معاملات کم‌رونق برق در بورس

به گزارش می‌متالز، به عبارت دیگر، وضعیت کلی بازار برق نسبت به قبل از برنامه ششم توسعه تغییر محسوسی نداشته است. صنعت برق به عنوان یکی از صنایع مهم و زیرساختی کشور، درسال‌های اخیر با چالش های فراوانی، به ویژه از لحاظ تامین منابع مالی برای توسعه ظرفیت نیروگاهی مواجه بوده است. نظام قیمت‌گذاری ناکارآمد برق موجب کاهش درآمد و انباشت بدهی دولت به بخش خصوصی شده و به تبع آن جذابیت سرمایه‌گذاری در آن حوزه را از بین برده است. ازاین رو لزوم حرکت به سوی نظام کارآمد قیمت‌گذاری برق غیر‌قابل انکار است. یکی از رویکردهایی که در این زمینه می‌توان اتخاذ کرد، ایجاد بازاری است که به صورت شفاف به کشف قیمت برق براساس اصل عرضه و تقاضا می‌پردازد.

بر این اساس، در جزء «٢» بند «ب» ماده «٤٤» قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه، وزارت نیرو مکلف به تعیین قیمت خرید برق با توجه به سازوکار بازار در بورس شده، اما گزارش‌های عملکردی حاکی از آن است که با وجود تکالیف قانونی، تنها بخش اندکی از مجموع حجم معاملات برق کشور (حدود ٣درصد) در بستر بورس انرژی مبادله شده است. این درحالی است که در بند «ب» ماده «٤٣» لایحه برنامه هفتم توسعه نیز وزارت نیرو مکلف به افزایش سهم معاملات برق در بورس انرژی به حداقل ٣٠درصد از کل معاملات تا پایان سال دوم برنامه و حداقل ٦٠درصد تا انتهای برنامه شده است.

در حال حاضر صنعت برق کشور با چالش های اقتصادی مختلفی همچون دولتی بودن، قیمت‌گذاری نامناسب و غیرشفاف و کمبود نقدینگی روبه روست که این صنعت را دچار اتلاف منابع و عدم‌بهره‌وری کرده است؛ بنابراین لازم است برنامه ریزی هایی در جهت اصلاح تجارت برق انجام شود. در این راستا، قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه راهکاری در قالب جزء «٢» بند «ب» ماده «٤٤» پیش‌بینی کرده است که براساس آن، وزارت نیرو موظف است قیمت خرید برق را با توجه به سازوکار بازار در بورس تعیین کند.

در دهه اخیر مشکلات اقتصادی در زمینه سرمایه‌گذاری در صنعت نیروگاهی موجب عدم‌تناسب میان رشد تولید برق و افزایش فزاینده مصرف آن و ایجاد چالش های فراوان برای صنعت برق شده است. صنعت برق در تامین منابع مالی برای خروج از این چالش‌ها با مشکلات گسترده‌ای از قبیل عدم‌سرمایه‌گذاری بخش خصوصی به دلیل نظام ناکارآمد قیمت‌گذاری برق مواجه است. بورس انرژی در کشف قیمت برق براساس رقابت و برپایه عرضه و تقاضا در ایجاد بازار رقابتی که به ایجاد جذابیت برای بخش خصوصی منجر خواهد شد، نقش موثری دارد.

برنامه ریزی برای راه‌اندازی بخش برق بورس انرژی ایران از سال ١٣٨٨ شروع و معاملات در این بخش از اسفندماه سال ١٣٩١ آغاز شد. در جزء «٢» بند «ب» ماده «٤٤» قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه نیز وزارت نیرو مکلف به تعیین قیمت خرید برق با توجه به سازوکار بازار در بورس شده است؛ اما با گذشت بیش از یک دهه از راه‌اندازی آن، تنها بخش بسیار کمی (در حدود ۳ درصد) از معاملات برق در این بازار انجام می‌شود. از مهم‌ترین چالش هایی که سبب کم رونق شدن معاملات برق در بورس انرژی در مقایسه با سایر بازار‌ها شده، می‌توان به عدم‌جامعیت و یکپارچگی قوانین، عدم‌اجرای کامل قوانین و مقررات مرتبط با تجارت برق، توقف روند تامین اعتبار شرکت‌های توزیع، برخی سازوکارهای قیمت‌گذاری دستوری، ساختار دولتی و بعضا انحصار حاکم بر نهادهای فعال نام برد.

در بند «ب» ماده «٤٣» لایحه برنامه هفتم توسعه نیز افزایش سهم معاملات برق در بورس انرژی مورد تاکید قرار گرفته است؛ اما با توجه به چالش های اساسی پیش روی صنعت برق، توسعه تجارت برق نیازمند برنامه ریزی آینده‌نگرانه با رویکردی جامع و به هم پیوسته متناسب با اقتضائات کشور است. مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی با عنوان «مسائل راهبردی بخش انرژی در برنامه هفتم توسعه/ معاملات برق در بورس انرژی» به بررسی چالش‌ها پرداخته و پیشنهادهایی برای توسعه معاملات برق در بورس انرژی طی سال‌های اجرای قانون برنامه هفتم توسعه ارائه کرده است.

به طور کلی در بازار برق بورس انرژی ایران، معاملات در سه بازار اصلی یعنی بازار فیزیکی، بازار مشتقه (سلف) و بازار سایر اوراق بهادار قابل معامله انجام می‌شود. در حال حاضر ٨٢نیروگاه (اعم از دولتی و خصوصی)، ٤٥٨مشترک صنعتی، ٤٩شرکت خرده‌فروش برق و ٣٩شرکت توزیع در بخش معاملات برق بورس انرژی حضور دارند. در سال‌های اخیر میانگین سالانه معاملات برق در بورس انرژی تقریبا معادل ٩میلیارد کیلووات ساعت و به‌طور میانگین با ارزش ٤‌هزار میلیارد ریال در سال بوده است. این امر به آن معناست که حجم معاملات برق در بورس انرژی نسبت به کل معاملات تنها حدود ٣‌درصد و از منظر ارزش معاملات نیز حدود یک درصد بوده است؛ بنابراین معاملات برق انجام‌شده در بستر بورس انرژی، نقش تعیین کننده‌ای در معاملات برق نداشته و ازاین رو اهداف قانون‌گذار در برنامه ششم توسعه محقق نشده است. شایان ذکر است که قیمت کشف شده برق در بورس انرژی نیز کمتر از بازار عمده‌فروشی بوده که دلیل اصلی این مساله، نیاز نیروگاه‌ها به تامین نقدینگی است.

ازجمله چالش هایی که سبب کم رنگ شدن نقش بورس در معاملات برق شده است، می‌توان به عدم‌جامعیت و یکپارچگی قوانین درخصوص تجارت برق، عدم‌اجرای کامل قوانین و مقررات مرتبط با تجارت برق، ساختار دولتی و بعضا انحصاری حاکم بر نهادهای فعال، توقف روند تامین اعتبار شرکت‌های توزیع و برخی سازوکارهای قیمت‌گذاری دستوری اشاره کرد. این چالش‌ها به نحوی بوده که در مواردی موجب روند معکوس در توسعه معاملات برق بورس شده است. بنابر دلایلی که ذکر شد، ارزش و حجم بازار سلف مصرف‌کنندگان بزرگ بورس انرژی ایران تا سال ١٣٩٨ روند رو به رشدی داشته و از سال ١٣٩٩ روند نزولی خود را آغاز کرده است.

از این‌رو با توجه به آسیب شناسی انجام‌شده، در این گزارش به ارائه پیشنهادهایی برای برنامه هفتم توسعه در راستای رونق معاملات برق در بورس انرژی و افزایش سهم این بازار در کشف قیمت برق پرداخته شده است. برای این منظور باید رویکردهای کلی وزارت نیرو در زمینه تجارت برق، با در نظر گرفتن سهم بازارهای مختلف تعیین شود. از طرفی اجرای قوانین مربوط به تجارت برق نیز باید با رویه‌ای واحد و در جهت افزایش سهم معاملات برق در بورس انرژی همراه شود.

یکی دیگر از راهکارهای افزایش رقابت پذیری در بازار برق، ازجمله توسعه معاملات بورس انرژی، اصلاح ساختار بازار برق و به‌خصوص افزایش رقابت در بخش خرده‌فروشی برق است. علاوه بر این، می‌توان با افزایش انعطاف پذیری در تعیین سقف قیمتی و تعرفه های برق مشترکان فعال در بورس انرژی، شرایط فعالیت در بورس انرژی را تسهیل کرد.

چالش های توسعه معاملات برق در بورس انرژی

با وجود اینکه از آغاز به کار معاملات برق در بورس انرژی بیش از ١٠سال می‌گذرد و در این مدت قوانین مختلفی جهت تکمیل و سرعت بخشیدن به معاملات آن تصویب شده است، عملکرد‌ها نشان می‌دهد که بازار برق بورس انرژی، نقش ٣درصدی در معاملات نهایی بازار برق داشته است. ازجمله پیامدهای این مساله، کاهش رغبت سرمایه‌گذار برای ورود و توسعه صنعت برق، افزایش ناترازی در تولید و مصرف برق و انباشت بدهی دولت به صنعت برق است. بخشی از این عملکرد ضعیف مربوط به مواردی همچون پیچیدگی ذاتی کالای برق، روند روبه رشد توسعه صنعت برق و کمبود اعتبارات دولتی است که سایر فضاهای معاملاتی را به همین نسبت با چالش روبه رو کرده است. بخشی دیگر از این عملکرد ضعیف هم مربوط به بازار برق و عملکرد نهادهای مرتبط است. در ادامه به ذکر دقیق‌تر هریک از چالش های توسعه معاملات برق در بورس انرژی پرداخته می‌شود:

١. عدم‌جامعیت و یکپارچگی قوانین درخصوص تجارت برق: در دهه اخیر، به دلایل مختلف، قوانین و دستورالعمل‌های متعددی در حوزه تجارت برق تصویب شده است. بااین حال، نبود سند بالادستی جامع و کامل در این زمینه، روند پیگیری، نظارت و اجرای این قوانین را با مشکل مواجه کرده است. به‌عنوان مثال، بند «ز» تبصره «١٥» قانون بودجه سال ١٤٠٠ و بند «ه» تبصره «١٥» قانون بودجه سال ١٤٠١، وزارت نیرو را مکلف می‌کند که متوسط بهای انرژی برق تحویلی به صنایع انرژی بر را براساس متوسط نرخ خرید انرژی برق از نیروگاه‌های دارای قرارداد تبدیل انرژی محاسبه و دریافت کند. این موضوع باعث می‌شود قیمت برق صنایع پرمصرف کشور، مستقل از بازار تامین کننده تعیین شود که با اصل رقابتی بودن و شفافیت قیمت در تضاد است.

٢. عدم‌اجرای کامل قوانین و مقررات مرتبط با تجارت برق: از زمان شکل گیری بورس انرژی، قوانین و مقرراتی با تاکید بر کشف قیمت، حمایت از بازار برق بورس انرژی و... تصویب و ابلاغ شده است. اما اغلب قوانین به طور کامل اجرا نشده‌اند. به‌عنوان مثال، ماده «١٨» قانون توسعه ابزار‌ها و نهادهای مالی جدید به منظور تسهیل اجرای سیاست های کلی اصل چهل وچهارم قانون اساس بیان می‌کند: «دولت مکلف است کالای پذیرفته شده در بورس را از نظام قیمت‌گذاری خارج کند» یا طبق بند «ب» ماده «٤٤» قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه، وزارت نیرو موظف است به منظور افزایش بازدهی و ضریب بهره‌وری نیروگاه‌ها، قیمت خرید برق را با توجه به سازوکار بازار در بورس تعیین کند. این درحالی است که طبق بررسی های انجام‌شده در این گزارش، این احکام عملکرد قابل توجهی نداشته اند.

٣. توقف روند تامین اعتبار شرکت‌های توزیع و نبود برنامه ریزی در این زمینه : با توجه به قانون برنامه هفتم توسعه، وزارت نیرو موظف به تعیین قیمت برق از طریق سازوکار بورس انرژی است و شرکت‌های توزیع نیز نقش تعیین کننده‌ای در این زمینه دارند. با وجود این با گذشت یک‌سال از آخرین تامین نقدینگی برای ورود شرکت‌های توزیع به بورس انرژی، هنوز اقدام موثری در این خصوص صورت نپذیرفته است (شرکت بورس انرژی ایران، ١٤٠١). این در حالی است که براساس گزارش‌های موجود، حجم معاملات برق انجام‌شده در بورس انرژی ارتباط مستقیمی با میزان تامین اعتبار شرکت‌های توزیع داشته است.

٤. ساختار دولتی و بعضا انحصاری حاکم بر نهادهای فعال: نقش مدیریت دولتی در تجارت برق غیرقابل انکار است. نقش تامین هم زمان نقدینگی خریدار و دارایی فروشنده از یک‌سو و نقش مدیریت و اداره بازار در مکانیزمی غیرشفاف ازسوی دیگر، انحصاری را برای نهادهای دولتی ایجاد کرده است. در این فضای اقتصادی، عملا بورس انرژی به ابزاری برای کاهش هزینه های تامین برق برای دولت تبدیل شده است؛ به این ترتیب که آن بخش از ظرفیت نیروگاه‌ها که در بورس انرژی عرضه می‌شود، با قیمتی کمتر در بازار روزانه به فروش می‌رسد. علاوه‌بر این، فرآیند تدوین و تصویب مقررات نیز در این ساختار دولتی طولانی مدت است. به‌عنوان مثال، به‌رغم تکلیف مبنی بر تعیین قیمت برق از طریق سازوکار بورس در جزء «٢» بند «ب» ماده «٤٤» قانون برنامه ششم توسعه، آیین نامه اجرایی آن با تاخیر چهارساله توسط هیات وزیران تصویب و ابلاغ شد.

٥. عدم‌توسعه بازار رقابتی در سایه قیمت‌گذاری دستوری : بازار رقابتی در معاملات برق بورس انرژی به این معناست که عرضه کنندگان و خریداران بتوانند به طور آزاد قیمت را تعیین کرده، گزینه های مختلف را بررسی و با یکدیگر در معاملات رقابت کنند. نبود بازار رقابتی در معاملات برق بورس انرژی می‌تواند بر عملکرد این بازار تاثیر منفی داشته باشد. برخی از دلایل اصلی نبود بازار رقابتی، سازوکار تعیین قیمت توسط مدیریت شبکه است. همچنین همان‌طور که بیان شد، طبق ماده «٣» قانون مانع زدایی از توسعه صنعت برق، متوسط بهای انرژی برق تحویلی به صنایع براساس متوسط نرخ خرید انرژی برق از نیروگاه‌های دارای قرارداد تبدیل انرژی محاسبه و دریافت می‌شود. این مساله باعث می‌شود که عرضه کنندگان و خریداران برق نتوانند قیمت را به صورت مستقل تعیین و با یکدیگر در معاملات رقابت کنند.

٦. عدم‌پایداری معاملات در بستر بورس به دلیل ناترازی برق: شروع فصل گرما و رشد مصرف، باعث وقوع ناترازی در تولید و مصرف برق می‌شود. در چنین شرایطی، تامین برق مصرفی بخش خانگی در اولویت قرار گرفته و تامین برق صنایع با اختلال مواجه می‌شود. در پی این مساله، عرضه برق در خارج از بازار برق به شدت کاهش یافته و باعث اختلال جدی در معاملات برق در بورس انرژی می‌شود.

ساختار بورس انرژی ایران

بازارهای بورس انرژی ایران را با توجه به نوع معامله، ساعات معاملاتی و کالا‌ها می‌توان به سه بازار فیزیکی، مشتقه و سایر اوراق بهادار تقسیم کرد. هریک از معاملات برق، نفت و گاز و دیگر حامل های انرژی، در بازارهای فیزیکی، بازار مشتقه و بازار سایر اوراق بهادار در دو رینگ داخلی و بین‌المللی انجام می‌شود.

راه‌اندازی و معامله در بورس انرژی هم برای بازیگران فعال در بازار برق و هم برای توسعه صنعت برق مزایایی دارد؛ معافیت مالیاتی ۱۰ درصدی حاصل از درآمد فروش، عدم‌نیاز به برگزاری مناقصه و تشریفات مزایده، امکان عرضه هم زمان محصولات در رینگ داخلی و بین‌الملل، امکان تامین کالاهای موردنیاز در بستری شفاف و منصفانه، پوشش و مدیریت ریسک با استفاده از ابزارهای موجود، امکان تامین مالی جهت توسعه ظرفیت تولید، کاهش هزینه های معاملاتی نسبت به سایر بازارها، افزایش و تنوع فرصت های سرمایه‌گذاری، دارا بودن چارچوب فراگیر منظم جهت پذیرفته شدن، معامله، ثبت، سپرده‌گذاری و تسویه حساب و پرداخت و تحویل کالا‌ها و اوراق دارایی بر پایه کالا‌ها از جمله مزایای مهم راه اندازی بورس انرژی برای بازیگران فعال در بازار برق است. همچنین راه اندازی و معامله در بورس انژری برای توسعه صنعت برق مزایایی همچون حل مشکل سرمایه‌گذاری جدید در صنعت برق، رونق بازار برق از طریق رفع انحصار، افزایش رقابت در بازار و در نتیجه ورود کسب‌وکارها، بهبود درآمدزایی کشور، کسب تجربه و بهبود شاخص های فنی با حضور در بازارهای منطقه ای، امکان نظارت بیشتر بر معاملات، ردیابی تخلفات و اطمینان از صحت معاملات و سلامت بازار (افزایش شفافیت بازار) را دارد.

مسیر رونق معاملات برق در بورس انرژی

به منظور مقابله با چالش های صنعت برق کشور، تعیین قیمت برق از طریق سازوکار بورس در جزء «٢» بند «ب» ماده «٤٤» قانون برنامه ششم توسعه تکلیف شده است. در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس با عنوان «مسائل راهبردی بخش انرژی در برنامه هفتم توسعه/ معاملات برق در بورس انرژی» عملکرد حکم قانونی مذکور ارزیابی و پیشنهادهایی جهت رفع آن‌ها در قالب برنامه هفتم توسعه ارائه شده است. براساس گزارش‌ها، معاملات برق در بورس انرژی تنها ٣درصد از کل معاملات برق را شامل می‌شود، بنابراین می‌توان گفت طی سال‌های برنامه ششم توسعه این معاملات با رونق چندانی همراه نبوده و نقش بورس انرژی در تعیین قیمت برق بسیار کم رنگ بوده و بنابراین اهداف قانون‌گذار در این زمینه محقق نشده است. علاوه بر این، چالش های موجود در زمینه رشد معاملات برق در بورس انرژی نیز بررسی شد. در بند «ب» ماده «٤٣» لایحه برنامه هفتم توسعه وزارت نیرو مکلف به افزایش سهم معاملات برق در بورس انرژی به حداقل ٣٠‌درصد از کل معاملات تا پایان سال دوم برنامه و حداقل ۶۰ درصد تا انتهای برنامه شده است. با توجه به بررسی‌ها و آسیب شناسی انجام‌شده، صرفا ایجاد تکلیف برای وزارت نیرو در این زمینه کافی نیست؛ بنابراین پیشنهادهای زیر جهت لحاظ در برنامه هفتم توسعه قابل ارائه است :

١. تعیین رویکردهای کلی در زمینه تجارت برق: در دهه اخیر توجه ویژه‌ای به بحث تجارت برق در اسناد بالادستی و برخی قوانین و مقررات شده است. با وجود این، پراکندگی این قوانین و مقررات بعضا تضاد منافع یا موازی کاری در نهادهای مختلف را به همراه داشته است، بنابراین وجود رویکرد جامع از روند تجاری سازی صنعت برق کمک شایانی به برنامه ریزی درست و اجرایی سازی توسط نهادهای مربوطه خواهد کرد.

٢. ایجاد رویه واحد در اجرای قوانین جهت افزایش سهم معاملات برق در بورس انرژی : برای محقق شدن کشف قیمت لازم است سهم معاملات برق در بورس انرژی نسبت به وضعیت کنونی افزایش یابد؛ بنابراین باید قوانینی که در تضاد با این اصل هستند، اصلاح شوند. به‌عنوان مثال، الزام پرداخت مابه التفاوت قیمت برق خریداری‌شده با قیمت مصوب در ماده «٣» قانون مانع زدایی از توسعه صنعت برق، براساس تفسیر وزارت نیرو از این قانون، حاشیه سود حاصله برای این دسته از مشترکان در معاملات خارج از بازار و به خصوص معاملات بورس انرژی را به شدت کاهش داده است. ازاین رو لازم است برق خریداری شده از بورس انرژی صراحتا از تعرفه گذاری ماده «٣» قانون مانع زدایی از توسعه صنعت برق مستثنا شود.

٣. اصلاح ساختار بازار برق: اصلاح ساختار بازار برق به منظور بهبود عملکرد و افزایش رقابت پذیری بازار برق در ایران، نیازمند تغییرات جدی است. یکی از بازیگران اصلی در بازار برق ایران شرکت‌های توزیع هستند که با توجه به نقش حیاتی آن‌ها در تامین برق برای مصرف‌کنندگان، لازم است ساختار بازار به نحوی اصلاح شود که این شرکت‌ها به عنوان عوامل اصلی در فرآیند توزیع برق، بهره‌وری بیشتری داشته باشند.

یکی از جوانب مهم اصلاح ساختار بازار برق، افزایش رقابت در بازار خرده‌فروشی است. به منظور افزایش رقابت در این بازار باید شرایط ورود بخش خصوصی به این بازار تسهیل و موانع ایجاد رقابت تا حد امکان رفع شود. این اقدام به شرط تنظیم قوانین و مقررات مناسب، ایجاد شرایط مقتضی برای ورود و رقابت این شرکت‌ها و تامین برق به مشترکان در تمام بخش هاست. با افزایش دامنه فعالیت شرکت‌های خرده‌فروشی، رقابت در بازار عمده‌فروشی افزایش می‌یابد و به دنبال آن، تمایل خریداران بازار عمده‌فروشی برای گسترده کردن سبد خرید خود از منابع دیگر نظیر بورس افزایش یافته و به ایجاد رونق در این بازار منجر می‌شود. برای این منظور در ابتدا می‌توان به صورت آزمایشی، زمینه ورود خرده‌فروشان در تمامی بخش‌ها (خانگی، تجاری، صنعتی و...) را در یک ناحیه خاص اجرا کرده و به منظور افزایش رقابت، وظیفه شرکت توزیع را تنها به بهره‌برداری از شبکه توزیع محدود کرد.

٤. بهبود بازار رقابتی در معاملات بورس انرژی : برای بهبود بازار رقابتی در معاملات بورس انرژی و ایجاد شرایط بهینه‌تر و شفاف‌تر، می‌توان انعطاف پذیری در تعیین قیمت و حذف برخی محدودیت‌های قیمت را فراهم کرد تا تعیین قیمت در بخش های رقابتی به طور آزاد و انعطاف پذیر انجام شود. در این راستا می‌توان نسبت به افزایش انعطاف پذیری در تعیین سقف قیمتی معاملات برق در بورس انرژی و همچنین افزایش انعطاف‌پذیری در تعیین تعرفه های برق مشترکان فعال در بورس انرژی اقدام کرد.

منبع: دنیای اقتصاد