مجوز «ساخت مسکن بیرون از شهر» به مدیران استانی داده شد؛ چراغ سبز به بیابان‌سازی

به گزارش می متالز، نگاه مسوولان به اراضی دولتی -این تصور که فقط با مداخله دولت و ارائه زمین دولتی امکان تامین مسکن وجود دارد- متولی بخش مسکن را به اقدام برای «افزایش محدوده فیزیکی شهرها» با هدف افزایش عرضه مسکن آن هم از نوع مسکن ارزان قیمت واداشته است. غافل از اینکه، مطابق آخرین برآورد هزینه‌ای از بهای ساخت مسکن، «خانه‌سازی در زمین‌های بکر و فاقد خدمات در بیرون شهر»، به‌طور متوسط ۲۰ میلیون تومان گران‌تر از داخل‌شهر برای هر خانوار تمام می‌شود. 

وزارت راه و شهرسازی بعد از تغییر وزیر در سال گذشته، طرح ساخت ۴۰۰ هزار واحد مسکونی طی دو سال را تدوین کرد که البته محور طرح را بر «نوسازی بافت فرسوده» یا همان «تامین مسکن در هسته مخروبه شهرها» قرار داد. اکنون با اختیاری که برای تامین زمین دولتی مورد نیاز ساخت مسکن ارزان به مدیران استانی داده شده است، در عمل، «دومین عبور دولتی‌ها از طرح احیای بافت‌های فرسوده» رقم می‌خورد.

این در حالی است که ابتدای دولت یازدهم، «تغییر جریان عرضه مسکن از بیابان‌های اطراف شهرها به بافت‌های فرسوده درون شهرها» اولین هدف وزارت راه و شهرسازی اعلام شد و براساس آن، طرح بازآفرینی شهرها (احیای بافت فرسوده) تدوین و اعلام عمومی شد. اکنون نه‌تنها ساخت و سازهای دولتی در شهرهای جدید (حریم شهرهای اصلی) به‌عنوان رقیب بافت‌های فرسوده، متوقف نشده که در دومین اقدام معارض نوسازی بافت‌های فرسوده، یک بار دیگر قرار است بیابان‌سازی از طریق افزایش خط محدوده شهرها برای تامین مسکن در دستور کار قرار بگیرد. مدیران استانی وزارت راه و شهرسازی موظف شده‌اند ابتدا نسبت به شناسایی زمین‌های دولتی قابل ساخت در داخل شهرها تحقیق فوری انجام دهند و اگر زمین دولتی یافت نشد، مقدمات الحاق اراضی پیرامونی محدوده را با تصویب در شورای برنامه‌ریزی استان، فراهم کنند و دست آخر برای تایید «خانه‌سازی در بیرون شهرها»، مشخصات خط جدید محدوده شهری را برای تصویب به شورای عالی شهرسازی بیاورند.

همه شهرهای کشور مطابق طرح‌های جامع شهری که پیش‌تر در شورای عالی شهرسازی و معماری کشور به تصویب رسیده دارای خط محدوده مشخص هستند که این ابعاد فیزیکی شهر براساس دست‌کم ۴ پارامتر کلیدی همچون «تغییرات آتی جمعیت ساکن شهر، ظرفیت زیست‌محیطی، امکانات و خدمات شهری قابل دسترس و منابع آبی»، از قبل تعیین شده است. بدیهی است صرفا با هدف «ساخت مسکن» نمی‌توان از این پارامترها گذر کرد آن هم در شرایطی که یک بار در بخشی از طرح مسکن مهر- سکانس تلخ- ثابت شد خانه‌سازی در نقاطی که خدمات ندارد از یکسو قیمت تمام شده ساخت مسکن را افزایش می‌دهد و از سوی دیگر ضمن طولانی شدن فرآیند ساخت از ۲ سال به حداقل ۱۰ سال، ساختمان‌هایی را پدید می‌آورد که تا سال‌ها کمترین رغبت به سکونت در آنها در بین حتی فاقدان مسکن وجود ندارد. این تجربه قرار است دوباره تکرار شود با این تفاوت که امکانات و منابع محدود دولت هنوز برای تامین خدمات زیربنایی و روبنایی طرح مسکن مهر، درگیر و ناکافی است.

بررسی‌ها درباره ی تبعات مجوز ساخت و ساز در بیرون خط فعلی محدوده شهرها نشان می‌دهد: این تصمیم ۸ خطر و آسیب متوجه شهرها، اعتبارات بخش مسکن و از همه مهم‌تر به جامعه هدف که همان خانوارهای فاقد مسکن است وارد می‌کند. همچنین اگر متولی بخش مسکن ۵ نوع غفلت در حوزه سیاست‌گذاری را کنار بگذارد می‌تواند جامعه هدف را از دو ویژگی ممتاز «نوسازی بافت فرسوده» یا همان عرضه مسکن در داخل شهر منتفع کند. این دو ویژگی شامل «سطح پایین قیمت تمام شده با توجه به قیمت زمین» و «در دسترس بودن خدمات و امکانات شهری در بافت» است.  

چراغ سبز به بیابان‌سازی که از یک نگاه غلط به ماهیت زمین‌های دولتی نشات می‌گیرد می‌تواند منجر به تکرار سکانس تلخ مسکن مهر از بابت ساخت واحدهای مسکونی در نقاطی شود که به دلیل عدم امکان تامین سرانه‌ها و زیرساخت‌های خدماتی بهره‌برداری از آنها سال‌ها به طول بینجامد. این در حالی است که بررسی‌های انجام شده با استناد به نظرات کارشناسی درخصوص پیامدهای تسری یک رویکرد غلط طرح مسکن مهر -ساخت و ساز در بیابان‌های فاقد امکانات و شبکه‌های زیرساختی و خدمات‌رسانی- نشان می‌دهد؛ ۱۵ درصد از پروژه ۲ میلیون و۳۰۰هزار واحدی مسکن مهر که اجرای آن از سال ۸۸ کلید خورد تا پایان سال گذشته به دلیل احداث در مناطق فاقد امکانات و خدمات زیربنایی (شبکه‌های آبرسانی، برق‌رسانی، گازرسانی و. . .)، عملا غیر قابل بهره‌داری است. دیدگاه‌های کارشناسی حاکی است تسری این سیاست اشتباه- ساخت و ساز در نقاط بیرونی محدوده‌های شهری- به طرح‌های تامین مسکن در مقطع زمانی فعلی دست‌کم ۸ پیامد منفی برای بازار مسکن و نظام شهرسازی خواهد داشت؛ این در حالی است که به نظر می‌رسد قرار گرفتن این سیاست در فهرست برنامه‌های تامین زمین به منظور احداث واحدهای مسکونی ناشی از نادیده گرفتن حداقل ۵ ملاحظه مهم در ارتباط با مباحث توسعه شهری است.

اولین پیامد منفی تسری بیابان‌سازی به طرح‌‌های تامین مسکن در مقطع زمانی فعلی به «افزایش هزینه اداره شهر و گسترده‌تر شدن حیطه ‌خدمات‌رسانی مدیریت شهری» مربوط می‌شود؛ این موضوع علاوه بر آنکه حیطه وظایف و فعالیت شهرداری‌ها را به واسطه وسیع‌تر شدن محدوده شهری گسترده‌تر می‌کند منجر به تحمیل هزینه‌های گزاف به مدیریت شهری و شهروندان خواهد شد. هم‌اکنون مدیریت شهری در شهرهای مختلف به خصوص کلان‌شهرها با محدودیت‌های زیادی برای خدمات‌رسانی به شهر و شهروندان مواجه است که افزایش محدوده شهرها صرفا با هدف تامین مسکن و بدون در نظر گرفتن ظرفیت‌ خدمات‌رسانی شهری، علاوه بر افت کیفیت خدمات‌رسانی در شهر منجر به افزایش قابل توجه هزینه‌های اداره شهر می‌شود.  دومین پیامد منفی الحاق اراضی پیرامونی به محدوده شهری برای تامین مسکن که منجر به توسعه افقی شهرها می‌شود، «ایجاد اختلال در خدمات‌رسانی» به این مناطق به دلیل محدود بودن ظرفیت و توان مدیریت شهری برای تامین تاسیسات و شبکه‌های خدماتی و زیرساختی است؛ هم‌اکنون در بسیاری از این شهرها محدودیت‌هایی برای تامین و انتقال آب، برق، گاز و... وجود دارد که توسعه افقی شهرها منجر به تشدید این محدودیت‌ها و ایجاد اختلال در خدمات‌رسانی به شهر می‌شود. 

«افزایش متوسط ۲۰میلیون تومان به قیمت تمام شده ساخت مسکن» در نتیجه احداث واحدهای مسکونی به مناطق خارج از محدوده شهرها برای تامین هزینه‌های مربوط به آماده‌سازی زمین، تامین و انتقال خدمات زیرساختی به ازای هر واحد مسکونی از دیگر پیامدهای منفی این تصمیم است؛ برآوردها حاکی است به فرض امکان تامین و انتقال سرانه‌های خدماتی به محدوده‌های خارج شهر، به ازای هر واحد مسکونی، قیمت تمام شده ساخت مسکن به‌طور  متوسط ۲۰ میلیون تومان افزایش می‌یابد.  «خطر ایجاد سفته‌بازی در بازار مسکن شهرها و ورود سفته‌بازان به اراضی واقع در نقاط خارج از محدوده شهری» در نتیجه تصمیم‌ برای ساخت مسکن در این نقاط و الحاق آنها به محدوده شهری، تهدید دیگری است که کارشناسان مسکن و شهرسازی به آن اشاره می‌کنند. در حالی که یکی از عوامل اصلی جهش قیمت مسکن، سوداگری و سفته‌بازی در بازار زمین است، الحاق زمین‌های دولتی به محدوده شهری می‌تواند فعالیت‌های سوداگرانه در اراضی مجاور این زمین‌ها به قصد سودجویی را رواج دهد؛ این موضوع می‌تواند بازار مسکن شهرها را تحت تاثیر قرار دهد و منجر به تشدید فعالیت‌های سوداگرانه در بازار ملک شود.

«فرسودگی بیشتر شهرها ناشی از رهاشدن نوسازی بافت‌های فرسوده به‌عنوان بخش بکر ساخت وتامین مسکن»، از دیگر تبعات منفی چراغ سبز به بیابان‌سازی است؛ در حالی که در شرایط فعلی یک اتفاق‌ نظر کارشناسی در مورد اولویت نوسازی و ساخت مسکن در هسته درونی و فرسوده شهرها وجود دارد و اعطای اختیار به مدیران استانی برای ساخت مسکن در اراضی پیرامونی شهرها و الحاق آنها به محدوده‌های شهری می‌تواند منجر به کنار گذاشته شدن یا بی‌توجهی به سیاست نوسازی بافت‌های فرسوده و برنامه بازآفرینی شهری شود. با توجه به اینکه تامین مقدمات اجرای طرح بازآفرینی شهری در هسته درونی شهرها همچون جلب رضایت مالکان و ساکنان بافت‌های فرسوده برای نوسازی، تامین تسهیلات ارزان‌قیمت ساخت، اصلاح معابر و... در برخی موارد دشواری‌هایی برای متولی مسکن دارد، اعطای مجوز برای ساخت مسکن در زمین‌های حاشیه شهرها که هیچ کدام از دردسرهای اولیه ساخت و ساز در بافت‌های فرسوده را ندارند می‌تواند اولویت‌های اجرای طرح تامین مسکن و توسعه شهری را جابه‌جا کند؛ به این معنا که اگر چه هم‌اکنون توسعه درونی شهرها در قالب نوسازی بافت‌های فرسوده در اولویت قرار دارد اما مجوزی که در قالب این تصمیم‌نامه به مدیران استانی داده شده است می‌تواند توسعه متصل شهری را نسبت به توسعه درونی، در اولویت قرار دهد.

بررسی‌ها نشان می‌دهد «خطر تبدیل جریان ساخت مسکن به ساخت و سازهای فرسایشی» در نتیجه صدور این مجوز برای مدیران استانی وجود دارد. ساخت و ساز در اراضی پیرامونی شهرها و الحاق این اراضی به محدوده شهرها اگر چه ممکن است در گام‌های اولیه مشکلات ساخت‌وساز در بافت‌های فرسوده را نداشته باشد، اما به دلیل عدم تامین خدمات زیربنایی در این مناطق و عدم برخورداری واحدهای ساخته شده در حاشیه شهرها از شبکه‌های انتقال آب، برق، گاز و... افتتاح و بهره‌برداری از این واحدها می‌تواند سال‌ها به‌طور بینجامد و مشکلات بسیار زیادی را برای شهر ایجاد کند.  «سیگنال‌دهی به سرمایه‌گذاران برای خروج از شهر» از دیگر تبعات منفی این تصمیم‌ است. زمانی که به مدیران استانی اجازه داده می‌شود به رغم تعیین محدوده شهر در طرح‌های جامع شهری، خارج از این محدوده‌ها ساخت و ساز کنند و اراضی پیرامونی را به محدوده شهر اضافه کنند تعداد قابل توجهی از سرمایه‌گذاران نیز توان فنی و سرمایه‌های خود را از هسته درونی شهرها خارج می‌کنند و عملا توان و سرمایه‌ای که باید صرف نوسازی هسته درونی شهر و بهسازی بافت‌های فرسوده شود، به حاشیه‌ها منتقل می‌شود. 

این موضوع در کنار سایر مسائلی که گفته شد منجر به ساخت مسکن در نقاطی خواهد شد که کمترین رغبت سکونتی برای آنها وجود ندارد؛ از آنجا که این واحدها عملا در خارج از شهر ساخته می‌شود و دسترسی شهروندان به خدمات رفاهی، آموزشی، درمانی، فرهنگی و به خصوص زیرساخت‌های حمل و نقل عمومی محدود است، کوچک‌ترین رغبتی برای سکونت از سوی شهروندان در این واحدها وجود ندارد؛ بنابراین امکان ساخت واحدهای بدون متقاضی با توجه به کاهش سرعت رشد جمعیت نیز به واسطه اجرای این تصمیم وجود دارد.  کارشناسان تصمیم‌نامه وزارت راه و شهرسازی برای اعطای اختیار به مدیران استانی به منظور ساخت مسکن در محدوده‌های پیرامونی شهرها را ناشی از عدم توجه و غفلت از ۵ ضرورت مهم شهری عنوان می‌کنند.  در حالی که این تصمیم از یک زاویه یادآور سکانس تلخ مسکن مهر از بابت عدم امکان بهره‌برداری از بخش قابل‌توجهی از این واحدها در نتیجه عدم تامین خدمات زیربنایی به واسطه ساخت و ساز در مناطق خارج از محدوده شهری است، غفلت از سکانس مثبت مسکن مهر می‌تواند اثرات منفی این تصمیم را دوچندان کند.

بخشی از پروژه مسکن مهر به ساخت واحدهای مسکونی در درون شهرها روی زمین‌های تحت مالکیت افراد متقاضی اختصاص یافت؛ این پروژه‌ها که به‌عنوان مسکن مهر خودمالکی شناخته می‌شود تنها با پرداخت وام ارزان‌قیمت از سوی شبکه بانکی، از سوی افرادی انجام شد که در داخل شهر زمین داشتند و با استفاده از وام مسکن مهر اقدام به ساخت و ساز کردند؛ اتفاقا بخش قابل‌ملاحظه‌ای از پروژه‌های خودمالکی صرف نوسازی واحدهای فرسوده واقع در محدوده‌های هدف نوسازی شد. این واحدها همان بخش‌هایی از پروژه مسکن مهر را تشکیل دادند که خیلی زود ساخته شده و بدون هیچ مشکلی یا با حداقل مشکلات، افتتاح و بهره‌برداری شدند. در حال‌حاضر نیز کارشناسان مسکن و شهرسازی به دولت توصیه می‌کنند با تصحیح نگاه خود به مقوله تامین مسکن، وابستگی خود به زمین‌های دولتی برای ساخت واحدهای مسکونی را کاهش دهند و بر رویکردهایی تمرکز کنند که بتوانند با صرف کمترین زمان و هزینه، ساخت و ساز در هسته درونی شهرها را تسریع و تسهیل کنند.

غفلت از ماهیت واقعی زمین‌های دولتی دومین منشأ تصمیم به ساخت مسکن در محدوده‌های پیرامونی و توسعه افقی شهرهاست؛ دیدگاه‌های کارشناسی حاکی است این تصور که موجودی زمین‌های دولتی، تعیین‌کننده میزان و چگونگی اجرای طرح‌های توسعه شهری و تامین مسکن است، دیدگاهی کاملا اشتباه است؛ زمین‌های دولتی از جمله اراضی پیرامونی شهرها در واقع ذخایر شهری هستند که اگر روزی شورایعالی شهرسازی و معماری با درنظر گرفتن پارامترها و استانداردهای شهرسازی استفاده از آنها برای تامین مسکن یا هر طرح توسعه‌ای دیگر را ضروری یا امکان‌پذیر اعلام کند، می‌تواند به‌عنوان گام آخر در توسعه شهری بعد از توسعه درونی و توسعه منفصل، مورد استفاده قرار بگیرد. بنابراین تصمیم به استفاده از این زمین‌ها در زمانی که چنین ضرورت و امکانی وجود ندارد، تصمیمی درست نخواهد بود.

غفلت از دو راهکار مهم و ممکن برای تامین مسکن ارزان قیمت در درون شهرها در اتخاذ این تصمیم موثر بوده است؛ براساس ماده ۱۵ قانون ساماندهی و حمایت از تولید وعرضه مسکن مصوب سال ۸۷، اراضی بایر با کاربری مسکونی در محدوده شهرهایی که دولت تعیین می‌کند سالانه مشمول مالیات به نرخ ۱۲ درصد بر مأخذ ارزش معاملاتی می‌شوند؛ مالکان این قبیل اراضی مکلفند مالیات بر اراضی بایر خود را هرسال با تسلیم اظهارنامه مالیاتی مربوط تا آخر اردیبهشت ماه سال بعد به اداره امور مالیاتی محل وقوع ملک تسلیم و مالیات متعلق را ظرف همین مدت پرداخت کنند؛ همچنین براساس این قانون شهرداری‌ها مکلف شدند از تاریخ تصویب قانون ظرف مدت شش‌ماه، اراضی بایر با کاربری مسکونی مشمول این ماده واقع در محدوده شهرداری خود را شناسایی و مشخصات کامل آن را به حوزه مالیاتی محل اعلام کنند؛ این در حالی است که به‌رغم تکلیف قانونی تاکنون اراده جدی برای اجرای قانون دریافت مالیات از زمین‌های بایر واقع در محدوده شهرها وجود نداشته است؛ در صورتی که دولت می‌تواند با اجرای این قانون به‌جای صرف توان و هزینه‌های هنگفت برای آماده‌سازی زمین و انتقال خدمات شهری به پیرامون شهرها، ساخت و ساز در هسته میانی شهرها را تسریع کند.

پرداخت یارانه هدفمند به سازندگان برای ترغیب آنها به ساخت واحدهای مسکونی ارزان‌قیمت از دیگر مواردی است که به نظر می‌رسد مورد غفلت واقع شده است؛ مسوولان مسکن می‌توانند به‌جای تصمیم‌گیری برای ساخت مسکن در مناطق حاشیه‌ای شهرها و توسعه افقی، هزینه‌های مربوط به آماده‌سازی زمین وانتقال خدمات شهری به این مناطق را صرف اعطای مشوق و یارانه به منظور پرداخت بخشی از هزینه‌های مربوط به ساخت‌وسازهای شهری کنند و در قبال این تخفیف‌ها و مشوق‌ها بخشی از واحدهای ساخته شده را با قیمت ارزان‌تر به بازار مسکن عرضه کنند.

غفلت از اولویت‌بندی برای نحوه توسعه شهرها و نحوه تامین زمین عامل دیگری است که موجب می‌شود مسوولان به‌جای تمرکز برای توسعه درونی شهرها و سپس توسعه شهرهای جدید، توسعه افقی شهرها در پیرامون محدوده‌های شهری را در برنامه‌های خود دنبال کنند؛ این در حالی است که به‌نظر می‌رسد در این تصمیم‌نامه مهم‌ترین مساله روز شهرها یعنی کمبود منابع آب ودشواری در انتقال آب به برخی از نقاط که می‌تواند منجر به بروز بحران‌های گسترده از جمله بحران‌های سکونتی و اجتماعی شود نادیده گرفته شده است. هر چند در این تصمیم‌نامه مدیران استانی بعد از شناسایی اراضی پیرامونی شهرها برای اجرای برنامه‌های مسکن مکلف به معرفی آنها به شورای‌عالی شهرسازی و معماری برای تصمیم‌گیری نهایی شده‌اند اما در شرایطی که شهرها دارای طرح‌های جامع با ظرف زمانی مشخص هستند و در این طرح‌ها محدوده‌های شهری نیز با توجه به‌ویژگی‌های زیست‌محیطی، تغییرات جمعیتی، خدمات شهری و... مشخص شده است، اساسا اعطای اختیار افزایش محدوده شهری تنها با هدف ساخت مسکن، رویکرد درستی نیست.