خطای تولید انبوه مقررات

به گزارش می متالز، این در حالی است که در نظام قانونی فعلی بهبود محیط کار، قوانین و مقررات متعددی در راستای هدف طراحان این طرح وجود دارد و بنابراین، لزومی به تصویب احکام جدید نیست. سوال مهم این است که اگر دولت از دعوت بخش خصوصی برای تنظیم مقررات خودداری می‌کند و علاقه‌ای به مشارکت آنها ندارد یا بخش خصوصی از قابلیت‌های نهادی برای مشارکت موثر و مفید در مقررات‌گذاری برخوردار نیست، آیا تصویب قانون جدید می‌تواند به حل معضلات در این‌باره بینجامد؟ این پیش‌فرض خطا سبب تصویب انبوهی از مفاد قانونی برای اجرای مفاد قانونی معتبر شده است. طبق بررسی‌ها، در ماده واحده پیشنهادی این طرح، سه ایراد اساسی وجود دارد.

همه‌گیری ویروس کرونا از سال گذشته، شوک بزرگی به بخش عرضه و تقاضای کل اقتصاد و همچنین به بودجه و مخارج دولت وارد کرده است. آن‌طور که پیش‌بینی می‌شود اثرات مخرب ناشی از آن حداقل تا‌ سال آینده ادامه‌دار باشد. فعالان و صاحب‌نظران اقتصادی در شرایطی که اقتصاد ایران به دلیل تحریم‌ها نیز در تنگنا قرار گرفته است و کسری بودجه به دولت این امکان را نمی‌دهد تا‌ مانند سایر کشورها به مردم و کسب‌وکارها کمک مالی قابل‌توجهی کند، بر ضرورت تسهیل‌گری دولت تا‌کید می‌کنند. فعالان اقتصادی و تحلیلگران معتقدند در شرایطی که دولت نمی‌تواند حامی باشد، حداقل بند از دست و پای کسب‌وکارها باز کند. صدور مجوزها و بخشنامه‌های خلق‌الساعه بزرگ‌ترین گلایه فعالان اقتصادی از دولت است و در مقابل اجرای «قانون بهبود مستمر محیط کسب‌و‌کار» مهم‌ترین درخواست آنها از سیاست‌گذاران. اما ارزیابی‌ها نشان می‌دهد، اجرای قانون بهبود فضای کسب‌وکار هیچ‌گاه جدی گرفته نشد، در حالی که این قانون مصوب سال ۹۰ است و اجرای آن یکی از موضوعات مهمی است که در مساله تولید به شدت تا‌ثیرگذار خواهد بود.

در همین راستا اواخر مرداد امسال، طرح اصلاح قانون بهبود مستمر فضای کسب‌و‌کار با امضای ۶۰ نفر از نمایندگان مجلس تقدیم هیات‌رئیسه شد که به موجب آن حق اعتراض برای تشکل‌های غیر‌دولتی نسبت به هر بخشنامه و آیین‌نامه‌ جدید فراهم می‌شود و دولت ملزم به رسیدگی خواهد بود. در دلایل توجیهی این طرح آمده است سختی و نامناسب بودن فضای کسب‌و‌کار، نه تنها امکان جذب سرمایه خارجی را فراهم نمی‌کند، بلکه باعث فراری دادن سرمایه‌های داخلی نیز می‌شود. لازم است نه تنها قوانین و مقررات ایجادکننده مزاحمت برای تولید را حذف کرد، بلکه باید از تولید آیین‌نامه‌ها، دستورالعمل‌ها، بخشنامه‌ها و ابلاغیه‌های ایجادکننده مشکل هم اجتناب کرد. برای جلوگیری از تولید مصوبه‌های مزاحم، جلوگیری از ایجاد مشکل برای واحدهای تولید کالا و خدمات، حذف نگاه‌های جزیره‌ای به حوزه‌های کاری و عدم صدور مصوبه‌های یک‌طرفه، این طرح تهیه شده است.

در این طرح وزارتخانه‌های جهاد کشاورزی، اقتصاد، بهداشت و درمان، راه و شهرسازی، نفت و نیرو و همچنین بانک مرکزی، سازمان تا‌مین اجتماعی، سازمان حفاظت محیط زیست و سازمان ثبت اسناد و املاک کشور مکلف هستند پیش‌نویس هرگونه آیین‌نامه، دستورالعمل، بخشنامه و ابلاغیه را قبل از صدور، به مدت یک هفته کاری در سایت خود آگهی عمومی کرده و در اختیار اتاق‌های بازرگانی، صنایع و معادن و کشاورزی ایران، تعاون، اصناف و خانه صنعت و معدن و تجارت ایران قرار دهند تا‌ در صورت وجود اعتراض تشکل‌های ذکرشده غیردولتی، نسبت به اصلاح آن به مدت حداکثر دو روز از زمان پایان فرصت اعتراض اقدام شود. معترضان مکلفند رونوشت اعتراض خود را برای وزیر اقتصاد ارسال کنند. در صورت عدم پذیرش اعتراض توسط دستگاه صادرکننده پس از دو روز از زمان پایان مهلت اعتراض، وزیر اقتصاد به عنوان رئیس هیات مقررات‌زدایی مکلف است ظرف مدت چهار روز نسبت به صدور حکم تا‌یید، اصلاح یا لغو مصوبه اقدام کند.

معاون اول رئیس‌جمهور یا معاون اول قوه‌قضائیه حسب مورد نیز مکلفند به محض وصول شکایت حداکثر به مدت یک هفته نسبت به تعیین تکلیف موضوع اقدام کنند. خسارت احتمالی ناشی از تا‌یید مصوبه توسط معاون اول قوه مجریه یا قضائیه، مسوولیتی را متوجه آنها نخواهد کرد. در صورت عدم رسیدگی به شکایت و ورود خسارت، فرد مقصر دارای مسوولیت مدنی و جبران ضرر و زیان وارده است. مقررات این ماده مانع طرح شکایت در دیوان عدالت اداری بر اساس قوانین مربوطه نخواهد بود. اما بررسی‌های «بازوی پژوهشی مجلس» نشان می‌دهد، در ماده واحده پیشنهادی، ایرادهای متعدد ماهوی و شکلی وجود دارد. مهم‌تر اینکه در نظام قانونی فعلی، قوانین و مقررات متعددی در راستای هدف طراحان طرح وجود دارد و بنابراین، لزومی به تصویب احکام جدید نیست. در ادامه در دو بخش کلیات و مفاد، به ارزیابی طرح پرداخته شده است.

ارزیابی کلیات طرح

واکاوی مفاد این طرح نشان می‌دهد، قوانین و مقررات متعدد در نظام قانونی فعلی درخصوص لزوم کسب نظر از بخش خصوصی در تدوین مقررات وجود دارد. در احکام قانونی و مقررات متعددی، دولت مکلف شده است نظرات تشکل‌های اقتصادی را پیش از اصلاح یا تدوین «مقررات»، اخذ کند. در ماده‌های (۲)، (۳) و (۲۴) قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار، دولت مکلف شده در مراحل بررسی موضوعات مربوط به محیط کسب‌وکار برای اصلاح و تدوین مقررات و آیین‌نامه‌‌ها، نظر کتبی اتاق‌ها و آن دسته از تشکل‌های ذی‌ربطی را که عضو اتاق نیستند، اعم از کارفرمایی و کارگری درخواست و بررسی کند و هرگاه لازم دید آنان را به جلسات تصمیم‌گیری دعوت کند. همچنین دولت و دستگاه‌های اجرایی مکلفند به منظور شفاف‌سازی سیاست‌ها و برنامه‌های اقتصادی و ایجاد ثبات و امنیت اقتصادی و سرمایه‌گذاری، هر گونه تغییر سیاست‌ها، مقررات و رویه‌های اقتصادی را در زمان مقتضی قبل از اجرا، از طریق رسانه‌های گروهی به اطلاع عموم برسانند.

از آنجا که عملکرد دولت در اجرای مفاد گفته شده، قابل‌قبول نبوده است، مقررات بیشتری در این خصوص به تصویب رسیده است. در واقع یکی از شواهد عدم اجرای بایسته و موثر مواد (۲) و (۳) قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار، مطالبات بخش خصوصی و تعاونی مبنی بر تکرار ضرورت نظرخواهی از تشکل‌ها توسط مقامات و نهادهای متعدد است. عدم توجه به ماموریت‌های تعبیه شده در قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار تا‌ آنجا پیش رفت که معاون اول رئیس‌جمهور در بخشنامه‌ای در اواخر سال ۱۳۹۵، پس از گذشت حدود پنج سال از تصویب قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار، بر اجرای مفاد آن توسط تمام دستگاه‌های اجرایی تا‌کید کرد.

حال این پرسش مطرح است، آیا می‌توان با وضع قانون جدید، قوانین و مقررات موجود را اجرایی کرد؟ چنان که گفته شد، طرح مورد بررسی با هدف اجرایی شدن احکامی تنظیم شده است که در اجرا، با موانع مختلفی مواجه شده‌اند. سوال مهم این است که اگر دولت از دعوت بخش خصوصی برای تنظیم مقررات خودداری می‌کند و علاقه‌ای به مشارکت آنها ندارد یا بخش خصوصی از قابلیت‌های نهادی برای مشارکت موثر و مفید در مقررات‌گذاری برخوردار نیست، آیا تصویب قانون جدید می‌تواند به حل معضلات در این باره بینجامد؟ پاسخ، منفی است. به‌طور کلی، این پیش‌فرض خطا سبب شده است انبوهی از مفاد قانونی برای اجرای مفاد قانونی معتبر به تصویب برسند؛ در حالی که باید بر اجرای قانون و اعمال موثر ابزارهای نظارتی متمرکز شد.

از سوی دیگر، تدوین پیش‌نویس یک قانون خوب که مفاد آن قابل‌اجرا باشد و بتواند به اجرای مفادی از قوانین اجرا نشده پیشین کمک کند، نیازمند دقت نظر و استفاده از نظرات کارشناسی دقیق و مشورت با نهادهای ذی‌صلاح است. پیش‌نویس قوانینی مانند طرح مورد بررسی، به شدت ضعیف و پرایراد است. در ادامه به برخی از ایرادهای آن اشاره خواهد شد.

۳ ایراد طرح اصلاحی

ناقص بودن نهادهای مشمول حکم: در ماده واحده پیشنهادی، وزارتخانه‌های جهاد کشاورزی، اقتصاد، بهداشت و درمان، راه و شهرسازی، نفت و نیرو و بانک مرکزی، سازمان تا‌مین اجتماعی، سازمان حفاظت محیط زیست و سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، مکلف شده‌اند در مرحله تنظیم پیش‌نویس مقرره، فرآیندی خاص را به انجام برسانند. سوال این است که برای مثال چرا وزارت صنعت، معدن و تجارت و وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات که مرجع تصویب مقرراتی به مراتب اثرگذارتر و مهم‌تر از برخی نهادهای برشمرده‌شده در متن طرح برای محیط کسب‌وکار هستند، مشمول احکام پیشنهادی نیستند؟ این نقصان نشان می‌دهد چند نهاد برشمرده شده در متن، بدون در نظر گرفتن ملاحظات و معیارهای مشخص، انتخاب شده‌اند.

عدم برخورداری وزیر امور اقتصادی و دارایی از صلاحیت‌های پیش‌بینی شده در طرح پیشنهادی: در طرح پیشنهادی، تلاش شده است از اختیارات وزیر امور اقتصادی و دارایی به‌عنوان رئیس هیات مقررات‌زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب‌وکار، در راستای لازم‌الاجرا کردن موثرتر حکم قانونی استفاده شود. باید توجه داشت که هیات مقررات‌زدایی، نهادی متشکل از اعضایی از قوای سه‌گانه است و وزیر امور اقتصادی و دارایی، مانند دیگر  اعضای این نهاد، دارای رایی برابر با دیگر اعضاست و نمی‌توان اختیاراتی فراقانونی برای وی در نظر گرفت.در نظر گرفتن صلاحیتی فراقانونی برای بخش خصوصی در نظارت بر مقررات: رویه‌های پیش‌بینی شده در طرح پیشنهادی برای مشارکت در مقررات، به قدری فراتر از مفاد قانون اساسی و قوانین عادی است که بخش خصوصی و هر یک از فعالان اقتصادی را تبدیل به مرجع نظارت بر مقررات‌گذاری خواهد کرد. آنچه پیشنهاد شده، آشکارا مغایر با قانون اساسی و ملاحظات کارشناسی است.به‌طور کلی طرح «اصلاح قانون بهبود مستمر محیط کسب‌و‌کار» واجد ایرادهای متعدد ماهوی و شکلی است. علاوه‌بر این در حال حاضر، قوانین و مقررات متعددی که تا‌مین‌کننده هدف طراحان طرح مورد بررسی است، در نظام حقوقی کشور وجود دارد که نیازمند پیگیری و نظارت است. بنابراین، پیشنهاد می‌شود کلیات طرح، رد شود.