چرا خصوصی‌سازی در ایران شکست‌خورده است؟

به گزارش می متالز، خصوصی‌سازی به‌عنوان یکی از پایه‌های اصلی اقتصاد یک کشور نقش اساسی در توسعه و رشد کشورها ایفا می‌کند. الگوی موفقیت کشورها در صحنه رقابت‌های داخلی و خارجی عمدتاً با بهره‌گیری از سیاست محدودسازی فعالیت‌های دولتی و واگذاری آن‌ها به بخش خصوصی بوده است. دولت‌هایی موفق هستند که از طریق میدان دادن به بخش خصوصی، از بار مالی صنایع دولتی بر بودجه کشور کاسته و مدیریت این صنایع را به خصوصی‌ها واگذار کردند. در کشورهای کمتر توسعه‌یافته و یا متکی به صادرات محصولات خام، دولت مالکیت بزرگی از کشور را در دست دارد که بر اساس برخی از نظریه‌های علم اقتصاد این موضوع می‌تواند در کوتاه‌مدت متغیرهای کلان ازجمله اشتغال و رشد را بهبود بخشد. اما از منظر دیگر زمانی که انحصار در دست دولت باشد زمینه ایجاد رانت و فساد شکل‌گرفته و اصطلاحاً دولت رانتیر ایجاد می‌گردد که امکان رشد بخش خصوصی را اندک می‌سازد.

در ایران انحصار صادرات نفت در دست دولت است که منافع حاصل از آن به‌صورت رانتی توزیع می‌گردد و با حمایت از زیرمجموعه‌های خود، دامنه فعالیت خصوصی‌ها را محدود ساخته است. مفهوم خصوصی‌سازی از دو منظر قابل‌بررسی است. نخست واگذاری شرکت‌های دولتی و عمومی به بخش خصوصی به‌طور کامل و یا مشارکتی دوم واگذاری فعالیت‌هایی که در انحصار دولت هستند به بخش خصوصی. خصوصی‌سازی زمانی موفق خواهد بود که تعادلی میان دو بخش ایجاد گردد؛ بدین معنی که اندازه بخش دولتی ثابت بماند تا بخش خصوصی بتواند رشد نماید. در اصل هدف از خصوصی‌سازی پیاده کردن سیاست‌هایی که اقتصاد را به سمت اقتصاد آزاد و کاملاً رقابتی شیفت دهد؛ امری که علیرغم الزامات قانونی در کشور تاکنون موفق نبوده است.

با ابلاغ سیاست‌های اصل 44 قانون اساسی در سال 1384 و قانون اجرای سیاست‌های یادشده در سال 1387 و متعاقب آن تهیه و تصویب دستورالعمل‌ها و ضوابط اجرایی این قانون تا حدودی شرایط برای این امر محقق گردید. ارزش واگذاری‌ها از 78,293 میلیارد ریال در سال 87 به 440,671 میلیارد ریال در سال 92 رسید. از مجموع کل این واگذاری‌ها تنها 16 درصد به بخش خصوصی واقعی واگذارشده و مابقی به شبه دولتی‌ها اختصاص‌یافته است. از سال 93 تاکنون حجم واگذاری‌ها روند کاهشی داشته و در سال 98 به مبلغ 32,220 میلیارد ریال رسیده که ناامیدکننده است. شاخص دیگری که تعیین‌کننده میزان خصوصی‌سازی در کشور است سهم بودجه شرکت‌های دولتی در بودجه سالیانه است که سهم بیش از 70 درصدی دارد. با توجه به بحران اقتصادی که در حال حاضر متوجه کشور است و هزینه‌های بالایی که شیوع کرونا و تشدید تحریم‌ها بر بودجه کشور تحمیل ساخته و دولت قادر نیست که بودجه‌هایی را به فعالیت بنگاه‌ها اختصاص دهد بنابراین چاره‌ای نخواهد داشت جز اینکه شرکت‌ها را به بخش خصوصی واگذار نماید. اما امر خصوصی‌سازی مانند هر اصلاحات دیگری نیازمند پیش‌شرط‌هایی است که به نظر می‌رسد بستر آن در کشور محیا نیست و به همین دلیل واگذاری‌ها به نهادهایی صورت می‌گیرد که در ظاهر خصوصی هستند اما مالکیت آن‌ها دولتی‌ها هستند.

دلایل عدم موفقیت

در تدوین یک قانون، تعیین اهداف و زمان دستیابی به آنها باید به‌صورت شفاف مشخص شود اما در اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 درمی‌یابیم که اهداف به‌صورت کمی و کیفی مشخص نشدند و تعیین زمان برای واگذاری شرکت‌ها که تعداد آن‌ها هم کم نیست، با ایجاد انحراف باعث شد تا آنچه از واگذاری‌ها مورد انتظار بود محقق نشود. در مواد قانونی اصل 44 مشخصاً فعالیت‌های تصدی‌گرانه دولت مانع از کاهش بار مالی و مدیریتی دولت در اقتصاد گردیده که دلیل اصلی آن واگذاری ناقص این فعالیت‌ها به بخش خصوصی بوده است.

هدف اصلی از اجرای سیاست‌های اصل 44 توسعه بخش خصوصی از طریق واگذاری‌های دولتی بود و به دلیل آنکه طی دهه‌ها به بخش خصوصی اجازه پا گرفتن داده نشد، در رقابت با بخش عمومی موفق نبود؛ همچنین اداره ناقص بنگاه‌های تخصیص داده شده برای سهام عدالت چالش جدی برای خصوصی‌سازی ایجاد نمود.

مشخص است که دولت به‌واسطه متکی بودن بودجه به درآمدهای نفتی به‌ویژه در سال‌های اخیر با بحران کسری بودجه و بدهی به بانک مرکزی و سایر نهادهای عمومی روبروست، بنابراین اگر واگذاری صورت گرفته باشد منابع حاصل از آن به‌صرف تسویه بدهی و رد دیون دولت اختصاص‌یافته و از اهداف اصلی منحرف گشته است. اکثر نهادهای دولتی و وزارتخانه به بهانه حاکمیتی بوده دستگاه یا از واگذاری سر باز می‌زنند و یا به دلیل اختلاف‌نظر داشتن با مجری واگذاری‌ها در اجرای این برنامه تأخیر ایجاد کرده و اجازه کاهش بار مالی دولت را نمی‌دهند.

تجربیات کشورهای موفق در امر خصوصی‌سازی نشان می‌دهد که آنها از واگذاری شرکت‌های کوچک در قالب فرآیند تدریجی تا شرکت‌های بزرگ و از صنایع معمولی به صنایع انحصاری صورت گرفته است. اما در ایران الگوی نامنظم واگذاری‌ها باعث عدم اجرای صحیح آن شده است. همچنین عمده خصوصی‌سازی که تاکنون صورت گرفته است در صنایع کارخانه‌ای بوده و صنایع زیربنایی مانند ارتباطات، انرژی، آب و غیره در برنامه مغفول مانده‌اند.

هدفی که دولت از خصوصی‌سازی دارد کسب منفعت و توزیع عادلانه منافع است درحالی‌که در سایر کشور فارغ از اینکه منافع درنهایت عاید چه بخشی می‌شود به دنبال کاستن از حجم دولت و افزایش کارایی بخش خصوصی هستند. عدم وجود شیوه‌نامه قیمت‌گذاری صحیح و تعیین صحیح نرخ بازدهی سرمایه‌گذاری باعث شد تا بخش خصوصی نتواند ارزیابی درستی از ارزش واقعی دارایی‌های شرکت‌ها داشته باشد و حاضر به سرمایه‌گذاری نباشند.

تجربه کشورهای موفق

ترکیب محدودیت‌های بودجه‌ای و ناکارآمدی بخش دولتی، دولت‌ها را ترغیب کرد تا اقدامات ابتکاری بخش خصوصی را بیشتر تشویق کنند و تعداد فزاینده‌ای از دولت‌ها اکنون به‌طور فعال سیاست خصوصی‌سازی را آغاز کرده‌اند. در ترکیه، این موضوع به یک طرح اصلی در سیاست دولت تبدیل‌شده است و یک استراتژی خصوصی‌سازی در حال آماده‌سازی است. تجدید ساختار گسترده شرکت‌های سیمان، منسوجات، کود کاغذ و خمیرکاغذ، ازجمله پیشنهادات واگذاری آن‌ها به بخش خصوصی است. علاوه بر این بزرگ‌ترین بانک دولتی ترکیه، زیرات بانکاسی، قصد دارد سهام 19 شرکت متعلق به خود را بفروشد. یکی از شرکت‌های هواپیمایی ملی نیز برای واگذاری به بخش خصوصی برنامه‌ریزی‌شده است.

در آمریکای لاتین کشورهای بزرگ بدهکار یعنی آرژانتین، برزیل و مکزیک سعی کرده‌اند کسری‌های بخش دولتی خود را از طریق خصوصی‌سازی کاهش دهند. پیشنهادات دولت آرژانتین که در اوایل سال 1986 مطرح شد صریحاً به ارتباط بین وام‌های اضافی و اصلاح سیاست‌ها مرتبط بود. اما واگذاری برنامه‌ریزی‌شده شرکت بزرگ فولاد Somisa و همچنین تعدادی از شرکت‌های پتروشیمی و شیمیایی به دلایل سیاسی و اقتصادی با مشکل روبرو شده است. در برزیل سهام بدون رأی در شرکت نفت دولتی پرسود پتروبراس فروخته‌شده و مالکیت تعدادی از تولیدات به بخش خصوصی منتقل‌شده است. در مکزیک دولت در پایان سال 1985 اعلام کرد که 15 کشوری که بیشتر درگیر گردشگری هستند به منافع خصوصی فروخته شوند.

در بنگلادش به‌عنوان بخشی از یک بسته اصلاحات، تقریباً 100 شرکت دولتی - ازجمله فولاد زیان ده و شرکت‌های مهندسی – به بخش خصوصی فروخته‌شده است. بخش‌های زیادی از صنعت نساجی نیز به مالکیت خصوصی منتقل‌شده است. در تایلند دولت سیاست عدم ملی سازی را توسعه داد که تعداد شرکت‌های دولتی از 109 شرکت در اواخر دهه 1960 به سطح فعلی 60 شرکت کاهش داده است.

طی برنامه خصوصی‌سازی انگلستان شامل انتقال شرکت‌ها از بخش دولتی به بخش خصوصی، شرکت‌های مستقر در انگلیس تکنیک‌های ابتکاری را در سراسر فعالیت‌های مرتبط توسعه داده‌اند. این تکنیک‌ها عبارت‌اند از:

- تجدید ساختار کامل صنایع به‌منظور تمرکز بیشتر بر فعالیت‌های اصلی تجاری.

- طراحی و ایجاد ترتیبات نظارتی برای صنایعی که مقدار قابل‌توجهی از قدرت انحصاری در آن‌ها اجتناب‌ناپذیر باشد، بنابراین امکان توسعه تجارت در کنار حمایت از مصرف‌کنندگان را فراهم می‌کند.

- ایجاد و توسعه تکنیک‌های جدید فروش، ازجمله مشارکت گسترده خرده‌فروشی در بازارهای سرمایه و تکنیک‌های ابتکاری قیمت‌گذاری و توزیع که اکنون در سراسر جهان به تصویب رسیده است.

تجارب در آلمان نشان داده است که خصوصی‌سازی عنصر مهم برای افزایش کارایی و پویایی سیستم اقتصادی، بسیج منابع خصوصی برای فرآیند توسعه، بهبود تخصیص منابع عمومی و آخرین اما مهم‌ترین، کاهش بدهی‌های عمومی و / یا محدودیت‌های بودجه دولت بوده است.

الزامات خصوصی‌سازی

یکی از پیش‌شرط‌ها و زیرساخت‌های اجرای صحیح قانون خصوصی‌سازی آزادی اقتصادی است که با مؤلفه‌های حجم و اندازه دولت، ساختار قانونی امنیت حقوق مالکیت، دسترسی به نقدینگی سالم، آزادی تجارت خارجی و قوانین مالی، بازار کار و تجارت سنجیده می‌شود. در اصل رتبه این شاخص که هرساله توسط بنیاد هریتیج ارزیابی می‌شود نشان می‌دهد تا چه اندازه دولت‌ها و قوانین دست و پاگیر آن‌ها باعث منزوی شدن اقتصاد کشورشان می‌شود. بر اساس آخرین نتایج ارزیابی این شاخص در سال 2020، ایران جایگاه 164 از میان 180 کشور را به خود اختصاص داده که جز اقتصادهای بسته طبقه‌بندی‌شده است. ایران در میان ۱۴ کشور منطقهٔ خاورمیانه و شمال آفریقا در رتبه ۱۳ و قبل از الجزایر که بسته‌ترین اقتصاد در این منطقه است جای گرفته است. در این رتبه‌بندی کشورهای سنگاپور، هنگ‌کنگ، نیوزیلند، استرالیا، سوئیس و ایرلند، در رده‌های اول تا ششم قرارگرفته‌اند و تنها کشورهای دارای اقتصاد باز در جهان با امتیاز بالای 80 از 100 هستند. این نتایج نشان می‌دهد که نه‌تنها در اجرای اصل 44 موفق نبودیم بلکه هر چه به‌عنوان واگذاری به بخش‌های خصوصی مدنظر بوده جنبه ظاهری داشته و در عمل این امر محقق نشده است.

شاخص حقوق مالکیت نیز از طریق ارزیابی سه نماگر محیط حقوقی و سیاسی، حقوق مالکیت فیزیکی و حقوق مالکیت فکری به‌عنوان معیاری برای اجرای صحیح خصوصی‌سازی مورداستفاده قرار می‌گیرد. هر چه عملکرد و امتیاز این شاخص بالاتر باشد حاکی از آن است که افراد جامعه می‌توانند دارایی و منابع خود را بدون دخالت دولت در تملک کامل خود داشته باشند. در سال 2019 بر اساس گزارش موسسه اتحاد حقوق مالکیت، رتبه 103 از 129 کشور به ایران اختصاص‌یافته که نسبت به سال 2018، 12 رتبه تنزل یافته است. این تنزل نشانه‌ای از ضعف نهادی در حفاظت از حقوق مالکیت در کشور و تاکیدی بر لزوم توجه و اقدام حاکمیت در این زمینه است.

کلام آخر

خصوصی‌سازی در ایران محقق نخواهد شد مگر با اجرای چند پیش‌شرط مهم: مساعد کردن فضای کسب‌وکار و سایر شاخص‌های بین‌المللی؛ تسهیل فرایند صادرات غیرنفتی جهت کاهش فشار درآمدهای نفتی بر بودجه کشور، رتبه‌بندی شفاف شرکت‌های قابل‌واگذاری، تعریف چارچوب حقوقی صحیح از واگذاری و جلب اعتماد سرمایه‌گذار از اینکه سرمایه‌اش دارای بازده‌ای مناسب در کوتاه‌مدت و بلندمدت خواهد بود، از دیگر اقداماتی است که دولت می‌تواند در واگذاری طرح‌ها انجام دهد.