فقرزدایی یا فقیرزدایی؟/ دو دلیل انحراف برنامه‌ریزی شهری در تهران/ تشریح سهم دولت‌ها و شهرداران در بیراهه رفتن شهر‌ها به بهانه تامین مسکن طی سه دهه اخیر/ پیشنهاد مدل آمریکایی «مالیات‌های محلی» برای اداره شهر به جای «تراکم‌فروشی»؛ آیا وضعیت تهران به قبل از دهه ۷۰ بازمی‌گردد؟

به گزارش می‌متالز، صدیقه نژادقربان: سهم معنادار دولت و شهرداری در «اداره تهران و سایر شهر‌ها با برنامه‌های شهری انحرافی طی سه دهه گذشته» و تبعات این مدل معیوب برنامه ریزی شهری در آستانه تشکیل دولت جدید مرئی شد. مطالعاتی که توسط جمعی از کارشناسان کهنه کار شهرسازی و اقتصاد شهری درباره «ریشه‌هایی که از دهه ۷۰ به بعد» سبب شد برنامه‌های شهری به جای بهبود «کیفیت زندگی» و «دسترسی به مسکن» شهروندان، به زیان این دو پارامتر تمام شود، حاکی است: «ساختار‌های موازی و مداخله گرانه در وزارت مسکن و سپس وزارت راه‌وشهرسازی» از یک سو و «تغییر موتور تامین مالی شهرداری ها» از سوی دیگر، برنامه‌هایی را برای اداره شهر‌ها دیکته کرد که نتیجه اش در تهران به «فقیرزدایی از شهر به سمت حومه» منجر شد در حالی که ظاهر برنامه‌ها «فقرزدایی در بخش مسکن» را دنبال می‌کرد.

در این مطالعه، سهم دولت در انحراف مسیر برنامه ریزی شهری به صورت «تصمیمات جزیره‌ای در درون وزارت مسکن طی دهه‌های گذشته برای تامین مسکن در بیرون از شهر‌های جدید توسط یک دستگاه و همزمان تلاش برای هدایت منابع به هسته فرسوده شهر‌ها توسط دستگاه دیگر» تشریح شده است که مشخص می‌کند، برآیند این نیرو‌های غیر‌هم جهت در سیاستگذاری به هدف اصلی اصابت نکرد. دولت از طریق شورای عالی شهرسازی و معماری کشور نیز در «تدوین طرح‌های جامع و تفصیلی شهر‌ها به نفع حقوق شهروندان» ناکام بوده است، چون ۶۰‌درصد مصوبات این شورا به دلیل ابهامات و ایرادات و عدم‌ضمانت اجرایی، در نهایت توسط معترضان به این مصوبات، ابطال شد.

در این میان، شهرداری تهران از ابتدای دهه ۷۰ به تصمیم دولت در برنامه توسعه، از «تامین مالی هزینه‌های شهر با عوارض نوسازی (مالیات محلی)» به سمت «فروش تراکم و مجوز ساختمانی» چرخش کرد که نتیجه اش امروز آن شده که «قیمت زمین و مسکن متناسب با افزایش عوارض تراکم» جهش کرده و فقرای مسکن به جای آنکه با ساخت وساز‌هایی که شهرداری امتیازشان را فروخت، بهبود وضعیت پیدا کنند، به عنوان خانوار‌های فقیر بخش مسکن به بیرون تهران مهاجرت کنند. این در حالی است که همین «عوارض نوسازی» به عنوان برنامه ریزی شهری موفق در آمریکا، در همین تهران تا پیش از دهه ۶۰، نیمی از درآمد‌های منطقه یک پایتخت را تامین کرد و بودجه توسعه نیمی از منطقه ۵ تهران در آن زمان شد.

ماحصل این مطالعه از دولت جدید می‌خواهد «بیراهه برنامه ریزی شهری» برای تهران و خیلی از شهر‌های کشور (که از روی دست فرمان مدیریت شهری پایتخت در سال‌های اخیر حرکت کرده اند) را با اصلاحاتی که لازم است در نهاد‌های دولتی ناظر بر برنامه و عملکرد شهرداری‌ها –مثل وزارت راه و شهرسازی و وزارت کشور- صورت بگیرد به مسیر اصلی برنامه ریزی شهری برگرداند.

سهم دولت در انحراف شهرداری‌ها

اینکه نظام برنامه‌ریزی شهری چه ایراداتی دارد، پرسشی کلیدی است که در یک نشست تخصصی، در محل دانشکده شهرسازی دانشگاه تهران با حضور جمعی از شهرسازان به بحث گذاشته شد. در این نشست گروهی بر توسعه، الگو و برنامه ریزی برای توسعه تاکید داشتند و گروه دیگر اساسا تداخل نهادی را مساله اصلی مشکلات پیش روی شهرسازی نمی‌دانند، بلکه مدیریت و عملکرد مدیران را مهم‌ترین ایراد در برنامه ریزی شهری مطرح می‌کنند. در این نشست، اسفندیار زبردست استاد دانشکده شهرسازی دانشگاه تهران و شهرساز، حجت میرزایی، استاد دانشگاه علامه طباطبایی و اقتصاددان و حبیب الله طاهرخانی، معاون اسبق وزارت راه و شهرسازی و جمعی دیگر از استادان شهرسازی و اقتصادی حضور داشتند.

اسفندیار زبردست، «وزارت راه و شهرسازی» را نهاد اصلی و مسوول برنامه ریزی شهری و منطقه‌ای می‌داند که تداخل نهادی در نظام برنامه ریزی شهری و منطقه‌ای ایران، ابتدا از خود وزارت مسکن شروع شد. تداخل نهادی درونی در ۷۰ تا ۸۰‌درصد مواقع منجر به وظایف موازی و نظارت و دخالت در امور دیگری شده است. معاونت مسکن علاوه بر ساخت شهر‌های جدید، در کنار معاونت شهرسازی به برنامه ریزی شهری، مکان یابی و طراحی شهری نیز مشغول بوده است. پس از تداخل درون نهادی، این امر به برون نهاد‌ها در سطح وزارتخانه‌ها و سازمان برنامه و بودجه نیز تسری پیدا می‌کند.

همواره بین وزارت مسکن و سازمان برنامه بر موضوع آمایش سرزمین طرح کالبدی از ابتدا بحث بود و هر نهاد خود را متولی می‌دانست. تا اینکه در اردیبهشت ۱۳۷۱ با مصوبه شورای عالی اداری و تفکیک وظایفی که بین سازمان برنامه و وزارت مسکن انجام داد، وظیفه طرح آمایش سرزمین به سازمان برنامه و بودجه واگذار شد و وزارت مسکن عهده دار طرح‌های کالبدی ملی و منطقه‌ای شد. تشکیل شورای عالی آمایش سرزمین و متولی شدن سازمان برنامه و بودجه، تمام وظایف فراشهری وزارت مسکن را در ذیل وظایف این شورا قرار داد و با وظایف طرح کالبدی منطقه‌ای وزارت راه و شهرسازی در تداخل قرار گرفت.

اما این تداخل تنها در مقیاس وزارت راه و شهرسازی با سازمان برنامه نبود، بلکه وزارت کشور و وزارت مسکن نیز تا حدودی این تداخل را ادامه می‌دادند. علتش هم روشن بود. زیرا در ابتدا وزارت مسکنی وجود نداشت و وزارت کشور عهده دار و متولی شهرسازی کشور بود. وقتی وزارت آبادی و مسکن و بعد از آن وزارت مسکن و شهرسازی تاسیس شد بخشی از وظایف وزارت کشور به این وزارتخانه محول شد. این باعث شد که وزارت کشور تصور کند کماکان برخی وظایف هنوز برعهده این نهاد است. در حالی که، برخی قوانین مانند «طرح جامع حریم» منسوخ شده بودند، اما آنها هنوز به آن استناد می‌کردند.

این تداخل حتی بین وزارت مسکن و شهرسازی که متولی اصلی امر برنامه ریزی شهری و منطقه‌ای است با نهاد‌های محلی نیز وجود دارد. در قانون تغییر نام وزارت آبادی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی یک طرح جامع سرزمین دیده شده که وزارت مسکن به استناد آن خود را متولی آمایش سرزمین می‌دانست و بعد از آن موضوع طرح جامع و تفصیلی و شهرک سازی مطرح شد.

با نگاهی بر قوانین و وظایف شورای عالی شهرسازی، هیچ یک از مداخلات و کار‌هایی که شورا در حال حاضر انجام می‌دهد، بر عهده این نهاد نیست. به همین دلیل در فاصله سال‌های ۱۳۶۰ تا ۱۳۹۰ حدود ۶۰ مصوبه شورای عالی شهرسازی که به دیوان عدالت اداری اعتراض شده بود، باطل شد، زیرا هیچ‌کدام از این مصوبات در چارچوب ۴‌بندی که بر عهده شورای عالی گذاشته شده، نبود. وظایفی که برای شورای عالی شهرسازی و معماری تعریف شده است شامل «بررسی پیشنهاد‌های لازم در مورد سیاست کلی شهرسازی برای طرح در هیات وزیران»، «اظهارنظر نسبت به پیشنهاد‌ها و لوایح شهرسازی و مقررات مربوط به طرح‌های جامع شهری شامل منطقه بندی، نحوه استفاده از زمین و سایر نیازمندی‌های عمومی شهر»، «بررسی و تصویب طرح‌های جامع شهری و تغییرات آنها خارج از نقشه‌های تفصیلی» و «تصویب معیارها، ضوابط و آیین‌نامه‌های شهری» می‌شود.

غفلت از ظرفیت خالی درون شهر‌ها

حجت الله میرزایی، عضو هیات علمی دانشگاه علامه و اقتصاددان، نظام برنامه ریزی شهری کشور را یک طرح شکست‌خورده می‌داند که طی ۵۰ سال گذشته تاکنون، مسائل و مشکلات شهرسازی مانند موضوعات ترافیک، آلودگی، بدمسکنی و... مدام در حال بازتکرار شدن هستند. در واقع در تمام ۵ دهه گذشته مسائل نه تنها حل نشده بلکه پیچیده‌تر و حل آنها دشوارتر شده است و هنوز تنها راه‌حل مساله مسکن را در «ساخت مسکن» مطرح می‌کنند.

این در حالی است که برنامه ریزی شهری برای بهبود مسکن بر پایه سه رکن اصلی سیاست‌های طرف عرضه، طرف تقاضا و سیاست‌های اصلاحات نهادی استوار است. مجموعه این عوامل منجر به ایجاد آشفتگی در نظام برنامه ریزی شهری و غفلت از ظرفیت خالی درون شهر‌ها شده است. باوجود اینکه حدود ۳۰ درصد از واحد‌های ساخته شده در شهر‌های جدید خالی است و حدود ۱۴۰‌هزار واحد مسکن مهر تحویل داده نشده اند، اما برخی از مدیران شهری و مسکن کشور به دنبال ساخت مسکن جدید در اراضی جدید هستند. میرزایی این امر را ناشی از آشفتگی ذهنی در برنامه‌های شهری می‌داند که منجر به پایین آمدن رتبه شهرتهران در سطح جهانی شده است. بر اساس آمار‌های ارائه شده در سال ۱۳۹۶، در مقایسه شهر تهران با دیگر کلان‌شهر‌های جهان، تهران در شهر‌های ایمن، از ۶۰شهر رتبه ۵۲ را دارد. در شهر‌های جهانی از ۱۲۸ رتبه ۹۸ است، در شهر‌هایی با چشم انداز جهانی از ۱۷۸ شهر در رتبه ۱۱۸ است و در رقابت پذیری شهری از ۱۲۰ شهر، در رتبه ۱۲۰ قرار دارد.

تداخل نهاد‌های مختلف همچون دولت و مجلس و کژفهمی برنامه‌ها منجر به آشفتگی نهادی شد و نتیجه این آشفتگی نهادی منجر به مسکوت ماندن لایحه اختصاص ۰.۲ درصد از اراضی کشور به ساخت مسکن شد که چند برابر اراضی مسکن مهر است. این موضوع باعث شکل گیری یک فرصت برای بورژوازی مستغلات شهری شد و در حالی که اراضی داخل بافت تهران و کلان‌شهر‌ها دست نخورده باقی مانده اند، زمین خواری و شهرسازی در محدوده تهران افزایش یافته است. در واقع باید گفت، اقتصاد تهران بر مدار تخریب، نوسازی و کلنگ اداره می‌شود. یعنی همچنان اقتصاد در سیاستگذاری شهری کاملا مغفول مانده است و تهران همچنان قرار نیست به یک شهر جهانی یا شهر تولیدکننده کالای رقابت پذیر تبدیل شود.

علاوه بر این، میرزایی به اشتباهات سیاستگذاری شهرداری در موضوع عوارض شهری اشاره می‌کند که نقش مستقیمی در فقیرزدایی تهران و خروج فقرا از شهر داشته است. شهرداری که به منظور کاهش هزینه‌های شهروندان قصد داشت با ۲۵۰ سازنده شهر را اداره کند، باعث شد طی سه سال گذشته عوارض شهری ۱۰ تا ۱۲ برابر افزایش یابد و بودجه شهرداری از ۴۰ هزار میلیارد تومان به ۱۷۰ هزار میلیارد تومان برسد. همچنین قیمت مسکن در تهران از ۲۵ میلیون تومان با رشد ۱۸۰ درصدی به ۸۳ میلیون تومان افزایش پیدا کند.

این اتفاق، نتیجه سیاستی است که نمی‌خواهد شهروندانش را به زحمت بیندازد. اما نتیجه اش این بود که بدترین رکود تاریخی ۳۰ ساله گذشته تهران را تجربه کنیم. هم از حیث پروانه‌های ساخت‌وساز که به کمتر از ۴ هزار رسیده در حالی که در سال ۹۵ حدود ۲۰ هزار بود، هم از حیث تعداد معاملات و تعداد واحد‌هایی که به فروش می‌رود هم از حیث رشد اجاره. آمار‌ها نشان می‌دهد که رکورد ۷۰ ساله رشد اجاره تهران در سال گذشته شکسته شده است. این الگو همان ناعدالتی یا بی‌عدالتی است که نتیجه اش «فقرزدایی» نیست بلکه «فقیرزدایی» است که هر سال فقیران را در یک تعداد زیادی از شهر بیرون می‌کند.

مالیات شهری به جای تراکم فروشی

حبیب الله طاهرخانی، معاون اسبق وزارت راه و شهرسازی بر موضوع دریافت مالیات شهری به جای تراکم فروشی تاکید دارد که عوارض شهری می‌تواند بخش عمده درآمد‌های شهری جهت نوسازی شهری را برای شهرداری کلان‌شهر‌ها فراهم کند. تا پیش از دهه ۶۰ نیمی از درآمد شهرداری تهران در منطقه یک از محل اخذ عوارض نوسازی (مالیات شهری) تامین می‌شده است. حتی ۴۰ تا ۵۰‌درصد نوسازی در منطقه ۵ تهران از عوارض شهری بود. این در حالی است که در حال حاضر این درآمد‌ها از محل تراکم فروشی است. اگر مالیات بر خانه‌های خالی اعمال شود، ترجیح مالکان خانه‌های خالی این است که چند میلیون عوارض بدهند و خانه‌های خود را خالی نگه دارند.

مناطق کلان‌شهری کشور عمدتا از تفرق سیاسی و اقتصادی رنج می‌برند. به عقیده طاهرخانی، برنامه ریزی شهری و اداره امور کلان‌شهر‌ها باید بر عهده شهرداری‌ها باشد و تداخل دولت مرکزی، منجر به ناکارآمدی شهرداری‌ها و در نتیجه تراکم‌فروشی و تداخل نهاد‌های مختلف در سیاستگذاری شهری و منطقه‌ای شده است. تداخلات نهادی دولت مرکزی در امور شهری، منجر به ورود دهیاری‌ها در امور برنامه‌های منطقه‌ای شده و این امر منجر به افزایش محدوده‌های سرزمینی مستقل در حریم تهران شده است. این امر منجر به افزایش چشمگیر تخلفات ساختمانی در حریم تهران شده است. در واقع به جای اینکه مانند روند‌های جهانی به سمت بزرگ‌تر کردن محدوده مدیریتی و وحدت مدیریتی در مناطق شهری پیش برود، به سمت تکثر مدیریتی سوق داده شده است.

در کنار نظام برنامه ریزی منسجم به‌خصوص در مناطق کلان‌شهری نیازمند یک نظام مدیریت هماهنگ و یکپارچه هستیم. این به معنای این نیست که هر نوع تقسیم‌بندی را نقد کنیم. در ترکیه یک قانون برای اداره شهرداری‌ها باعنوان قانون شهرداری‌های بزرگ وجود دارد. در استانبول تا ۲۰۰ کیلومتر محدوده کلان‌شهری تحت کنترل مدیریت شهرداری است. زیرا، شهرداری کوچک نمی‌تواند درباره مسائل منطقه‌ای تصمیم بگیرد.

یکی از عمده سیاست‌هایی که شهرداری می‌تواند در توسعه و نوسازی شهر‌ها به کار بگیرد اعمال قانون «مالیات شهری» مانند سیستم مالیات آمریکاست که منجر به درآمدزایی برای کلان‌شهر‌ها در جهت توسعه و نوسازی می‌شود. قانون نوسازی شهری، در سال ۱۳۴۸ وارد سیستم قانون‌گذاری کشور ما شد. سیستمی که در آمریکا برای اداره شهر‌ها اجرا می‌شود. در واقع در قالب شهرسازی و نوسازی شهری با قانون مالیات‌های املاک محلی، هرکسی که در یک شهر زندگی می‌کند و کسب و کار دارد باید هزینه اداره شهر را نیز متقبل شود و این یک اصل منطقی است که در اداره اکثر کلان‌شهر‌های جهان حاکم است.

اما این قانون در کشور زمانی که موضوع خودکفایی مالی شهرداری‌ها و اتکا به درآمد‌های ناشی از ساخت‌وساز‌ها مطرح شد تقریبا ناکارآمد شده و کاملا مغفول ماند. از سال ۱۳۶۸ به بعد در قالب برنامه دوم، برخی شهر‌ها به‌خصوص تهران ابتکاراتی را انجام دادند، اما چون درآمدی برای دولت نداشت این قانون تقریبا حذف شد.

منبع: دنیای اقتصاد