چرایی شکست سیاستگذاری در توسعه اقتصادی

به گزارش می‌متالز، چرا در مسیر توسعه صنعتی ناکام بوده ایم؟ زمانی که در دهه ۱۳۴۰ (دهه ۱۹۶۰میلادی) برنامه توسعه صنعتی در ایران آغاز شد، بسیاری از کشور‌ها برنامه‌ای برای صنعتی‌شدن در سر نمی‌پروراندند و پا در این مسیر نگذاشته بودند؛ اما اکنون همان کشور‌ها در این جاده از ما پیش افتاده اند. چرا با وجود سابقه طولانی صنعت در ایران، کشور ما صنعتی نشده است؟

یکی از مهم‌ترین نکات در این زمینه، توجه به آموزش مفاهیم پایه اقتصادی در کشور است. برخی مفاهیم پایه همچون «توسعه صنعتی چیست؟»، «نقش دولت در این مسیر چگونه نشانه گذاری شده است؟» یا «تجربه کشور‌های مختلف در خصوص توسعه صنعتی چه بوده است؟» متاسفانه در دانشگاه‌های ما هیچ‌گاه به صورت موثر، به افرادی که در آینده می‌توانند به عنوان سیاستگذار نقش آفرینی کنند، آموزش داده نمی‌شود. در ایران بسیاری از مناصب سیاسی توسط پزشکان و مهندسان اشغال می‌شود که به طور کلی آموزش لازم را در زمینه سیاستگذاری ندیده اند.

در این میان، برنامه ریزان سیستم آموزشی کشور هم هیچ‌وقت لازم ندیده اند یکسری دروس پایه را در تمام رشته‌ها جانمایی کنند؛ بنابراین در یک جمع بندی می‌توان گفت، با سیاستگذارانی مواجه هستیم که بار‌ها در فرآیند دموکراتیک تغییر پیدا می‌کنند و این سیاستگذار به صورت کلاسیک برای توسعه، آموزش‌های لازم را ندیده است. از سوی دیگر، در فرآیندی که حزبی یا غیرحزبی است، سیاستگذار به اجماع با سایر نخبگان نرسیده است تا مسیر درست توسعه صنعتی نمایان شود. حال که با چنین مجموعه‌ای روبه‌رو هستیم، حتی اگر بهترین اتومبیل دنیا را در اختیارشان بگذاریم، نمی‌توانند با آن رانندگی کنند.

عامل دوم عقب ماندگی در مسیر توسعه صنعتی را باید در فهم و عدم اجماع سیاستگذاران در مورد الزامات و نیاز‌های توسعه صنعتی جست‌وجو کرد؛ به این معنا که بعضا فهم مشترکی بین سیاستگذاران ما در خصوص این مقوله وجود نداشته است. این در حالی است که در برخی از کشور‌ها وجود احزاب سیاسی، عامل موثری در این زمینه بوده است. حزب، افراد را آموزش می‌دهد که چگونه به فرآیند‌هایی همچون توسعه صنعتی بنگرند و افرادی که می‌خواهند در موقعیت‌های سیاسی قرار بگیرند، به‌واسطه این آموزش بسیاری از مواقع به مفاهیم اقتصادی و صنعتی آشنایی پیدا می‌کنند. در چنین شرایطی، اجماع میان سیاستمداران و سیاستگذاران راحت‌تر صورت می‌گیرد؛ چرا که به اصول پایه آشنایی دارند. در نقطه مقابل این فرآیند، روند مایوس کننده ایران قرار گرفته است. در حال حاضر، اگر به ۱۰سیاستمدار ایرانی، ۱۰نماینده مجلس یا حتی ۱۰استاد دانشگاه که در سیاستگذاری اثرگذار هستند، بگویید صنعتی‌شدن چه مراحل و الزاماتی دارد، با پاسخ‌هایی مواجه می‌شوید که بعضا با یکدیگر در تناقض هستند. یک گروه ممکن است دخالت حداکثری دولت را نقطه مثبت در روند توسعه صنعتی بدانند و گروه بعد بیرون‌ماندن دولت از دایره این توسعه را به‌صلاح کشور بدانند.

در شرایطی که چنین نظرات متناقضی حکمفرماست، مسیری که مشخصا برای توسعه صنعتی در کشور از سوی یک گروه آغاز شده است، به احتمال زیاد با شانس بسیار کمتری توسط گروه بعدی ادامه یافته و دنبال خواهد شد؛ بنابراین حتی اگر فرض کنید که سند‌های صنعتی نوشته‌شده ما بهترین اسناد به شمار بروند، به دلیل اینکه مجریان این اسناد چنین خصوصیاتی دارند، طبق تجارب به دست آمده می‌توان گفت، هر چقدر مصوبه و سند تنظیم شده باشد و سیاستمدار مستقر در زمینه اجرای سیاست‌ها توجیه شود، در نهایت تغییرات سیاسی، این موازنه را برهم می‌زند و گروه سیاستگذار بعدی کاری را که می‌خواهد پیش می‌برد.

بخش دوم این قصه که به اندازه بخش اول اهمیت دارد، محک‌زدن اجرایی شدن اسنادی همچون سند توسعه صنعتی در کشور است. در این فرآیند، باید دقت شود که سند توسعه صنعتی یک بخش ماجراست و هماهنگی و قابل اجرا بودن آن موضوع دیگری است. نمی‌توانید سند توسعه صنعتی داشته باشید؛ اما این سند با سند تجارت کشور یا سند سیاست‌های ارزی و سیاست‌های بودجه‌ای همخوانی نداشته باشد؛ بنابراین لازمه تحقق هدف گذاری اینکه به‌طور مثال در ۱۰سال آینده، نرخ رشد صنعتی کشور هر سال ۱۰‌درصد باشد، این است که سیاست‌های اعمال‌شده بر سایر حوزه‌ها با این هدف گذاری هماهنگ باشند. همین تشتت آرا که از دهه ۱۳۴۰ تاکنون (بیش از ۶۰سال) درخصوص اینکه وزارت صنعت از وزارت بازرگانی جدا باشد یا نه و رابطه آن‌ها با وزارت اقتصاد چگونه تعریف شود، نشانه و نمونه‌ای از ناهماهنگی‌ها در سطح سیاستگذاری هاست.

نکته بعدی این است که در بسیاری از مواقع، نتیجه‌ای از سیاست صنعتی مان می‌خواستیم که آمادگی نداشتیم تا سیاست‌های متناسب با آن را در حوزه‌های دیگر اعمال کنیم. اگر در حوزه تجارت بخواهیم سیاست جایگزینی واردات یا سیاست توسعه صادرات را را اجرایی کنیم، نیازمند دو دسته الزامات متفاوت در سیاستگذاری سایر بخش‌های اقتصادی و حتی غیر‌اقتصادی هستیم. به این دلیل روشن، سیاست تجارتی را نمی‌توان از سیاست توسعه صنعتی مستقل دانست. در سیاست ارزی هم، چنین روندی وجود دارد. البته مهم‌تر از همه این‌ها ایجاد ثبات اقتصاد کلان است که در ادامه به آن پرداخته می‌شود.

درخت گردو بکار!

دستیابی به توسعه صنعتی، مصداق همان اصطلاح باغداران قدیم است که «منفعت کاشت درخت گردو برای فرزندان و نوادگان است.» سیاست صنعتی، سیاستی است که باید امروز شروع شود تا در طول ۱۰ تا ۲۰سال آینده شرایط بهتری برای آیندگان فراهم آید و لازم است در این دوره شرایط قابل پیش‌بینی باشد. متاسفانه به دلیل نبود ثبات اقتصادی در کل سیاست‌های کلان کشور، هر سند توسعه صنعتی دچار اشکال شده؛ زیرا خصوصیت صنعت این است که باید به صورت بلندمدت برای آن سرمایه‌گذاری و برنامه ریزی شود. ما توجه نمی‌کنیم که به‌طور مثال، نمی‌توانیم با کشور‌هایی رابطه سیاسی داشته باشیم و کشور‌هایی که بازار‌های هدف صادراتی مان هستند، کشور‌های دیگری باشند. چنین روابط تعریف شده‌ای با یکدیگر دو هدف متناقض را دنبال می‌کند. ما باید اهدافمان را در زمینه‌های مختلف سیاستگذاری اقتصادی و سیاسی با سیاستگذاری صنعتی هماهنگ کنیم.

چنین مسائلی وقتی به یکدیگر متصل شوند، می‌توانند موتور محرک باشند و پیش بروند. به نظر من این دو هسته‌ای که گفته شد، دو ناکامی اصلی در سند‌های توسعه‌ای صنعتی ما بوده اند و دلیلی برای اینکه به اهداف توسعه صنعتی مان نرسیده ایم. حال تمام این موارد را به بستری که دولت برای بخش صنعت فراهم کرده است، اضافه کنید. ما در مورد دولت‌هایی صحبت می‌کنیم که نسبت به شرایط محیطی بی توجه بوده اند. چرا دولت‌ها در برابر عدم‌اجماع یا ناتوانی علمی سیاستگذاران خود کوتاه آمده اند؟ در پاسخ به این پرسش باید گفت که خاستگاه بی توجهی دولت‌ها به این مقوله، دسترسی به منابع نفت بوده است. به این معنا که منابع ارزان نفت که به اقتصاد تزریق می‌شد، در بسیاری از مواقع دولت‌ها را از صنعتی که پویا باشد، بی نیاز کرده است.

اتفاقی که افتاده این بوده است که ما دارای صنعت نفتی هستیم که به طور مثال با ۵دلار هزینه می‌تواند یک‌بشکه نفت استخراج کند و در زمان‌های مختلف این بشکه نفت را به‌طور میانگین بین ۴۰ تا ۱۰۰دلار به فروش برساند. اگر این پول به بدنه اقتصاد تزریق شود، هیچ صنعت دیگری نمی‌تواند با آن مقابله و رقابت کند. در این میان، دولتی وجود دارد که پشتش به فروش نفت گرم است و به مالیات گیری از صنایع دیگر نیازی ندارد، تا زمانی که مطمئن باشد پول نفت در راه است. پول نفت به ترتیبی دولت‌های ما را از داشتن یک صنعت شکوهمند بی بهره و بی نیاز کرده و، چون بی نیاز شده، بهره‌ای هم نبرده است. حالا در زمان‌هایی مثل الان که فروش نفت کم شده است، کم‌کم به این فکر افتاده ایم که در جهت صنعتی شدن گام‌هایی برداریم و موتور محرک اقتصاد باید در صنایع دیگری شروع به کار کند؛ در صنایعی که در ۶۰سال گذشته به هر دلیل ضعیف بوده‌اند.

در پایان باید به این موضوع اشاره کرد که هر زمان در ایران شرایط برای صنعتی شدن فراهم شد، تلاش کردیم با تخصیص انحصار‌های دولتی یا غیردولتی از آن‌ها حمایت کنیم؛ این در حالی است که در شرایط انحصار اقتصادی، هیچ درخت گردویی نمی‌روید؛ یعنی مجموعه‌ای از سیاست‌های ناهمخوان غیرحمایت کننده از صنعت داریم که دولت هم به واسطه اینکه درآمد نفت نداشته است، نباید آن‌ها را تغییر دهد و این موضوع هم به بستری تبدیل شده است که نسبت به اصلاح دو مقدمه اول که به آن اشاره شد، دولت‌ها نیازی نمی‌دیدند در مسیر صنعتی‌شدن گام بردارند.

منبع: پایگاه خبری اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران