تکرار بیراهه اشتغال ضربتی؟

«طرح اشتغال ضربتی» جدیدترین طرحی است که متولی بخش صنعت برای مقابله با بحران بیکاری گسترده در اقتصاد ایران از آن رونمایی کرده است. دست و پنجه نرم‌کردنی که با وجود ناکامی‌های پی‌درپی در طول 25 سال گذشته همواره از سوی دولت‌ها با نگاهی انتزاعی به مقوله اشتغال پیگیری شده است. براساس طرح جدیدی که در دستور کار وزارت صنعت، معدن و تجارت قرار گرفته است اغلب بیکاران تحصیلکرده در بنگاه‌های اقتصادی، واحدهای صنعتی، معدنی و صنوف مشغول به کار خواهند شد. البته این اولین بار نیست که دولت اجرای طرح‌های ضربتی اشتغال را در دستور کار قرار داده است؛ طرح‌هایی که کارنامه عملکرد آنها نشان می‌دهد با وجود ظرفیت‌های خالی در صنایع کشور و نیاز آنها به نقدینگی و نبود بسترهای لازم سیاسی و اقتصادی مانع از موفقیت توزیع اعتبار اشتغالزا در میان آنها شده است. به‌طوری که به زعم کارشناسان اجرای این طرح‌ها بیشتر منجر به ایجاد کانال‌های جدید برای ورود نقدینگی به بازارهای مصرفی کشور شده است و بر سیر صعودی تورم در بخش‌های ملتهبی همچون مسکن و اقلام مصرفی افزوده و بانک‌های کشور را نیز با کمبود اعتبار و کسری بودجه مواجه کرده است.

بررسی اجرای طرح‌های خوداشتغالی با پرداخت وام‌های 3‌میلیون تومانی در دولت‌ هفتم و هشتم و اجرای طرح بنگاه‌های زودبازده و مشاغل خانگی در دولت نهم و دهم نشان می‌دهد که نمی‌توان با شیوه تزریق مستقیم پول به طرح‌هایی که گمان می‌رود مستعد ایجاد اشتغال هستند، با بحران بیکاری مقابله کرد؛ چرا که بیکاری یک معلول چندعاملی اقتصاد و سیاست است. از سوی دیگر توسعه بهره‌وری اشتغال عمومی راه‌حل موقتی برای حل گذر از بحران بیکاری در اقتصاد است و به‌عنوان راه‌حل اساسی و ساختاری قابل اتکا نیست، طرح‌های اشتغال عمومی غالبا نیروی‌های کم‌مهارت و پروژه‌های زودبازده و کار‌های ساده را هدف قرار می‌دهد، این در حالی است که اشتغال عمومی بیشتر حالت تنفس مصنوعی را دارد و ممکن نیست به‌طور ساختاری مشکل اشتغال را در کشور برطرف کند، با این تنفس مصنوعی تنها جامعه از شوک خارج می‌شود، اما برای بیکاری باید راه‌حلی منطقی و طولانی‌مدت در نظر گرفت.

تکاپوی دولت یازدهم برای اشتغال

اوایل حیات دولت تدبیر و امید بود که حسن روحانی با در دست داشتن «طرح تکاپو» کوشید بر وعده‌های خود مبنی بر توسعه طرح اشتغال، جامه عمل بپوشاند، از این رو طبق دستور رئیس‌جمهور به وزارت کار و معاونت برنامه‌ریزی، مقرر شد با استفاده از تمامی ظرفیت‌های دستگاه‌ها برای مهار بیکاری حرکتی جدی صورت گیرد. براساس این طرح، وزارت تعاون به‌عنوان متولی به منظور توسعه کسب‌وکار و اشتغال پایدار ضمن تشکیل ستادهایی در هر استان، با حمایت از فعالیت‌های تولیدی خاص در محل بازارسازی و بازاریابی نسبت به تقویت و توسعه کسب‌وکارهای محلی، افزایش سطح اشتغال و درآمدزایی در مناطق مختلف کشور اقدامی تاثیرگذار به عمل می‌آورد. این طرح که به‌عنوان یکی از بسته‌های اشتغالزایی دولت شناخته شد، به‌طور آزمایشی در چند استان اجرایی شد اما توفیق چندانی در بهبود وضع اشتغال کسب نکرد و گزارش جامعی نیز در راستای اجرای آن ارائه نشد.

اما «طرح اشتغال ضربتی» یکی از مهم‌ترین اولویت‌هایی است که متولی بخش صنعت اوایل سال جدید و با توجه به نامگذاری امسال به عنوان سال «اقتصاد مقاومتی، تولید و اشتغال» برای جهش اشتغال‌زایی از آن رونمایی کرد. این طرح که در سه جلسه فوق‌العاده در سال جدید از سوی وزارت صنعت، معدن و تجارت آماده شده به رئیس‌جمهوری تقدیم شد. در «طرح اشتغال ضربتی» اغلب بیکاران که نسل جوان و تحصیلکرده را شامل می‌شود، در این طرح پیشنهادی در بنگاه‌های اقتصادی، واحدهای صنعتی، معدنی و صنوف مشغول کار شوند. البته اجرای این طرح مشروط بر این است که دولت به کارفرمایان در این مسیر کمک کند، مسیری که با توجه به تجربه 25 سال گذشته، راه به جایی نبرده است. در واقع مساله بیکاری در ایران و افزایش روزافزون تعداد متقاضیان کار به‌ویژه جست‌وجوی شغل از سوی فارغ‌التحصیلان دانشگاهی نشان می‌دهد دولت‌ها علاوه بر تامین منابع مالی برای طرح‌های اشتغال‌زایی، باید اقدامات دیگری را نیز در دستور کار داشته باشند.

از سوی دیگر، بازنگری جدی در رشته‌های دانشگاهی و آسیب‌شناسی دلایل فقدان مهارت انجام کار و آماده نبودن فارغ‌التحصیلان برای پذیرش تصدی‌های بازار کار، برنامه‌ریزی برای توقف موقت و چندساله جذب دانشجو در برخی رشته‌های دانشگاهی، اصلاح تفکر جزیره‌ای دانشگاه‌ها بدون توجه به نیازهای روز بازار کار کشور و تبدیل کارخانه‌های تولید مدرک دانشگاهی به کارگاه‌های مهارت‌آموزی و مسائلی ازاین‌دست نیز در ردیف مشکلات امروز بازار کار کشور قرار دارند. به گفته صاحب‌نظران، توسعه و ایجاد اشتغال عمومی از مسیرهای خروج موقت از بحران بیکاری در کشور است. برخی کارشناسان معتقدند اکثر پروژه‌های اشتغال عمومی با توجه به نوع بیکاران کشور که عمده آنان افراد با مدارک بالای تحصیلی هستند کاربردی ندارد، برخی دیگر از کارشناسان نیز موفقیت طرح‌های اشتغال عمومی را آغازگر شوک اقتصادی و باعث خارج شدن اقتصاد از رکود می‌دانند.

3 طرح ناکام در 3 دولت

اقتصاد ایران طی 25 سال گذشته اجرای سه طرح متفاوت برای ایجاد اشتغال اجباری را تجربه کرده است. به زعم کارشناسان اجرای این طرح‌ها بیشتر منجر به ایجاد کانال‌های جدید برای ورود نقدینگی به بازارهای مصرفی کشور شده است و بر سیر صعودی تورم در بخش‌هایی همچون مسکن و اقلام مصرفی افزوده است. از سوی دیگر هیچ‌گاه دولت‌ها به این مقوله که اساسا بخش صنعت و اقتصاد ایران بر پایه شرایط و الزام‌های خاص خود مهیای توسعه صنایع زودبازده و کوچک است، توجه نشده است. در واقع در شرایطی که بنگاه‌های متوسط و بزرگ یک اقتصاد با رکود و بحران کارآیی و سودآوری مواجه باشند، توسعه صنایع کوچک که حلقه‌های پیشین تولید بزرگ را تشکیل می‌دهند، هیچ‌گاه پایدار و پربازده نخواهند بود. در ادامه با مرور عملکرد دولت‌ها، اجرای سه طرح اشتغال‌آفرینی بررسی شده است.

وام خوداشتغالی

همزمان با به اوج رسیدن ورود خیل جمعیت فعال به بازار کار کشور در دهه 70 که تحت تاثیر شوک جمعیتی دهه 60 رخ داد، طرح اعطای وام خوداشتغالی به اجرا درآمد. هدف این طرح ایجاد اشتغال خویش‌فرما برای توسعه فعالیت‌های اقتصادی کوچک و زودبازده افرادی بود که به هر دلیلی شغل خود را از دست داده یا با وجود دارابودن مهارت، بیکار بودند. بر پایه این طرح به هر فرد متقاضی بسته به طرح پیشنهادی و ابزار مورد نیاز تا سقف 3 میلیون تومان وام کم‌بهره اختصاص می‌یافت. البته در صورتی که بیکاری افراد احراز می‌شد و امتیاز لازم را کسب می‌کردند، پس از تایید کارگروه ویژه، برای دریافت وام به بانک‌ها معرفی می‌شدند. حداکثر بودجه اختصاص‌یافته به این طرح که در اختیار صندوق حمایت از فرصت‌های شغلی وزارت کار و امور اجتماعی قرار داشت در یکسال هیچ‌گاه از 50‌میلیارد تومان تجاوز نکرد.

کارنامه اجرای طرح اعطای وام خوداشتغالی نشان می‌دهد در طول اجرای این طرح حداکثر 200 هزار متقاضی موفق به اخذ وام خوداشتغالی از بانک‌ها شده‌اند. با این حال در آبان‌ماه سال 1381 صندوق حمایت از فرصت‌های شغلی بدون اشاره به درصد مشخصی به‌طور رسمی اعلام کرد که بررسی‌های صورت گرفته نشان داده اکثر قریب به اتفاق وام‌هایی که برای انجام مشاغلی همچون خیاطی، آرایشگری و نظایر آن پرداخت شده، صرف کارهایی غیر از اشتغالزایی شده بود. همچنین گزارش‌های غیررسمی نشان می‌داد که بخشی از متقاضیان با درج اطلاعات غیر واقعی از خود حتی امکان بازپس‌گیری این وام‌ها را از بانک‌ها سلب کرده بودند.

از سوی دیگر با بروز فساد و رانت در اعطای این وام‌ها، بازار غیررسمی خرید و فروش وام ارزان قیمت خوداشتغالی از طریق درج آگهی‌های متعدد در روزنامه‌ها تشکیل شد. با انتشار این گزارش‌ها، روند اعطای وام خوداشتغالی در سال 1381 هفت ماهی متوقف شد تا شرایط جدید از جمله داشتن محل کار ثابت به منظور فراهم شدن امکان بازرسی و کنترل درخصوص سرنوشت وام‌های خود اشتغالی لحاظ شود. با این وجود اجرای طرح ضربتی اشتغال باعث توقف طولانی‌تر اعطای وام خوداشتغالی شد. دولت بر این باور بود که اعطای وام به کارفرمایان واحدهای کوچک صنعتی در ایجاد اشتغال کارآیی بیشتری خواهد داشت. گذشته از این در خوشبینانه‌ترین حالت اگر به تعداد 200 هزار دریافت‌کننده وام خوداشتغالی طی 10 سال اشتغال پایدار ایجاد شده بود، باز هم تاثیر اجرای طرح کاهش تب بیکاری با ورود سالانه 750 هزار جویای شغل جدید اندک ارزیابی می‌شد. مطابق آمار، طرح خوداشتغالی سالانه تنها پوشش‌دهنده 20 هزار متقاضی دریافت وام بود. ناکارآمدی این طرح مورد تایید وزیر کار دولت سازندگی نیز هست. وی که استارت اعطای وام‌های اشتغال‌زایی در دوران وی زده شد پس از گذشت چنددهه از آغاز اجرای طرح‌های اشتغال‌زایی معتقد است وام‌های اشتغال‌زایی بازگشت ندارد. عدم تبعیت بازار از روش‌هایی که پیش از این برای حل و فصل مسائل مختلف اجتماعی مد نظر قرار گرفته از یکسو و عدم تغییر روش‌هایی که پیش از این برای حل مسائل مختلف اجتماعی انتخاب شده بود از سوی دیگر از جمله دلایلی است که وی معتقد است شکست طرح‌های این چنینی را به همراه داشته است.

از سوی دیگر نادیده گرفتن مردم در مسائل سیاسی و اقتصادی از دیگر دلایلی است که حسین کمالی عدم پیشرفت این طرح‌ها را به آن نسبت داده و معتقد است که دولت همواره نقش اساسی و مهمی برای مردم قائل نشده و در مسائل سیاسی یا اقتصادی یک طراح محسوب می‌شود و در مسائل اجتماعی نیز این دولت است که تعیین می‌کند جامعه چه هنجارهایی باید داشته باشد. موضع یک طرفه دولت نیز اثر خود را در مسائل اقتصادی، سیاسی و فرهنگی باقی می‌گذارد و موجب می‌شود در اکثر مواقع شاهد ناکامی سیاست‌های دستوری باشیم، هرچند این نکته را باید مد نظر قرار دهیم که این نوع نگرش‌ها به دولت‌ها باز نمی‌گردد بلکه به فرهنگ و هنجارهای جامعه متکی است و اینکه در ایران دولت‌ها همیشه مردم را ناچیز فرض کرده و نقش اساسی و مهمی را برای مردم قائل نیستند.

علاوه بر موارد مذکور در مسائل اقتصادی نیز دولت در ایران همیشه تصمیم گرفته که اقتصاد به چه سمت حرکت کند، اشتغال به چه صورت شکل گیرد و به وجود آید یا تاثیرات مختلفی که در اقتصاد وجود دارد اثرگذاری‌اش را در مورد آن مشخص‌تر و هدف‌دارتر کند با این شرایط می‌توان گفت اشتغال پدیده‌ای نیست که به این شکلی که مخصوصا دولت‌ها با آنها برخورد می‌کنند قابل دستیابی باشد. پیش‌بینی تزریق منابع یکی از راهکارهایی است که در دولت‌های مختلف برای ایجاد اشتغال همواره در دستور کار قرار گرفته است، راهکاری که کمالی معتقد است حتی در صورت تزریق درست این منابع فرضیه‌ای وجود دارد که در اکثر مواقع این طرح‌ها با شکست مواجه خواهد شد و این به دلیل آن است که در بیشتر مواقع سیاست‌های اتخاذ شده برای اشتغال‌زایی سیاست‌هایی هستند که از پایه علمی برخوردار نیستند، به این معنا که اشتغال را با دستور نباید ایجاد کرد. از سوی دیگر در زمینه سرمایه‌گذاری نیز دولت منابع نفت را به‌عنوان نماینده مردم در اختیار گرفته، اما در زمینه‌هایی هزینه کرده که خودش تشخیص داده و علاوه بر این در همان زمینه‌ها سرمایه‌گذاری را مجاز دانسته است و فکر می‌کند که این تصمیمات منجر به اشتغال می‌شود.

در این خصوص می‌توان به این نکته نیز اشاره کرد که هرگونه هزینه‌کرد در اقتصاد غیررقابتی محکوم به شکست است. اقتصاد کشور ما نیز به دلیل غیر شفاف بودن کاملا از اقتصاد رقابتی فاصله دارد و در اکثر مواقع سرمایه‌گذاران در کشور ما نیامده‌اند و بررسی نکرده‌اند که در چه زمینه‌ای ما مزیت‌های تولیدی و اقتصادی و قدرت رقابت داریم. نگاه به اقتصاد در کشور باید نسبت به گذشته تغییر کند. اقتصادی که در گذشته بوده در چارچوب مرزهای بسته ترسیم شده بود، اقتصاد به نوعی درون‌گرا بوده اما اقتصادی که امروز در دنیا وجود دارد اقتصادی است که در آن بازارها و همه عوامل کار سیال هستند. سیال و سیار بودن موجب می‌شود عرضه و تقاضا از قواعد گذشته پیروی نکند. درخصوص اعطای وام برای طرح‌های زود‌بازده نیز به دلیل اینکه اصل پرداخت وام اشتباه بوده می‌توان گفت که بخش عمده‌ای از وام‌ها باز نخواهد گشت، چرا که واحدها قدرت رقابت ندارند.

طرح ضربتی اشتغال

از سوی دیگر در سال 80 دولت با هدف ایجاد سریع فرصت‌های شغلی در طرح‌های زودبازده و اصلاح اعطای وام خوداشتغالی، طرح ضربتی اشتغال را با همکاری سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، بانک‌مرکزی و وزارت کار و امور اجتماعی، به‌عنوان متولی اجرای طرح تدوین کرد. بر پایه این طرح کارفرمایان با ارائه جواز کارگاه‌ها و فهرست کارگران تحت پوشش می‌توانستند به ازای جذب یک نیروی کار جدید تا سقف 3 میلیون تومان وام با بهره 4 درصد دریافت کنند و در ضمن از پرداخت حق بیمه سهم کارفرما معاف شوند. این طرح با بودجه 900 میلیارد تومانی با هدف ایجاد 300 هزار شغل ضربتی در سال 1381 به اجرا درآمد. هدف‌گذاری ایجاد 300 هزار فرصت شغلی جدید به این دلیل بود که دولت در قالب قانون برنامه سوم توسعه موظف به ایجاد سالانه 765 هزار فرصت شغلی بود و اگر قرار بود نرخ بیکاری در کشور در سطح سال 1380 باقی بماند، اقتصاد ایران نیازمند ایجاد سالانه 750 هزار فرصت شغلی می‌شد. این در شرایطی است که در سال 1380 تنها 495 هزار فرصت شغلی جدید ایجاد شده بود و در طول دوران سازندگی هم به‌طور متوسط سالانه 330 هزار فرصت شغلی در کشور خلق شده بود.

اعتبارات طرح ضربتی اشتغال شامل سه بخش خدمات، صنعت و تعاون می‌شد. گزارش عملکرد این طرح نشان می‌داد که حداکثر تخصیص اعتبارات این طرح در بخش صنعت 30 درصد بوده و حدود 60 درصد اعتبارات به متقاضیان بخش خدمات تخصیص یافته بود. در واقع حجم اصلی این اعتبار 900 میلیارد تومانی به سمت اصناف و واحدهای خرده‌پای توزیعی و خدماتی سوق پیدا کرده بود. در پایان سال 1381، وزیر کار و امور اجتماعی وقت موفقیت طرح را 60 درصد اعلام کرد. این درصد بر پایه گزارش‌های سازمان تأمین اجتماعی نیز بر اساس عقد قراردادهای جدید بیمه‌ای تأیید شد ولی برخی گزارش‌های منتشر شده از سوی مجلس نشان از تحقق 25 تا 30 درصدی اهداف طرح داشت. به این ترتیب هزینه واقعی ایجاد هر شغل از طریق اجرای این طرح بر 5 تا 12 میلیون تومان بالغ شد و در خوشبینانه‌ترین حالت 180 هزار فرصت شغلی و در بدبینانه‌ترین حالت 75 هزار فرصت شغلی پایدار در کشور ایجاد شد.

طرح بنگاه‌های زودبازده

زمستان سال 84، وزیر کار و امور اجتماعی دولت نهم با هدف شتاب‌دهی به ایجاد اشتغال در کشور و نقد رویکرد دولت‌های پیشین در مقوله اشتغال‌زایی، طرح توسعه بنگاه‌های زودبازده را از طریق اعطای وام‌های ارزان قیمت دولتی ارائه و به تصویب دولت رساند. وزارت کار و امور اجتماعی برآورد کرده بود که این طرح 35 هزار میلیارد تومان بودجه نیاز دارد و با اجرای آن حدود یک میلیون و 200 هزار فرصت شغلی جدید ایجاد خواهد شد. در طول 3 سال نخست اجرای این طرح، از مجموع 55 هزار میلیارد تومان تسهیلات مصوب کارگروه اشتغال برای طرح‌های زودبازده، معادل 18 هزار میلیارد تومان یا 32/ 7 درصد تسهیلات از سوی بانک‌ها پرداخت شد. از اجرای این طرح تا سال 1388 یک میلیون و 104 هزار طرح زودبازده به دولت ارائه شد که 900 هزار طرح از سوی کارگروه اشتغال به بانک‌ها معرفی شد و 760 هزار طرح نیز از سوی بانک‌ها مورد تایید قرار گرفتند. براساس اعلام وزارت کار و امور اجتماعی، 470 هزار طرح در بنگاه‌های زودبازده به بهره‌برداری رسید. 55 درصد این اعتبار برای سرمایه در گردش، حفظ اشتغال و توسعه بنگاه‌های اقتصادی کوچک و 45 درصد نیز برای شکل‌گیری بنگاه‌های اقتصادی کوچک هزینه شد.

به گفته وزارت کار و امور اجتماعی انحراف مالی بنگاه‌های زودبازده کوچک معادل 4/ 7 درصد بوده و 1/ 2 درصد از بنگاه‌ها نیز دچار ریزش شدند. در مقایسه دو طرح تاکنون 20 برابر اعتبار طرح ضربتی اشتغال برای طرح بنگاه‌های زود بازده هزینه شده و اعتبار مصوب آن بیش از 60 برابر طرح ضربتی اشتغال بوده است. هر چند دولت نهم بر این باور بود که طرح بنگاه‌های زودبازده تفاوت چشمگیری با طرح خوداشتغالی و طرح ضربتی اشتغال دارد اما بررسی‌های رسمی مرکز پژوهش‌های مجلس حاکی‌است که طرح بنگاه‌های زودبازده نیز همان روحیه انجام فعالیت‌های انفرادی طرح‌های خوداشتغالی را دارد، به‌طوری که نمونه‌گیری‌های اولیه وزارت کار و امور اجتماعی در سطح استان تهران نشان می‌دهد، حدود 66 درصد طرح‌های اجرا شده در چارچوب طرح اعطای تسهیلات به بنگاه‌های زودبازده در زمره خوداشتغالی بوده است. البته در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس با مقایسه سه گزارش دولتی و نظارتی درباره طرح بنگاه‌های زودبازده، رسما آن را طرحی ناموفق معرفی کرد که بیش از 60 درصد به انحراف رفته است. رشد نقدینگی و مقطعی و ناپایدار بودن شغل‌های ایجاد شده در این بنگاه‌ها از جمله آسیب‌های مهم طرح یادشده از نگاه مرکز پژوهش‌های مجلس است.

چاره کار کجاست؟

افزایش نرخ بیکاری و هشدارهای تازه نسبت به ورود متقاضیان جدید به بازارکار، بدون شک یکی از بزرگ‌ترین چالش‌های کشور در سال‌های پیش رو است. بررسی آمارهای رسمی نشان‌دهنده افزایش تعداد شاغلان است و مسوولان دولتی از اشتغال‌زایی 700 هزار نفری در سال جدید سخن به میان آورده‌اند که نشان می‌دهد اگر این میزان اشتغال‌زایی رقم نمی‌خورد، غول بیکاری بزرگ‌تر جلوه می‌کرد. آخرین آمار از تعداد بیکاران در سال 95 نشان می‌دهد که 3 میلیون و 203 هزار نفر از جمعیت فعال کشور، شغل ندارند. این آمار در سال 94، تعداد 2 میلیون و 700 هزار نفر را نشان می‌دهد. این در حالی است که کارشناسان بر این باورند تا زمانی که اقتصاد کشور، اقتصادی تولید محور و بر پایه علم و دانش نباشد، نمی‌توان انتظار بهبود در شاخص بیکاری را داشت. معضل بیکاری زمانی قابل حل است که فعالیت‌های اقتصادی از سوداگری و فعالیت‌های غیرمولد به سمت فعالیت‌های مولد و با محوریت دانش حرکت کنند. با توجه به ماهیت اشتغال و بیکاری در ایران که عمدتا نیرو‌های فارغ‌التحصیل، ماهر و مدرک‌دار در حال ورود به بازار کار ایران هستند، بحث اشتغال ضربتی مشکل اشتغال در کشور را حل نخواهد کرد و قطعا شامل کسانی خواهد شد که مهارت کم، توقع کم و مدارک پایین دارند. به باور برخی کارشناسان مشکل اساسی ساختار اشتغال در کشور، عدم تطبیق نظام اقتصادی و معیشتی با نظام آموزشی و نظام زندگی مردم است. در نظام اقتصادی ایران بیکاری عمده کشور مربوط به افراد تحصیلکرده است که بیکاری در بین زنان تحصیلکرده کشور پررنگ‌تر و غلیظ‌تر است.