۷۵ تا ۸۰ درصد بودجه عمومی، هزینه‎ای است/ نبود انضباط مالی تصمیمات دولت را بلااثر می‌کند/ با نظارت نهادهای مدنی می‌توان کسری بودجه را مدیریت کرد

به گزارش می متالز، در سال‌های اخیر یکی از توصیه‌ها و پیشنهادهای اقتصاددانان، اصلاح ساختار بودجه و تاکید بیشتر بر کاهش وزن درآمدهای نفتی در آن بود. چون این کارشناسان باور داشتند این میزان وابستگی اقتصاد به درآمدهای نفتی موجب آسیب‌پذیر شدن اقتصاد در برابر  تکانه‌های بیرونی می‌شود و متاسفانه توصیه‌هایی از این جنس هیچگاه مورد توجه قرار نگرفت. اما این موضوع دوباره و با تشدید تحریم‌های آمریکا علیه اقتصاد ایران در یک سال اخیر، در کانون توجهات و مباحث اقتصادی قرار گرفته است.

همانطور که ذکر شد درآمدهای نفتی در بودجه کشور از نقش و وزن بالایی برخوردار هستند که تحریم‌های آمریکا نیز آن را نشانه گرفته است. بنابراین انتظار بر این است که امسال بودجه کشور با کسری مواجه شود و به همین دلیل دولت و کارشناسان به دنبال استفاده از ابزارها و سیاست‌هایی هستند که بتوانند تاثیرات این موضوع را به حداقل برساند.

از همین روی برای بررسی برخی مباحث مربوط به نظام بودجه‌ریزی کشور گفت‌وگویی با دکتر داود بهبودی، عضو هیات علمی دانشکده اقتصاد دانشگاه تبریز و رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی آذربایجان‌ شرقی داشته‌ایم که در ادامه مشروح این گفت‌وگو را می‌خوانید:

یکی از نگرانی‌های اصلی سیاست‌گذاران کشور در شرایط تحریم، تاثیر تکانه‌های بیرونی بر اقتصاد از کانال نظام بودجه‌ریزی کشور است، به نظر شما تحریم‎ها از چه طریقی بر بودجه کشور و به ویژه طرح‌های توسعه‌ای تاثیر می‌گذارند؟

 از گذشته‎های دور یکی از چالش‌هایی که در نظام تدبیر کشور با آن مواجه بوده‌ایم، ساختار بودجه یا مشکلات ساختاری نظام بودجه‎ریزی است. شاید وجه غالب یا ریشه یکی از نمودهای مسئله‎دار در نظام بودجه‎ریزی، وابستگی شدید بودجه به منابع حاصل از فروش نفت خام باشد.

بودجه از دو بخش عمده منابع و مصارف تشکیل یافته است. در بعضی سال‎ها سهم درآمدهای نفتی دولت اعم از مستقیم، حساب ذخیره ارزی، صندوق توسعه ملی و .... به بالای ۸۰ درصد هم رسیده؛ هرچند میانگین آن حدود ۶۰ درصد بوده است.

درآمدهای نفتی یک منبع عمده برون‎زا محسوب می‌‎شود که تحت تاثیر عوامل خارج از کنترل مثل قیمت جهانی نفت، تحریم‎ها و مناسبات بین‎المللی قرار دارد و نوسانات آن اول درآمدها را تحت تاثیر قرار می‎دهد و بعد بلافاصله به سمت هزینه‎ها منتقل می‎شود؛ در بعضی مقاطع هزینه‎های دولت به شدت افزایش پیدا می‎کند و وقتی می‎خواهد این هزینه‎ها را کاهش دهد، نمی‎تواند با آن شدت لازم کاهش دهد؛ چرا که در بسیاری مواقع هزینه‎ها اصلاح ناپذیر و غیرقابل کاهش هستند.

حدود ۷۵ تا ۸۰ درصد بودجه عمومی، بودجه هزینه‎ای است که خیلی قابل کاهش نیست؛ چرا که بخش عمده آن مربوط به حقوق و دستمزد است. بنابراین وقتی دچار مشکل می‎شود فشارها به سمت بودجه عمرانی و تملک دارایی‎های سرمایه‎ای منتقل می‎شود و سرعت اجرای پروژه‎ها را کند می‎کند. در نتیجه خدمت‎رسانی دولت و اجرای پروژه‎ها دچار مشکل می‎شود و این به طولانی شدن دوره اجرای پروژه‌ها، عدم بهره‎برداری، خواب سرمایه و نارضایتی اجتماعی منجر می‎شود.

 به نظر می‌رسد که شرایط باعث شده تا دولت و کلا حاکمیت به این نتیجه برسند که باید اصلاحات ساختاری در نظام بودجه‌ریزی کشور سریعا صورت بگیرد، ارزیابی شما از این موضوع چیست؟

 با وجود تحریم‎ها یا حتی نبود فشار تحریم‎ها، اصلاحات ساختاری بودجه باید صورت می‎گرفت. تحریم فرصت خوبی است که به اجبار تن به این جراحی سخت بدهیم. متاسفانه ما تصمیمات سخت را به سختی می‎گیریم. یا دوست داریم تصمیم سخت نگیریم، مگر اینکه مجبور باشیم. تحریم ما را مجبور می‎کند تصمیمات سختی بگیریم که از این منظر فرصت خوبی می‎تواند تلقی شود.

باید در چند محور به سمت اصلاحات ساختاری حرکت کنیم که بخش اول در سمت درآمدها است. درآمدهای بودجه از پایداری کافی برخورداد نیستند. بخش عمده آن نفت است که برونزا است. صادرات و واردات، معافیت‎های گمرکی و حتی تولید ما تحت تاثیر درآمدهای نفتی قرار دارد. اگر درآمد نفت مناسب باشد، می‎توانیم مواد اولیه وارد کنیم و تولید، صادرات و ایجاد اشتغال رونق می‎گیرد. اگر مناسب نباشد همه این موارد دچار اشکال می‎شود. حتی وصول مالیات ما هم تحت تاثیر درآمدهای نفتی است.

محور بعدی هزینه‎ها است. باید به سمت هزینه‎های کارا حرکت کنیم. اینکه احساس می‎شود هزینه‎های ما کارآیی و اثربخشی لازم را ندارند و در بعضی جاها هزینه‎های اجتناب‎پذیر داریم که اجتناب نمی‌شوند، بعضا بر اجرای پروژه‎های زاید و غیرموجه اصرار می‌شود یا در فرایند انجام هزینه‎ها مقولات متعددی وجود دارد به این دلیل است که به کارآمدسازی هزینه‎ها توجه نشده و اگرچه بودجه دولت انقباضی است، باز هم نمی‎توان ادعا کرد تمام هزینه‎ها کارآ هستند.

محور سوم این است که مکانیزم‎ها و نهادهایی مثل حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی را درست کردیم که بخشی از عدالت بین نسلی را فراهم و درآمد نفت را به عنوان یک سرمایه بین نسلی مدیریت و بخشی از آن را برای نسل‎های بعدی ذخیره کنند.

نکته مهمتر و محور چهارم بحث تقویت نهادی بودجه یا حکمروایی بودجه است. ساختار نهادی یعنی اینکه ما از شفاف‎سازی و پاسخگویی صحبت کنیم. بودجه ما شفافیت کافی را ندارد. لازم است بودجه با برنامه‎های بلندمدت مثل سند چشم‎انداز، آمایش، برنامه‎های میان مدت همراستا شود تا اثربخشی و کارآیی لازم را داشته باشد.

نظر شما در مورد کارکرد نهادهای مانند صندوق توسعه ملی در نظام بودجه‌ریزی کشور چیست؟

در خصوص کارکرد صندوق توسعه ملی و حساب ذخیری ارزی باید توضیح دهم در صندوق‎های توسعه یا نهادهایی که عمدتا در کشورهای نفتی با این منطق شکل می‎گیرند، این ساز و کار وجود دارد که درآمدهای نفتی را به صندوقی شیفت کنند که این صندوق هم نهاد عدالت بین‌نسلی و هم نهاد سرمایه‎گذاری است. خیلی جاها این صندوق‎ها از طریق هیات امنا اداره می‎شوند و جاهایی که لازم است مدیریت دارایی را از طریق رفراندوم انجام می‎دهند؛ این طور نیست که دولت‎ها تصمیم بگیرند و برداشت کنند. اما فرایندی که در کشور ما رایج است، شبیه قلکی است که هر وقت دچار کمبودی می‎شویم به سراغ آن می‎رویم! منطق دنیا این نیست! این نهادها باید بتوانند نظم و اقتدار مالی را تضمین کنند.

یکی از الزاماتی که در نظام بودجه‎ریزی داریم، انضباط مالی است. انضباط مالی یعنی اینکه قاعده‎ای تعریف شود و همه به این قاعده پایبند باشند و رعایت این قاعده نباید فدای مصلحت‌های مقطعی و موردی شود؛ چرا که این امر در بلندمدت باعث ایجاد عارضه بی‎اعتمادی به اظهارات و تعهدات مسئولان خواهد شد و هیچ کس به وعده‎های نظام اداری و نظام تدبیر اعتماد نمی‎کند؛ در نتیجه بسیاری از تصمیمات دولت بلااثر می‎شود.

یکی از مباحث مهم اقتصادی کشور در حال حاضر کسری بودجه دولت است، گاها برخی از اقتصاددانان کسری بودجه را صرفا پدیده بد اقتصادی نمی‌دانند، به نظر شما می‌توان کسری بودجه را همیشه بد تلقی کرد؟

 خیر! کسری بودجه ذاتا خوب یا بد نیست. همانطور که کسری تراز بازرگانی ذاتا خوب یا بد نیست. مهم هدفی است که این کسری برای آن ایجاد می‎شود و یا دلیلی که کسری ناشی از آن است و آثاری که به دنبال خواهد داشت البته این کسری یا مازاد در بلندمدت حتما باید تراز شود. ناترازی بودجه نمی‎تواند در بلندمدت ادامه پیدا کند؛ همانطور که ناترازی تجاری هم نمی‎تواند بلندمدت باشد.

لیکن وقتی از کسری بودجه صحبت می‎شود یعنی دولت می‎خواهد بیش از درآمدش پول خرج کند. در این حالت دولت مثلا می‎تواند از بانک مرکزی در قالب انتشار پول استقراض کند؛ از طریق وام خارجی وارد شود یا از طریق انتشار اوراق قرضه مردمی عمل کند. هر یک از این موارد آثاری خواهند داشت.

اگر ما کسری بودجه را برای کارهای جاری و پرداخت حقوق ایجاد کنیم طبیعی است این کسری مفید نخواهد بود. ولی اگر کسری بودجه برای سرمایه‌گذاری و اجرای پروژه‌های عمرانی، ایجاد اشتغال و توسعه صادرات ایجاد شده باشد می‎تواند آثار مثبتی داشته باشد. خلاصه اینکه کسری بودجه می‎تواند با توجه به هدف، دلیل و منبع تامین، آثار مثبت و منفی داشته باشد.

به نظر شما اقتصادی‎ترین روش برای جبران کسری بودجه کدام است؟

 همانطور که قبلا هم اشاره کردم اگر ایجاد کسری با تدبیر صورت گیرد و منجر به توسعه صادرات و ایجاد اشتغال شود نامطلوب نیست. چه بسا لازم و بهتر باشد ما کشور را چند سال با کسری اداره کنیم؛ لذا اگر نظام نهادی را اصلاح کنیم که در آن شفافیت، پاسخگویی و همسوئی بودجه دولت با برنامه‎های بلندمدت و میان‎مدت میسر شود و امکان نظارت نهادهای مدنی، رسانه‌ها و افکار عمومی بر عملکرد دولت وجود داشته باشد می‎توان کسری بودجه را به بهترین نحو مدیریت کرد.

به دنبال این موارد به اثربخشی و هزینه‎های کارآ، درآمد پایا و توسعه پایدار به شکل طبیعی دست پیدا می‎کنیم. بنابراین اصلی‎ترین و مهمترین قدمی که دولت باید در اصلاح ساختار بردارد عبارتند از: انضباط و نظم مالی، شفافیت و پاسخگویی. ساز و کار تنظیم بودجه از لحاظ فرایند قانونی هم باید اصلاح شود.

یکی از مواد اصلاح ساختار بودجه، بودجه‎ریزی دوسالانه است. نظر شما در این مورد چیست؟

 در مورد اینکه اگر بودجه را دوسالانه کنیم چه اتفاقی می‎افتد نظر خاصی ندارم. این امر مستلزم اصلاح یک سری از قوانین است. ما یک برنامه پنج ساله داریم که بودجه آن تعریف و مشخص می‎شود اما برای بودجه دوساله برنامه دوساله نداریم.

گفت‌وگو از توحید ورستان