دومینوی اشتباهات در مناطق آزاد

به گزارش می‌متالز، بازوی پژوهشی مجلس در گزارشی این موضوع را بررسی کرده که با وجود درخواست‌های مکرر به منظور ایجاد و افزایش وسعت مناطق آزاد در کشور، برنامه جامع و راهبردی در خصوص تعداد و وسعت مناطق مورد نیاز کشور، ماموریت و جایگاه این مناطق در پیشرفت اقتصادی ایران وجود ندارد؛ بنابراین با توجه به عملکرد نه چندان مطلوب این مناطق، مشخص نیست دومینوی افزایش این مناطق چه زمانی متوقف خواهد شد؟ و کشور چه زمانی از مزایای مناطق موجود بهره‌مند خواهد شد؟

در حال حاضر نزدیک به ۱۰۰منطقه آزاد و ویژه اقتصادی مصوب در کشور وجود دارد که در ۲۹سال اخیر (از سال ۱۳۷۲ تا ۱۴۰۰) به تصویب رسیده‌اند؛ مشتمل بر ۱۶منطقه آزاد تجاری صنعتی و حدود ۸۱منطقه ویژه اقتصادی. مطابق بند «۱۱» سیاست‌های کلی اقتصادی مقاومتی، مناطق آزاد و ویژه اقتصادی مکلف هستند حوزه عمل خود را در راستای چهار هدف اصلی این مناطق، توسعه دهند که عبارت از انتقال فناوری‌های پیشرفته، گسترش و تسهیل تولید، صادرات کالا و خدمات، تامین نیاز‌های ضروری و منابع مالی از خارج است.

در ماده (۱) قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری-صنعتی نیز اهداف دیگری برای مناطق آزاد تصویر شده است که شامل تسریع در انجام امور زیربنایی، عمرانی و آبادانی، رشد و توسعه اقتصادی، سرمایه‌گذاری و افزایش درآمد عمومی، ایجاد اشتغال سالم و مولد، تنظیم بازار کار و کالا، حضور فعال در بازار‌های جهانی و منطقه‌ای، تولید و صادرات کالا‌های صنعتی و تبدیلی، ارائه خدمات عمومی است.

عملکرد مناطق آزاد ایران

آمار‌ها نشان می‌دهد عملکرد مناطق آزاد ایران در مقایسه با سایر مناطق آزاد موفق جهان، همچنین در مقایسه با شاخص‌های عملکردی سرزمین اصلی، از وضعیت مطلوبی برخوردار نبوده و فاصله زیادی با اهداف تعیین شده دارند؛ سهم این مناطق از صادرات غیرنفتی کشور (با لحاظ صادرات خدمات) حدود یک درصد، از میزان تولید حدود یک درصد، از تعداد واحد‌های تولیدی فعال کمتر از ۳درصد، از جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی حدود ۱۰درصد و از اشتغالزایی کل کشور حدود ۴درصد است. میزان واردات کالا از طریق مناطق آزاد نیز حدود ۲برابر صادرات کالا از این مناطق به خارج از کشور است.

وسعت مناطق آزاد بیش از سه برابر وسعت شهرک‌ها و نواحی صنعتی کشور بوده، از میزان اشتغال در شهرک‌های صنعتی بیش از سه برابر اشتغال در مناطق آزاد کشور است.

ارزیابی‌های مرکز پژوهش‌های مجلس حاکی از این است که عدم تحقق اهداف در مناطق آزاد ریشه در عوامل متعددی دارد که مهمترین آن‌ها عبارت از اعطای غیرهدفمند معافیت‌ها و امتیازات، وابستگی منابع درآمدی مناطق آزاد به واردات و فروش زمین، نبود زیرساخت‌های متناسب با اهداف مولد، تعیین نامناسب وسعت و مکان‌یابی غیردقیق مناطق آزاد و عدم تمرکز مناطق آزاد بر وظایف تخصصی است.

بر این اساس، در صورت افزایش تعداد مناطق آزاد بدون آسیب‌شناسی و بدون توجه به نقاط قوت و ضعف عملکرد ۲۹ساله این مناطق تبعا نتیجه‌ای مشابه سایر مناطق حاصل خواهد شد.

در این میان، مرکز پژوهش‌های مجلس با ارائه اظهارنظر کارشناسی لایحه ایجاد منطقه آزاد سرخس-دوغارون و مازندران را بررسی کرد. این لایحه در اردیبهشت ماه سال ۱۳۹۹ به تصویب مجلس رسید، ولی شورای نگهبان در راستای اصل نود و چهارم قانون اساسی و تطبیق مصوبات با موازین شرعی و قانون اساسی، اطلاعات ارائه شده در خصوص هریک از مناطق آزاد را کافی و توجیه‌کننده ندانست و عنوان کرد که موضوع روشن نبوده و دارای ابهام است.

کمیسیون اقتصادی مجلس در جلسه شهریور ماه سال گذشته به‌منظور رفع ابهام شورای نگهبان، تغییراتی را در متن لایحه اعمال کرد و ضمن ملزم کردن دولت به ارائه گزارش توجیهی به تفکیک هر منطقه، شروط و محدودیت‌هایی را برای فعالیت این مناطق در نظر گرفت که شامل الزام به محصورسازی و استقرار گمرک، استقرار و راه‌اندازی تدریجی، الزام دولت به تصویب و ابلاغ طرح جامع، محدودیت در خرده‌فروشی و کالای همراه مسافر، محدودیت تردد خودروی خارجی و ارائه گزارش عملکرد دوره‌ای و منظم می‌شود. این شروط در لایحه ایجاد ۸منطقه آزاد جدید نیز ذکر شده است.

دولت سیزدهم سه لایحه مجزا به منظور ایجاد منطقه آزاد تجاری صنعتی سرخس، منطقه آزاد تجاری صنعتی دوغارون و منطقه آزاد تجاری صنعتی مازندران ارائه کرد که در خرداد ماه امسال اعلام وصول شد. متن لایحه نشان می‌دهد نسبت به ایراد‌ها و ابهام‌های شورای نگهبان، مغایرت‌های هیات عالی نظارت و اصلاحات کمیسیون اقتصادی مجلس در شهریور ماه سال گذشته، بی‌توجه بوده و هیچ اصلاحی به منظور رفع ابهام‌ها در لایحه جدید صورت نگرفته است.

با توجه به تعدد لوایح ایجاد و افزایش وسعت مناطق آزاد، طرح اصلاح قانون چگونگی مناطق آزاد تجاری-صنعتی به منظور سامان‌بخشی به فرآیند ایجاد و فعالیت مناطق آزاد در کمیسیون اقتصادی تدوین و در مرداد ماه سال ۱۳۹۹ توسط هیات رئیسه مجلس اعلام وصول شد و بررسی‌های زیادی در کمیسیون در خصوص این طرح صورت گرفت که البته تاکنون این طرح به تصویب کمیسیون اقتصادی مجلس نرسیده است.

در برنامه پیشنهادی وزیر امور اقتصادی و دارایی نیز، ارائه لایحه به منظور اصلاح قانون مناطق آزاد مطرح شد که البته هنوز چنین لایحه‌ای به مجلس ارائه نشده است. مناطق آزاد و ویژه اقتصادی از حیث مزیت‌ها و مقررات صادرات، واردات (به جز خرده‌فروشی و کالای همراه مسافر)، اشتغال، تولید و مالیات بر ارزش افزوده تا حد زیادی مشابه یکدیگر هستند.

واحد‌های صنعتی و معدنی مناطق آزاد دارای معافیت مالیاتی ۲۰سال هستند و مناطق ویژه اقتصادی ۷ تا ۱۳سال معافیت مالیاتی دارند و در صورت استقرار در مناطق کمتر برخوردار از اشتغال، معافیت مالیاتی آن‌ها مشابه مناطق آزاد خواهد شد؛ بنابراین این مقایسه نشان می‌دهد با دغدغه مناطق کمتر برخوردار و اشتغال در این مناطق تبدیل منطقه ویژه به منطقه آزاد، مزیت قابل توجهی برای افزایش تولید و صادرات در منطقه ویژه اقتصادی ایجاد نخواهد کرد.

با توجه به تجربه منطقه آزاد ارس، ایجاد مناطق آزاد منفصل و عدم امکان محصورسازی مسیر‌های طولانی میان محدوده‌های پیشنهادی، زمینه بروز تخلفاتی از جمله قاچاق کالا را فراهم می‌کند.

در این میان، ارزیابی مرکز پژوهش‌های مجلس این است که به‌رغم درخواست‌های مکرر به منظور ایجاد و افزایش وسعت مناطق آزاد در کشور، برنامه جامع و راهبردی در خصوص تعداد و وسعت مناطق مورد نیاز کشور، ماموریت و جایگاه این مناطق در پیشرفت اقتصادی ایران وجود ندارد؛ بنابراین با توجه به عملکرد نه چندان مطلوب این مناطق، مشخص نیست دومینوی افزایش این مناطق چه زمانی متوقف خواهد شد؟ و کشور چه زمانی از مزایای مناطق موجود بهره‌مند خواهد شد؟

صف تقاضا برای مناطق آزاد

با توجه به تعدد درخواست‌های ایجاد مناطق آزاد و ویژه، فرآیند ایجاد مناطق باید ساماندهی و شفاف شود؛ بر این اساس و با مطالعه مدل ایجاد و توسعه مناطق آزاد موفق، پیاده‌سازی طرح ایجاد پلکانی مناطق ویژه اقتصادی و مناطق آزاد تجاری-صنعتی پیشنهاد شده که مطابق آن، صرفا شهرک‌ها و نواحی صنعتی که طی چند سال عملکرد موفقی در حوزه جذب سرمایه، تولید و صادرات داشته‌اند، می‌توانند به مناطق ویژه اقتصادی تبدیل شوند و به همین ترتیب، صرفا مناطق ویژه اقتصادی موفق در شاخص‌های تولید، صادرات، تراز تجاری و جذب سرمایه‌گذاری خارجی، به شرط حضور در محدوده‌های مرزی قادر خواهند بود از امتیازات مناطق آزاد تجاری صنعتی بهره‌مند شوند. توسعه وسعت مناطق ویژه اقتصادی و مناطق آزاد تجاری-صنعتی نیز صرفا بر اساس شاخص‌های تعیین شده و در گروی بهبود عملکرد این مناطق خواهد بود.

به عبارت دیگر، در طرح ایجاد پلکانی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی، بخش قابل توجهی از علل و ریشه‌های عدم موفقیت این مناطق مرتفع خواهد شد؛ برای مثال در صورتیکه محدوده‌ای دارای حجم بالای تولید، صادرات و سرمایه‌گذاری طی چند سال متوالی باشد، طبیعتا زیرساخت مناسب، مکان‌یابی مناسب، صرفه اقتصادی به منظور جذب سرمایه و سازمان مسئول توانمند دارد و در نتیجه می‌تواند منطقه آزاد یا ویژه موفقی باشد؛ همچنین بر اساس این تدبیر، پیگیری‌های مسئولان (به جای رایزنی‌های متداول) به سمت توسعه و بهبود شاخص‌های تعیین شده (نظیر جذب سرمایه، تسهیل تولید و صادرات) هدایت می‌شود و تنها از این طریق می‌توان اقدام به ایجاد یا افزایش وسعت مناطق آزاد و ویژه کرد.

با توجه به اینکه در صورت پیاده‌سازی فرآیند مذکور، مناطق مستعد تولید، صادرات و سرمایه‌گذاری به مناطق آزاد تبدیل می‌شوند، بنابراین می‌تواند مغایرت با اسناد بالادستی (نظیر مغایرت با قانون اساسی و سیاست‌های کلی نظام ناظر به عدم اعمال تبعیض ناروا در ایجاد مناطق آزاد سابق) را مرتفع کند؛ چراکه در این رویه، مناطق مستعد کشور با کسب شاخص‌های تعیین شده می‌توانند به عنوان مناطق آزاد اقتصادی جدید، جهت تصویب به مجلس معرفی شوند.

به منظور افزایش ضمانت اجرا، این پیشنهاد باید در اسناد بالادستی یا قوانین برنامه توسعه (برنامه هفتم) درج شود تا امکان تصویب مناطق اقتصادی جدید خارج از این چارچوب ممکن نباشد یا نیازمند رای بالای نمایندگان (دو سوم) باشد.

با توجه به عدم ارائه اطلاعات و مطالعات پشتیبان به منظور رفع ایراد‌ها و ابهام‌های شورای نگهبان و بررسی کارشناسی ایجاد منطقه آزاد مازندران، همچنین عدم توجه به شروط کمیسیون اقتصادی، تصویب این لایحه مناسب ارزیابی نمی‌شود.

بر این اساس، ایجاد منطقه آزاد مازندران تنها پس از اصلاح قوانین و فرآیند‌های ایجاد مناطق آزاد، تامین زیرساخت، کاهش وسعت محدوده پیشنهادی، همچنین اصلاحاتی از قبیل تامین شروط کمیسیون اقتصادی ناظر به الزام به محصورسازی و استقرار گمرک، استقرار و راه‌اندازی تدریجی، الزام دولت به تصویب و ابلاغ طرح جامع، محدودیت در خرده‌فروشی و کالای همراه مسافر، محدودیت تردد خودروی خارجی و ارائه گزارش عملکرد دوره‌ای، همچنین تعیین محدوده‌ای یکپارچه و محدود می‌تواند صورت گیرد.

منبع: فردای اقتصاد