کدام قوانین دست این وزراتخانه را کوتاه خواهد کرد؟

به گزارش می‌متالز، سهم معدن کاوی در اقتصاد کشور فقط ۱ درصد و در اشتغال‌زایی این حوزه تنها نیم درصد است، این در حالی است که از سوی وزارت صمت برای بیش از ۱۰۰ میلیون هکتار یعنی معادل ۷۰ درصد از مساحت کشور مجوز معدن کاوی صادر شده است و زمانیکه این سطح وسیع از صدور مجوز‌های معدن‌کاوی را درکنار اثرات مخرب معدن بگذاریم، درمی‌یابیم که با یک بحران ویژه مواجه هستیم. زیست آنلاین برای بررسی این موضوع با الهام فریدونی، کارشناس ارشد ارزیابی و آمایش سرزمین و کنشگر محیط زیست به گفتگو نشست و از ایشان در مورد اینکه کدام قوانین و دستور العمل‌ها در خصوص معدن کاوی نقش بازدارنده و سلبی دارند پرسید و همچنین در این گفتگو به سیر تاریخی چگونگی محدود شدن قوانین بازدارنده معدن کاوی و علل آن پرداخته شده است و با توجه به اینکه لایحه جدیدی پیش روی نمایندگان مجلس قرار گرفته که مجددا شرایط را بحرانی‌تر از قبل می‌کند، در شرایط فعلی و در کوتاه مدت رعایت چه قوانینی می‌تواند زمینه نجات از اثرات مخرب معدن کاوی را فراهم کند در ادامه گفتگو را می‌خوانید.

ریشه بحرانی که از معدن کاوی در ایران بوجود آمده چیست و چه دلایلی دارد؟

معدن بخاطر اثرات مخرب و بعضاً جبران ناپذیری که در محیط زیست ایجاد می‌کند، به عنوان یک کاربری ناسازگار در طبیعت شناخته شده است. از جمله این اثرات مخرب می‌توان به آلودگی هوا، آلودگی خاک، آلودگی منابع آبی و حتی آلودگی‌های صوتی در مرحله اکتشاف و بهره برداری اشاره کرد. بر اساس این اصل، خسارات معدن کاوی قابل پیش‌بینی و یک امر بدیهی است، اما آن چه که در کشور ما معدن کاوی را تبدیل به یک بحران نموده است صرفاً این امر بدیهی و اثرات قابل پیش بینی نیست.

یعنی معتقدید علاوه بر اثرات زیانبار قابل پیش بینی، عوامل دیگری در بحرانی شدن مقوله معدنکاوی موثر است؟

همانطور که می‌دانید سهم معدن کاوی در اقتصاد کشور فقط ۱ درصد و در اشتغال‌زایی تنها نیم درصد است، این در حالی است که از سوی وزارت صمت برای بیش از ۸۰ میلیون هکتار یعنی معادل نیمی از مساحت کشور مجوز معدن کاوی صادر شده است که با توجه به تفاهمنامه اخیر سازمان جنگل‌ها با وزارت صمت، این میزان به ۷۰ درصد از سطح کل عرصه‌های ملی (یعنی حدود ۱۰۰ میلیون هکتار از کل سطح کشور) افزایش یافته است.
زمانیکه این سطح وسیع از صدور مجوز‌های معدن‌کاوی را درکنار اثرات مخرب معدن بگذاریم، درمی‌یابیم که با یک بحران ویژه مواجه هستیم.

وزارت صمت بر اساس چه اصول و مبانی اقدام به ارزیابی کرده و تشخیص داده که قریب به ۱۰۰ میلیون هکتار سرزمین ایران مستعد معدن کاوی است که بعد مجوز‌هایی صادر کرده؟

وقتی به شکل افسارگسیخته‌ای برای معدن کاوی مجوز صادر می‌شود، این سوال پیش می‌آید که آیا قوانین بازدارنده‌ای در این خصوص وجود ندارد و یا اینکه دستگاه‌های ذیربط در اجرای قوانین ضعیف عمل کرده اند؟
متأسفانه آنچه معدن کاوی را در کشور ما به بحرانی برای منابع طبیعی و محیط زیست تبدیل کرده از یک سو قانونگذاری در بخش معدن کاوی (قانون معادن مصوب ۱۳۷۷) بدون توجه به اکوسیستم‌های طبیعی و اثرات سوء این کاربری بر آن‌ها و نفوذ همین تفکر یک سو نگر در اصلاحات بعدی این قانون به تعبیر بهتر «تهی بودن قانون معادن و اصلاحات بعدی آن از الزامات و ضرورت‌های زیست محیطی» و از سوی دیگر عدم توجه و عنایت به قوانین موجود و بعضاً بازدارنده در بخش منابع طبیعی و محیط زیست است.

به نظر شما کدام قوانین و دستور العمل‌ها در خصوص معدن کاوی نقش بازدارنده و سلبی داشته یا دارند؟

اجازه بدهید مثالی بزنم. می‌دانیم که واگذاری معادن در عرصه‌های جنگلی ممنوع است، ولی تعداد بسیار زیادی معدن، مخصوصا در استان‌های شمالی کشور مثل کارخانه سیمان کیاسر، کارخانه سیمان نکا، معادن جاده‌های هراز و بلده و معادن مختلفی در بین جنگل‌های بکر سوادکوه وجود دارد. این معادن باعث کاهش قابل توجه سطح جنگل‌های کشور شده است. این در حالی است که در سال ۱۳۸۰ هیئت وزیران در مصوبه‌ای دستور توقف صدور کلیه مجوز‌هایی را صادر نمود که باعث کاهش سطح جنگل‌های شمال کشور می‌شود.
علی رغم ممنوعیت‌های واگذاری جنگل، چیزی حدود ۲۷ هزار هکتار جنگل موجود در بخشی از حوزه مازندران در محدوده پروانه بهره برداری معادن قرار گرفته است.

نمودار روند صدور مجوز طی چند دهه اخیر و بخصوص دهه نود را دارید؟

در سال‌های گذشته بدون توجه به قوانین معدن، پروانه اکتشاف در سطحی بالا و چند صدهکتاری و بلکه چند هزار هکتاری صادر شده و بدون اخذ مجوز‌های لازم جهت بهره برداری و غالباً بدون استعلام از دستگاه‌های متولی منابع طبیعی همین پروانه اکتشاف تبدیل به پروانه بهره برداری شده است. در حالکیه صدور پروانه اکتشاف هرگز به معنای صدور مجوز بهره برداری در آن حوزه نیست و جهت صدور مجوز بهره-برداری می‌بایست از دستگاه‌های متولی، استعلامات لازم صورت پذیرد.
این اتفاقات عواملی هستند که از جانب بخش کاربری معدن باعث تخریب منابع طبیعی و به خصوص جنگل‌ها و مراتع کشور شده‌اند.

در شرایط فعلی و در کوتاه مدت رعایت چه قوانینی می‌تواند زمینه نجات را فراهم کند؟

یکی از قوانینی که باید توجه و رعایت بشود بند ب ماده ۱۲ قانون افزایش بهره‌وری در بخش کشاورزی و منابع طبیعی است. به حقیقت که میتوان گفت یکی از موثرترین مواد قانونی در حوزه منابع طبیعی در دل همین قانون جای گرفته است؛ یعنی ماده ۱۲ و ۱۳. بند ب ماده ۱۲ دولت را مکلف می‌کند تا در اجرای طرح‌های عمومی، عمرانی، توسعه‌ای و معادن، خسارات وارده بر جنگل‌ها و عرصه‌های طبیعی را محاسبه و در امکان سنجی طرح، این خسارت‌ها را رعایت کند.

قانونگذار در ماده ۱۳ تاکید می‌کند که ۱۰۰ درصد از درآمد حاصل از اجرای «بند ب ماده ۱۲»، جهت اجرای طرح‌های حفاظت و احیا منابع طبیعی کشور اختصاص پیدا کند. این ماده ۱۲ و ۱۳ از دو جنبه ایجابی و سلبی برای منابع طبیعی بسیار مهم و ضروری است. جنبه ایجابی آن به این معنا است که زمانی که پروژه‌ای برآورد خسارت شد، هزینه آن به منابع طبیعی برای احیای آن عرصه بازمی گردد که درآمد و کمکی به سازمان جنگل‌ها است. سازمانی که حتی کفاف اعتبارات آن به گونه‌ای نیست که از پس پرداخت حقوق نیرو‌های حفاظتی خود و خرید تجهیزات اطفاء حریق منابع طبیعی برآید.

یکی از ابزار‌های بازدارندگی بحث محاسبه ارزش غیرمبادله‌ای منابع طبیعی است که متاسفانه کمتر بدان توجه شده به نظر شما ریشه‌های غفلت از این نوع ارزیابی با اهمیت چیست؟

آیین نامه اجرایی بند (ب) ماده (۱۲) قانون مذکور در مورخ ۲۰/۵/۹۲ به تصویب هیئت وزیران رسید که به استناد این آیین نامه مقرر گردید کلیه خسارات وارده به عرصه و اعیان منابع طبیعی و محیط زیست با توجه به شاخص پنج گانه‌ی تعیین شده در ماده ۳ این آئین نامه و در مرحله برآورد هزینه‌های امکان سنجی طرح توسط وزارت جهاد کشاورزی (سازمان جنگلها، مراتع و آبخیزداری) تعیین گردد.

مطابق این آئین نامه، در پروژه‌های عمرانی هم ارزش مبادله‌ای (بازاری)، و هم ارزش غیرمبادله‌ای (غیربازاری) کارکرد‌های منابع طبیعی در برآورد خسارات بر عرصه‌های منابع طبیعی می‌بایست محاسبه گردند.

می‌دانیم که هر عنصر در طبیعت هم ارزش مبادله‌ای و ریالی و هم ارزش‌های غیرمبادله‌ای و غیربازاری دارد. هرچند برای ارزش‌های غیرمبادله‌ای اعم از ذخیره آب، حفاظت خاک، کنترل سیلاب، تولید اکسیژن، جذب دی اکسیدکربن، مهارریزگرد‌ها و ... بدلیل نقش پراهمیت و بی بدیلشان براحتی نمی‌توان ارزش مشخصی تعیین کرد لیکن ارزش‌های غیرمبادله‌ای می‌بایست طبق این آیین نامه اجرایی و با یک ضریبی لحاظ بشوند و قطعاً ارزش آن‌ها می‌بایست بسیار بالاتر از ارزش مبادله‌ای تعیین گردند.

در خصوص مقوله محاسبه ارزش غیر مبادله‌ای تکلیف قانونی برای محاسبه این نوع ارزش به عهده کدام سازمان است؟

وزارت جهاد کشاورزی و به تبع آن سازمان جنگل‌ها مراتع و آبخیزداری کشور مکلف به اجرای این آیین نامه است و تعیین ضریب به عهده این سازمان است. سازمان جنگل‌ها در ابتدای امر این ضریب را ۱۳ در نظر گرفت که بعداً این ضریب حذف شد و اعمال نگردید. دلیل حذف این ضریب بخاطر این بود که وقتی که یک پروژه خسارت بالایی داشته باشد، مثل پروژه‌های سد سازی که بعضاً ۲۰۰ هکتار جنگل بکر را قطع می‌کنند، مطابق این ماده قانونی برآورد خسارت خیلی بالا می‌شود و وقتی که خسارات یک پروژه بیشتر از فواید آن باشد، منطقاً توجیهی برای اجرا نخواهد داشت؛ لذا چنانچه این قانون بدرستی اجرا می‌شد و برآورد خسارت مطابق آئین نامه‌ی مذکور انجام می‌پذیرفت، جلوی بسیاری از پروژه‌های مخرب زیست محیطی گرفته می‌شد. این همان جنبه سلبی این ماده قانونی است.

شاید بخاطر این است که در ارزیابی‌ها به SEA (strategic environmental assessment) یا ارزیابی راهبردی محیط زیستی توجه نمی‌شود و ارزیابی‌ها صرفا به EIA (Environmental impact assessment) محدود می‌شود

اگر ارزیابی از نظر زیست محیطی مطابق اصول و محدودیت‌های خود انجام شود خیلی از این پروژه‌ها در بدو امر اصلا مجوز نمی‌گیرند. ولی ما حتی شاهد آن هستیم که مثلا چندین پروژه در ۱۵ سال گذشته ارزیابی اثرات زیست محیطی اجمالی و نه حتی جامع، شده اند، اما در یکی دو سال گذشته همان پروژه‌ها را بدون این که تحت ارزیابی مجدد قرار گیرند، به یکباره اجرا می‌کنند. به تعبیر دیگر صرف نظر از اینکه مطالعات ارزیابی اثرات زیست محیطی بدرستی و جامع در خصوص برخی پروژه صورت نمی‌پذیرد، بعضی از این پروژه‌ها همچون پروژه انتقال آب سد فینسک که مجوز کارگروه ماده ۲ آئین نامه ارزیابی را دریافت می‌کنند در زمان قانونی مقرر اجرا نمی‌شوند و این پروژه‌ها با ۱۴ تا ۱۵ سال تأخیر و مجدداً بدون انجام مطالعات دقیق و جامع اجرا می. شوند.

این قانون مشمول معادن هم می‌شود. حتی اگر هم ضریب معادله‌ای را ۱۳ نگیریم باز هم خسارات معادن به صورتی است می‌توان جلوی خیلی از معادن را به ویژه در مرحله مکان‌یابی گرفت.

چه قوانین دیگری رعایت نشده و باعث شده در این نقطه قرار بگیریم؟

مساله دیگری که در خصوص بحث معادن با آن مواجه هستیم آیین‌نامه ارزیابی اثرات زیست محیطی است. اگر این قانون نادیده انگاشته نمی‌شد، جلوی اجرای بسیاری از پروژه‌های مخرب و حتی کاهش خسارات گرفته می‌شد. بسیاری از معادن مثل معادن مس و زغال‌سنگ در لیست پروژه‌های ملزم به ارزیابی اثرات زیست محیطی ذکر شده‌اند.

قانون حفاظت خاک چقدر می‌تواند در محدود کردن معدن کاوی بازدارنده باشد؟

قانون حفاظت خاک در عمل هنوز نتوانسته است ساز و کار‌های اجرایی لازم را پیدا کند، اگر این قانون بخصوص در مورد بهره برداری معادن که عرصه جنگلی یا مرتعی و به تبع آن دارای خاک غنی باشد، اصلاح گردد، بی شک می‌تواند در کاهش اثرات مخرب معادن اثرگذار باشد؛ لذا با توجه به ارزش خاک، شرایط سخت اکولوژیکی و زمین شناسی دخیل در تولید خاک و زمان زیاد مورد نیاز جهت شکل گیری آن، این قانون می‌تواند اثرات خوبی داشته باشد، مشروط بر اینکه ارزشگذاری خسارات خاک واقعی باشد و نظیر آنچه که در قانون افزایش بهره وری مقرر بود لحاظ گردد، نرخ غیرمبادله‌ای خاک نیز بدرستی محاسبه و اعمال شود.

ضعف‌های اجرایی چیست؟

زمانی که معدن‌دار مجوز می‌گیرد در مرحله اجرا هم نظارتی بر کار آن نیست و در پایان دوره‌ی بهره برداری، اقدامات و بهتر بگوییم الزامات مربوط به احیای عرصه در حد کاشت چند نهال و عکس یادگاری تقلیل یافته؛ و البته با توجه ویژه به این نکته که خیلی از آن عرصه‌ها به شیوه‌ای مورد بهره برداری قرار گرفته اند که بازگشت به شرایط پیشین، اگر هم امکان پذیر باشد، که نیست، قطعاً بسیار بسیار سخت خواهد بود. یکی از دلایل اصلی این امر، ضعف قوانین و نظارت است.

در اکثر معادن کشور، سطوحی بیش از مجوز پروانه‌های صادره، مورد تخریب و تجاوز قرار گرفته، که ماحصل آن تشکیل پرونده‌های متعدد قضائی بوده است. اما به دلیل ضعف نظارت و عدم بازدارندگی جرایم و قوانین، حتی اگر شکایتی هم صورت بگیرد راه به جایی نمی‌برد.

بسیار اتفاق افتاده است که شکایتی از جانب منابع طبیعی صورت گرفته و منجر به صدور احکام جزایی شده است، اما با اعمال ماده ۵۹ قانون حفاظت و بهره برداری، متخلف مشمول عفو شده است. حتی در خصوص صدور احکام خلع ید و اعاده به وضع سابق نیز جرائم بسیار پایین فعلی، نمی‌تواند پاسخگوی جبران این خسارات باشد.

در یک مرور تاریخی بفرمایید، قوانینی که به نفع منابع طبیعی باشند چه بازتاب‌های عملی داشته اند؟

در گذشته یک سری قوانین داشتیم که تصویب قوانین معدن در سال ۱۳۷۷ قوانین قبلی را لغو کرد. این قانون دو اصلاحیه خیلی خاص در سال ۱۳۹۰ و ۱۳۹۲ داشت.
با نگاهی به سیر تاریخی تغییرات قانون معدن متوجه می‌شویم که این تغییرات صرفا یک طرفه و به سود معدن‌داران و وزارت صمت بوده و عملا دو سازمان محیط زیست و منابع طبیعی کشور را کنار گذاشته است.
ما انتظار داریم وقتی که این تصرفات بر همگان روشن شده و عایدی برای مردم نداشته است، جایگاه و نقش تصمیم گیری منابع طبیعی و محیط زیست در واگذاری معادن تقویت بشود نه این که تضعیف گردد.

چه قوانین دیگری طی چند دهه اخیر وضع یا اصلاح شده اند

یکی از مواردی که در خصوص تغییر و تحولات می‌خواهم بدان اشاره کنم ماده ۲۴ قانون معادن است. در سال ۱۳۷۷ در ماده ۲۴ قانونگذار ۴ ماه به دستگاه‌هایی مثل منابع طبیعی و سازمان حفاظت محیط زیست فرصت می‌داد که به استعلام وزارت معادن پاسخ دهند. در سال ۱۳۹۰ این ماده ۲۴ اصلاح می‌شود و مهلت پاسخگویی به ۲ ماه کاهش پیدا می‌کند. در لایحه جدیدی که در اختیار نمایندگان مجلس قرار گرفته این مدت به ۱ ماه رسیده است. این در حالی است که استاندارد پاسخگویی به یک استعلام عادی برای یک قطعه زمین، ۴۵ روز است. فرایندی مثل بازدید از منطقه، نقشه¬برداریری، بررسی پرونده اجرای مقررات ملی شدن و. نیازمند توسعه این زمان است. علاوه بر آن گفته شده اگر در یک ماه پاسخ استعلام داده نشود به معنای پاسخ مثبت تلقی خواهد شد. این مساله گویای همه چیز است.

از تغییرات اساسی دیگر و شگفت انگیز قانون معادن این است که وزارت صمت به اصلاح سال ۱۳۹۰ اکتفا نکرد و در سال ۱۳۹۲ اصلاحیه‌ای روی قانون معادن تحت عنوان ماده ۲۴ مکرر گذاشت. این اصلاحیه می‌گوید اگر سازمان جنگل‌ها و دستگاه‌های مربوطه که از آن‌ها استعلام شده است تشخیص دهند که آن عرصه قابل واگذاری نیست و پاسخ منفی بدهند، سازمان صمت با استناد به ماده ۲۴ مکرر اجازه دارد که این طرح را به هیات حل اختلاف ببرد. با توجه به هیاتی که آن جا تشکیل شده است، عملاً منابع¬طبیعی جایگاهی برای جلوگیری از اجرایی شدن چنین طرح¬های را نخواهد داشت.

اعضای هیات حل اختلاف چه کسانی هستند

هیات حل اختلاف متشکل از استاندار یا معاون ذی‌ربط به عنوان رئیس هیات، رئیس سازمان صمت استان به عنوان دبیر هیات، رئیس سازمان جهاد کشاورزی استان، کارشناس خبره معدن، نماینده دستگاه سازمان جنگل‌ها و مورد اعتراض ذی‌ربط، یک نفر از بهره برداران و یک نفر حقوقدان آشنا به مسائل معدن است. در لایحه جدید هم یک نماینده مجلس قرار است به این اعضا اضافه شود. از بین این اعضا، نماینده سازمان جنگل‌ها تنها یک رای دارد. این هم یکی از نکاتی است که جایگاه و نقش منابع طبیعی را در صدور مجوز معدن بسیار بسیار کم رنگ نموده است.

در خصوص قانون معادن برآورد خسارتی تعیین شده که متاسفانه در سال ۱۳۹۰ اصلاحاتی خورده است. به استناد تبصره ۳ ماده ۶ قانون معادن اصلاحیه سال ۹۰، دولت از محل صدور پروانه اکتشافی درآمدی دارد و همچنین به استناد ماده ۱۴ همان قانون دولت از محل بهره‌برداری، هم درآمدی کسب می‌کند. در واقع سهمی از آن درآمد دولت از معادن باید به منابع طبیعی اختصاص پیدا کند. البته در قانون با صراحت از سازمان جنگل‌ها نامی به میان نیامده و به وزارت جهاد اشاره شده است. اگر فرض بگیریم این سهم قرار است مستقیم به سازمان جنگل‌ها اختصاص پیدا کند و صد در صد آن هم به حفاظت و احیا اختصاص داده شود، سهم آن ۱۵ درصد از درآمد دولت از تبصره ۳ ماده ۶ و ۱۲ درصد از درآمد دولت از ماده ۱۴ می‌شود؛ یعنی ۲۷ درصد نه از کل درآمد، بلکه ۲۷ درصد از سهم دولت. در صورتی که در بند ب ماده ۱۲ مقرر گردیده این خسارت وقتی برآورد شد صد در صد آن باید به اجرای طرح¬های حفاظت و احیاء منابع¬طبیعی اختصاص یابد.

متاسفانه نه تنها این قانون به نفع منابع طبیعی اصلاح نشده است، بلکه لایحه جدیدی پیش روی نمایندگان قرار گرفته که مجددا شرایط را بحرانی‌تر از قبل می‌کند. در این باره بفرمایید علل چه هستند؟

در این لایحه مجلس همانطور که گفتم فرصت پاسخگویی منابع طبیعی به ۱ ماه تقلیل پیدا کرده است. یک نماینده مجلس به هیئت حل اختلاف اضافه شده است. یک مورد آن هم به روز رسانی فهرست معادن قابل واگذاری است. در واقع این لایحه از قوانین معادن مقررات‌زدایی کرده است.

در جمع بندی سخنانتان بفرمایید چطور می‌توانیم دست کم از بحران پیشگیری کنیم

در پایان ذکر این نکته مهم است که نگاه ما این نیست که کاربری به اسم معدن انجام نشود. اما برای ما مهم است که این کاربری در کجا، به چه قیمتی و چگونه انجام می‌شود و اجرای آن چقدر تابع قوانین است. انتظار ما این است که اگر قانونی تغییر می‌کند، بر اساس مصالح شخص، گروه و دستگاه خاصی نباشد.

منبع: ایربان