیدن دوره آموزشی شش ماه به ایتالیا اعزام می‌کردند. آن هم برای پخت غذا در کارخانه‌ای که سال به سال کسی گذرش به آنجا نمی‌افتد. طبیعی است این کارخانه زیان‌ده باشد و کار خود را نیر با همین زیان ادامه دهد.

سرزعیم در ادامه خاطرنشان کرد: «از آنجا که ما نظام تامین‌اجتماعی قابلی نداریم و از دیگر سو ترس از فقر، بیکاری و مسائل آن در ایران بالاست، شرکت‌های دولتی به نقش‌آفرینی در قالب نهاد حمایتی و نه صنعت سودآور تمایل پیدا کرده‌اند. در واقع جور ناکارآمدی سیاست دولت در حوزه اشتغال را صنایع دولتی می‌کشند. فشار اجتماعی و سیاسی شدید به این وضعیت دامن زده است. این قبیل پدیده‌ها به‌طور ناخودآگاه به پدیده سیاست‌زدگی بنگاه دامن زده که در این رویکرد تصمیم‌گیری اقتصادی فدای ملاحظات سیاسی می‌شود که در نتیجه این وضعیت مدیران اقتصادی با مدیران سیاسی برای بقای خود بده‌بستان می‌کنند. در واقع بهره‌ور بودن، سودآور بودن و کارآمد بودن بنگاه نیست که ضامن ماندگاری مدیر است بلکه این مهم است که چقدر بتوانید روابط و پشتیبان ایجاد کنید. برای این مورد هم آنچه مهم است امتیازاتی است که به سیاستمداران اعم از دولتمردان و نمایندگان مجلس می‌دهد.»

از رانت‌خواری عوام تا رانت‌خواری خواص

در ایران مادامی که رانت‌خواری برای عموم باشد، کسی حساس نمی‌شود. در واقع اگر مردم یک منطقه به زور، با زدوبند و بیش از ظرفیت یک بنگاه دولتی در یک واحد صنعتی دولتی استخدام شوند و پدیده فساد و ناکارآیی توامان در این واحد تولیدی بروز کند، مورد پرسش و نقد قرار نمی‌گیرد. اما اینکه برای رسیدن به کارآیی میزانی از فساد رخ دهد، ابدا تحمل نشده و به مساله‌ جنجالی تبدیل می‌شود. بنگاه دولتی تا وقتی به نفع عامه قربانی شود ایرادی ندارد اما همین که در ازای افزایش کارآیی، رانت‌خواری خواص شکل گیرد، صدای همه بلند می‌شود. این موضوعی است که تلویحا از خلال صحبت‌های علی سرزعیم می‌توان به آن پی برد. این تحصیل‌کرده اقتصاد دانشگاه میلان با اشاره به جنجال‌هایی که پیرامون برخی پرونده‌های خصوصی‌سازی‌ صورت گرفت، در ادامه یادآور شد: «ما با خلأ اطلاعاتی شدیدی در حوزه کارآیی بنگاه‌ها روبه‌رو هستیم. اگر به این موضوع بپردازیم که چرا برخی بنگاه‌ها در عین وقوع فساد در پروسه واگذاری، به هدف خود در زمینه کارآیی نیز دست پیدا نکرده‌اند، احتمالا راهگشا خواهد بود. اینکه چرا کارآیی در این بنگاه‌ها رخ نداده سوال مهمی است. چرا این بنگاه‌ها به کارآیی نرسیده‌اند؟ آیا مساله این بوده که چون خصوصی بوده به کارآیی نرسیده یا مشکل کار فراگیرتر است؟ اغلب مثال هپکو به‌عنوان شرکتی که پیش‌تر بسیار سودآور بوده اما امروز بعد از واگذاری به ورشکستگی رسیده مطرح می‌شود. این شرکت تا مادامی که دولتی بود، کاملا انحصاری از بازار استفاده می‌کرد و اجازه داده نمی‌شد که محصولات رقیب وارد کشور شوند. پس از واگذاری به دلایل سیاسی دولت به این شرکت سفارش‌های قبلی را نمی‌دهد ضمن اینکه آزادسازی واردات رخ می‌دهد و این در شرایطی بود که کل دهه ۸۰ با سرکوب نرخ ارز روبه‌رو بودیم. از این رو واردات به خرید تولیدات داخلی توجیه داشت. بماند که در دهه ۹۰ نیز بودجه عمرانی کشور به سمت صفر میل می‌کند و مستقیما خرید ماشین‌آلات راهسازی را تحت تاثیر قرار می‌دهد. جمع این چند عامل روی هم رفته زیر فشار تولیدکننده خارجی قرار می‌گیرد. بماند که در همین دوره ما دو دوره از تحریم را از سر گذرانده‌ایم. ضمنا در مرور تجربه خصوصی‌سازی فراموش نکنید ما معدودی از تجربیات واقعی خصوصی‌سازی را تجربه کرده‌ایم و اغلب بنگاه‌ها شده به بخش عمومی واگذار شده‌اند.»

کارآیی درخصوصی‌سازی چه معنایی دارد؟

سرزعیم در بخش پایانی ارائه خود با اشاره به نسبت مدیریت بنگاه با خصوصی‌سازی و کارآیی بنگاه به نقد عملکرد مدیریت دولتی پرداخت و افزود: «هنر مدیران دولتی اغلب لابی با سازمان برنامه برای اخذ بودجه است. این در حالی است که برای شرکت خصوصی شده، مهارت برنامه‌ریزی، بودجه‌ریزی، مدیریت منابع و افزایش رقابت‌پذیری در استفاده از عوامل موجود اهمیت پیدا می‌کند. بهینه کردن خط تولید و ابعاد بنگاه، جذب سرمایه‌گذاری، اخراج نیرو، ارتقای تکنولوژی و کاهش هزینه همه از مواردی است که باید در بنگاه خصوصی رخ دهد تا کارآیی افزایش یابد. اما اگر از این قبیل اتفاقات ممانعت به عمل آید چه اتفاقی برای بنگاه رخ خواهد داد؟ مثلا اگر در قرارداد واگذاری بحث از عدم اخراج نیرو به میان آید و همزمان بابت اینکه قیمت محصول تحت کنترل قرار گیرد، به شرکت فشار وارد شود، انتظار نتیجه مناسب برای کارآیی بنگاه پس از خصوصی‌سازی صحیح نیست. ما در شرایطی می‌توانیم کارآیی بنگاه در نتیجه خصوصی‌سازی را بسنجیم که اثر تحریم را بر بنگاه به خوبی فیلتر کرده و ضمن بررسی اثر تحریم بر بنگاه‌های مشابه دولتی، نحوه عملکرد دو بنگاه دولتی و خصوصی را بسنجیم. من تحلیلی ندیدم که تمام فیلترهای لازم را لحاظ کرده باشد و با کسر این موارد، نتیجه ملموسی از افت یا صعود کارآیی در نگاه خصوصی شده ارائه کند.»

این اقتصاددان با ذکر چهار مورد که در شکست خصوصی‌سازی تاثیر بالایی دارند، افزود: «شرط مهمی که بتوانیم خصوصی‌سازی را در کشور اجرایی کنیم، حذف فضای تورمی از اقتصاد ایران است. این جهش‌های ارزی و قیمتی در دارایی‌ها در زمین‌گیر شدن خصوصی‌سازی تاثیر بالایی دارد. دیگر اینکه اگر دستیابی به اعتبار یا محدودیت در این فقره که با ‌عنوان credit constraints می‌شناسیم، وجود داشته باشد، مدیران دولتی می‌توانند به بنگاه‌ها اعم از خصوصی یا دولتی نزدیک شده و خواسته خود را به صنعت تحمیل ‌کنند که در نهایت به ناکارآیی منجر می‌شود. در عین حال مادامی که رانت‌های بیرونی هست دغدغه خصوصی کردن بی‌معنی است و وقتی دلار ۴۲۰۰ می‌تواند بنگاه را به سودآوری برساند، تمرکز روی کارآیی در بنگاه بی‌معنی می‌شود. حذف این رانت‌های بیرونی برای ظهور انگیزه در اقتصاد برای تمرکز روی اصلاحات درون بنگاهی یک موضوع حیاتی است. تسخیر تنظیم گری یا regulatory capture هم دیگر رخدادی است که در نتیجه فساد حاکم بر رابطه دولت و بنگاه خصوصی شده امکان کارآیی در بنگاه را از بین می‌برد. تنظیم‌گری درست این رابطه کمک می‌کند تا ضمن کاهش زیان اجتماعی، کارآیی در بنگاه هم بالا برود.»

وی خاطرنشان کرد: «پرهیز از افزایش کارآیی در بنگاه‌های داخلی بزرگ تبعات بسیاری دارد. ممانعت از خصوصی‌سازی موضوعی است که باعث فرسوده شدن بنگاه در بلندمدت شده و توان کشور برای حضور در بازارهای جهانی که تنها از طریق شرکت‌های بزرگ صنعتی مقدور است کاهش پیدا می‌کند. این روندی است که به نظر می‌رسد خود را به سیاست‌گذاران کشور تحمیل کرده و به چارچوب کلی ختم شده است. اول در اثر مسائلی که گفته شد، بنگاه‌های بزرگ صنعتی امکان خصوصی شدن پیدا نخواهند کرد. دوم اینکه احتمالا با قبول زوال تدریجی این بنگاه‌ها در بلندمدت، حساب ویژه روی بخش خصوصی واقعی باز شود که آرام آرام در حال رشد کردن است و در افق بلندمدت با حفظ ابعاد بخش دولتی، ابعاد بخش خصوصی نوپدید بزرگ‌شده و به جریان اصلی صنعت کشور تبدیل شود. این فرآیند به رغم احتیاج به دو تا سه دهه زمان، شدنی است هرچند ما سریع‌تر از این موعد قدرت رقابتی خود را در بازار جهانی از دست می‌دهیم. موضوعی که به بهای کاهش سرعت در پیشرفت کشور اجرا خواهد شد.»