بودجه دولت به زبان ساده (قسمت دوم)

به گزارش می متالز، بودجه به عنوان یکی از مباحث مهم کلان همواره دارای نکات ریز و فنی زیادی است که درک آن را برای عموم می‌کند. مطلب زیر به عنوان دومین گزارش از سلسله گزارش‌‎های توضیحی «بودجه به زبان ساده» در ادامه می‌آید.

گزارش اول را اینجا بخوانید.

کسری بودجه

کسری به خودی خود مشکل نیست، بلکه به این دلیل نمایش آن یا نمایش ناقص آن مشکل‌زا تلقی می‌‌شود که نشان‌دهنده مشکلی دیگر است. به همین دلیل، عدم نمایش واقع‌بینانه درآمد‌ها و مصارف بودجه‌ای مثل آن می‌‌ماند که پنل نمایشگر جلوی راننده را به دلیل نمایش اشکال در موتور و میزان بنزین دستکاری کنند تا مقادیر واقعی را نشان ندهد یا مقادیر را برخلاف واقع، مطلوب نشان دهد یا افراد بیرون خودرو تصور کنند این خودرو با سرعت مناسبی در حال حرکت است.

اما میزان کسری چطور حساب می‌‌شود؟ بیایید برای ملموس شدن مسئله در حساب و کتاب زندگی خود دقت کنیم. اگر کسی در زندگی روزمره از ما بپرسد در دخل‌و‌خرج خود کسری دارید معمولاً چگونه جواب می‌‌دهیم؟ بیایید جواب‌های ممکن را مرور کنیم:

• الف- کل منابع (شامل منابعی که می‌‌توانم از فروش سرمایه و منزل به‌دست آورم و مبالغ قرض‌هایی که می‌‌توانم انجام دهم) منهای کل مخارج؛
• ب- کل منابع (بجز مابه‌التفاوت قرض‌هایی که می‌‌توانم بگیرم و قرض‌هایی که باید پس بدهم) منهای کل مخارج؛
• ج- کل منابع (به غیر از منابعی که از فروش خانه و ماشین زیر پا می‌‌توانم به دست آورم و به غیر از خالص قرض‌‌هایی که می‌‌‌توانم بگیرم و قرض‌‌هایی که باید پس بدهم) منهای کل مخارج

در بودجه کشور نیز همین وضعیت برقرار است. یعنی بسته به اینکه چه تعریفی از کسری داشته باشیم، ممکن است اصلاً کسری نداشته باشیم و یا مبالغ قابل توجهی کسری داشته باشیم. مخصوصاً آنکه اگر در برآورد منابع، بیش‌برآورد هم داشته باشیم و مثلاً فرض کنیم که قرار است سال بعد، 100 تومان مالیات اخذ شود و در نهایت مثلاً 90 واحد اخذ شود یا برآورد شود.

برای همین منظور و با توجه به تعریف‌های مختلف از کسری، میزان کسری بودجه لایحه بودجه سال 1398 به شرح جدول زیر است.

شایان ذکر است که تمام این شاخص‌ها، شاخص‌های اصطلاحاً «مشاهده شونده « یا «تیتر» بودجه هستند و برای درک واقع‌بینانه‌تر، باید اثر رونق و رکود از آن‌ها حذف شود یعنی در واقع، منابع و مصارف بودجه به نسبت ظرفیت اقتصاد و روند بلندمدت و... دیده شود.

با توجه به برآورد‌های موجود، اگر اقتصاد ما در بودجه بخواهد روی پای خود بایستد، یعنی نفت نفروشد، استقراض نکند و از صندوق‌‌های خارج از بودجه هم اضافه برداشت نکند، عملاً تا نزدیک 10 درصد تولید ناخالص داخلی و معادل 60 درصد منابع عمومی کسری دارد. ضمن اینکه کسری مذکور خوشبینانه بوده و در سقف پیش‌فرض بودجه است یعنی با در نظر گرفتن شرایط واقع‌بینانه‌تر از عملکرد مالیاتی و در نظرگرفتن سقف دوم (که احتمالاً به دلیل ماهیت اجباری بسیاری از ردیف‌های سقف دوم، از جمله بازپرداخت اوراق استقراضی و هزینه‌‌های دانشگاه‌‌های علوم پزشکی و نظامی‌‌، با اضافه برداشت از منابع فرابودجه‌ای تکمیل خواهد شد) این کسری قابل افزایش است. این حجم از کسری غیرنفتی، اهمیت توجه به رفع آسیب‌پذیری بودجه کشور در مقابل تلاطم‌‌های نفتی و ضرورت اصلاحات در محدوده وظایف دولت را نشان می‌‌‌دهد.

نفت در بودجه 98

در این بخش وضعیت نفت در بودجه سال آینده را بررسی می‌‌‌کنیم:

ارقام مربوط به محاسبه سهم نفت در بودجه (اعم از نرخ تبدیل دلار به ریال، حجم صادرات و ..) در بودجه ذکر نمی‌‌شود و باید آن را برآورد کرد. براساس محاسبه ما، در لایحه بودجه سال 1398 قیمت هر بشکه نفت خام و میعانات گازی حدود 54 دلار، متوسط نرخ برابری دلار حدود 6000 تومان) برای کالا‌های اساسی حدود 4200 و برای سایرکالا‌ها حدود 8000 تومان)، صادرات نفت حدود 1.635 میلیون بشکه در روز و صادرات گاز طبیعی حدود 3.4 میلیارد دلار فرض شده است. سرجمع منابع نفت در بودجه نیز بیش از 142 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است.

شایسته ذکر است که درآمد‌های حاصل از فروش نفت و گاز به چهار بخش تعلق می‌‌گیرد: بودجه، صندوق توسعه ملی، شرکت ملی نفت و شرکت ملی گاز. کل منابع حاصل از نفت در سال 1398 حدود 5.35 میلیارد دلار است که سهم هر کدام از چهار قلم گفته شده عبارت است از:

1.  سهم بودجه عمومی‌‌: 23.75 میلیارد دلار (معادل 142 هزار میلیارد تومان در دو ردیف210101 و 21009 )
2.  سهم صندوق توسعه ملی: 6.59 میلیارد دلار
3. سهم شرکت نفت: 4.65 میلیارد دلار
4. سهم شرکت گاز: 0.51 میلیارد دلار.

هر دلار کاهش قیمت نفت در سال آینده، سبب کاهش بیش از 2.4 هزار میلیارد تومان منابع بودجه خواهد شد. وابستگی بودجه به نفت در لایحه بودجه سال 1398 ، حدود 35 درصد خواهد بود. البته باید توجه داشت که این نسبت کمتر از میزان واقعی است، زیرا منابع غیرنفتی لایحه در عمل خوشبینانه برآورد شده و تحقق کامل آن بعید است.

رابطه ارز و بودجه

اینکه آیا ارز سال آینده در بودجه تعیین می‌‌شود یا نه و به طور کلی نرخ تسعیر ارز در بودجه (یعنی همان نرخی که برای تبدیل دلار به ریال در نظر گرفته می‌‌‌شود) از قدیم‌الایام محل بحث بوده است. یکی از سوالات مهم در خصوص بودجه همواره این است که نرخ ارز در بودجه چقدر است. این سوال اساسا سوال غلطی‌ست. براساس تعریف و کارکرد ارز، وضعیت بودجه، تابعی از نرخ ارز در کشور‌هاست و نه تعیین‌کننده آن.

در مرحله نخست می‌‌دانیم که نرخ ارز بودجه، رقمی نیست که در بودجه مشخصاً نوشته شده یا به آن اشاره شود. نرخ ارز بودج‌های صرفاً رقمی‌‌ نانوشته است که محاسبات درآمدی نفتی دولت براساس آن صورت می‌‌گیرد. یعنی دولت فرض می‌‌کند که با چه نرخ ارزی می‌‌تواند با احتساب رقم مشخصی از فروش نفت به دلار، مقدار ریالی خاصی را حاصل کند. آنچه در بودجه نوشته می‌‌شود فقط رقم نهایی ریالی حاصل از فروش نفت است و فرض دولت برای نرخ ارز نوشته نمی‌‌شود. اگرچه با کمی‌‌ حساب و کتاب و مهندسی معکوس، مثلاً با دانستن مقدار بشکه نفت فروشی، می‌‌توان حدس زد دولت در بودجه‌اش، چه نرخی را برای تبدیل دلار به ریال فرض کرده است.

ثانیاً طبق تجربه سالیان متعدد، نرخ ارز بودجه نشان‌دهنده هیچ چیزی در بازار آزاد نیست. یعنی مثلاً نرخ ارز بودجه ممکن است هزار تومان باشد، اما نرخ ارز بازار 3000 تومان. یا نرخ ارز بودجه 0500 تومان باشد و نرخ ارز بازار در آن سال 10000 تومان. اساساً نرخ ارز براساس متغیر‌های مختلفی از جمله میزان صادرات و واردات تمام کالا‌های مصرفی و تولیدی در اقتصاد، میزان ذخایر بانک مرکزی، سیستم ارزی حاکم بر کشور، تورم در کشور داخلی و کشور‌های طرف تجارت، بهره‌وری فنی و انسانی در کشور، دسترسی به ارز صادراتی و... تعیین می‌‌شود و ارز کالای صادراتیِ بودجه فقط یک بخش از آن است. به عبارت دیگر، دولت صرفاً ممکن است به تصور ارسال سیگنال آرامش بخش به بازار نرخ خاصی را برای دلار فرض کند (یعنی به بازار بگوید که من با نصف قیمت ارز بازار هم می‌‌توانم خرج خودم را دربیاورم(.

ثالثاً در عین حال، تجربه نشان داده است که در سال‌هایی که کشور با محدودیت ارزی مواجه شده است، نرخ ارز بودجه هم افزایش یافته است. یعنی در سالی که مثلاً تحریم داشت‌هایم نرخ ارز از هزار و دویست تومان به نزدیک دو هزارو پانصد تومان و یا از سه و هزار و پانصد تومان به نزدیک دو برابر آن افزایش یافته است.

نتیجه آنکه اگرچه نرخ ارز بودجه نشان‌دهنده نرخ بازار نیست، اما دولت‌ها در هنگام محدودیت ارزی، پس از افزایش نرخ ارز اتفاق افتاده در بازار، در هنگام تنظیم لایحه بودجه سال آینده مقداری به نرخ جدید افزایش یافته نزدیک می‌شوند.

به بیان دیگر، معمولاً رابطه نرخ ارز بودجه و نرخ ارز بازار، اصطلاحاً پسینی است نه پیشینی. یعنی مثلاً در سال‌هایی که به علت کاهش قیمت نفت یا کاهش فروش نفت (در نتیجه تحریم و رکود جهانی(، ورود دلار به کشور کاهش پیدا می‌‌کند یا به دلیل افزایش نقدینگی (معمولاً ناشی از تأمین کسری بودجه از محل سیستم بانکی یا بانک مرکزی) تعادل تقاضا و عرضه ارز به هم می‌‌خورد:

اول محدودیت ارزی ایجاد می‌‌شود، سپس نرخ ارز بازار افزایش می‌‌یابد. در نهایت، دولت نرخ ارز در لایحه بودجه سال بعد را - چه به خاطر تأمین مخارج خود و چه به خاطر نزدیک شدن به نرخ ارز بازار (آنچه یکسان شدن نرخ ارز نامیده می‌‌شود)- به اندازه کسری از رقمی‌‌ که قبلاً افزایش یافته است، افزایش می‌‌دهد.

ارز در بودجه 98

دولت متوسط نرخ ارز در بودجه امسال را نزدیک 6 هزار تومان وارد کرده است (4200 برای کالا‌های اساسی و نزدیک 8000 برای بقیه کالا‌ها) این یعنی اینکه: با توجه به فروض دولت برای مقدار فروش نفت، نرخ ارز متوسط نزدیک 6 هزار تومان، کار دولت و کارمندانش در سال آینده را تاحدودی راه می‌‌اندازد. اما این رقم به هیچ وجه نشان‌دهنده رقم ارز در سال آینده نیست، چرا که آن رقم می‌‌تواند 7 هزار تومان، 10 هزارتومان و یا حتی بیشتر باشد.

سؤالی که مطرح می‌شود اینکه اگر مثلاً نرخ ارز بودجه، به جای نزدیک 6 هزار تومان، 3 هزار تومان در نظر گرفته می‌شد چه اتفاقی می‌افتد و یا 8 هزارتومان یا 12 هزارتومان؟

پاسخ این است که این موضوع، یک مسئله مخلوط سیاستی است. یعنی دولت باید بین انتخاب‌های مختلف در هر حالت سبک و سنگین کند تا ببینید کدامیک در نهایت به نفع اقتصاد است. مثلاً:

• الف) ممکن است یک گزینه این باشد که نرخ ارز مفروض بودجه را چرا سه هزار تومان یا حتی هزار تومان نگیرد؟ البته که این کار ممکن است، اما دولت ناچار می‌شود از طرف دیگر برای پر کردن شکاف درآمدی ایجاد شده، استقراض کند. اگر این استقراض از بانک مرکزی باشد که تورم سنگین به‌وجود خواهد آورد (از جیب مردم خواهد رفت) و اگر از خود مردم باشد (با انتشار اوراق مشارکت) مجدداً بابت بازپرداخت اصل و سود اوراق در سال‌های آتی باید از جیب بودجه (درواقع جیب مردم) بردارد و همان از جیب برداشتن را نیز به نوع دیگر (مثلاً با استقراض مجدد یا افزایش قیمت خدماتی که ارائه می‌دهد و...) جبران کند.
• ب) ممکن است یک گزینه این باشد که چرا 10 هزار تومان و حتی 15 هزارتومان نباشد. این طور که هم کسری مزمن بودجه‌های دولت رفع می‌شود و دولت را از استقراض از طریق انتشار اوراق قرضه و... بی‌نیاز می‌کند و هم منابع کافی برای کار‌های دیگر پیش می‌آید. پاسخ این است که اگر این افزایش نرخ ارز، از مسیر افزایش قیمت کالا‌های واسطه و وارداتی به تورم و بلافاصله به افزایش دستمزد‌ها و در نتیجه افزایش مصارف دولت و... دامن بزند چه؟

به نظر می‌رسد، دولت با محاسبات خود به این نتیجه رسیده که نرخ متوسط نزدیک به 6 هزار تومان در بودجه امسال، نرخ تعادلی هست یعنی هم برای مخارج بودج‌های دولت کافی است، هم سیگنال مناسبی برای بازار به‌شمار می‌رود و هم اینکه باعث افزایش مضاعف تورم بیش از این نخواهد شد. اما مهمتر از همه اینکه، این نرخ، همچنان که دیدیم، به هیچ وجه نشان دهنده نرخ ارز در سال آینده نیست و گمانه‌زنی‌ها در این مورد، منطقاً و نیز بنا بر تجربه، صحت ندارد.

اصل این گزارش را اینجا بخوانید.