مناقشات قانونی در مسیر انتشار اوراق

به گزارش می متالز، اما توجیه دولت برای گنجاندن این بند چه بود و چرا مجلس به دنبال حذف آن است؟ هرچند حذف نهایی این بند در کمیسیون تلفیق تصمیم گیری خواهد شد. هرچند موارد مناقشه تنها به این بند محدود نمی‌شود، بلکه در مورد سایر موارد مربوط به انتشار اوراق نیز همچنان بحث‌های جدی باقی مانده است.
 

بحث‌ها پیرامون یک تبصره

کمیسیون تلفیق در حال حاضر بررسی بخش‌های درآمدی لایحه بودجه سال آینده کل کشور را در دستور کار دارد. یکی از مهم‌ترین بخش‌های این لایحه که ازجمله موارد مورد مناقشه برای مخالفان بودجه ۹۹ بوده، تبصره ۵ مربوط به منابع درآمدی حاصل از انتشار و فروش اوراق است. فاطمه حسینی، عضو کمیسیون تلفیق بودجه در این باره به «دنیای اقتصاد» گفت: « اگرچه مخالفان لایحه، بخش زیادی از ایرادات خود را به این تبصره معطوف کرده بودند اما با وجود تشکیل کمیته‌ای مجزا برای بررسی پیشنهاد‌های جدید، هیچ پیشنهاد قابل دفاعی از سوی مخالفان ارائه نشد.» در نتیجه سقف درآمدهای پیش بینی شده از این محل در کمیسیون تلفیق کاهش نیافت. این در حالی است که مخالفان کلیات لایحه، درآمدهای پیش بینی شده از این محل در لایحه دولت را غیرقابل تحقق عنوان کرده و در تلاش برای کاهش سقف آن بودند. فارغ از آنکه مخالفان نتوانستند با ارائه راهکارهای منطقی در راستای صرفه جویی در برخی مصارف یا معرفی منابع مالی جدید، درآمدهای دولت را از محل فروش اوراق کاهش دهند، این تبصره به لحاظ فنی همچنان در حال بررسی است.

یکی از مواردی که بحث در مورد آن بالا گرفته، بند «ک» تبصره ۵ لایحه بودجه است. در جزء ۴ این بند تبصره ۵ به صراحت تاکید شده که «وزارت امور اقتصادی و دارایی به نیابت از دولت مسوول انتشار اوراق مالی مربوط به دولت است.» همچنین این بند به وزارت اقتصاد مجوز می‌دهد که از کلیه روش‌های انتشار اولیه اوراق از جمله عرضه تدریجی، حراج، فروش اوراق به کسر (کمتر از قیمت اسمی)، پذیره نویسی و عرضه خصوصی در بازار‌ها استفاده کند. علاوه بر این، این بند از تبصره ۵، سازمان بورس و اوراق بهادار و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران را نیز مکلف می‌کند تا نسبت به ارائه اطلاعات مورد نیاز از جمله فهرست آخرین دارندگان اوراق مالی اسلامی دولت به وزارت مذکور و نیز اتخاذ تمهیدات لازم برای استفاده از کلیه روش‌های انتشار اقدام کنند. همچنین به وزارت امور اقتصادی و دارایی اجازه داده شده نسبت به تاسیس نهادهای واسط با مدیریت و مالکیت دولت یا استفاده از نهادهای واسط موضوع قانون توسعه ابزارها و نهادهای مالی جدید، با انتقال مالکیت برای انتشار اوراق بهادار اقدام کند. البته این مورد در قانون بودجه ۹۸ نیز موجود بود و آیین‌نامه اجرایی آن نیز چندی پیش توسط هیات دولت تصویب شد. یکی دیگر از ایراداتی که مجلس به تبصره ۵ وارد می‌کند، مفاد بند «م» است؛ این بند، به بانک مرکزی اجازه می‌دهد به تدریج بدهی بانک‌ها و موسسات اعتباری (شامل خط اعتباری و اضافه برداشت) را وثیقه‌دار کند. به گونه‌ای که در پایان سال حداقل ۵۰ درصد بدهی بانک‌ها و مؤسسات اعتباری به بانک مرکزی توثیق به اوراق بدهی منتشره به خزانه باشد. همچنین سازمان بورس اوراق بهادار را نیز مکلف به همکاری در توثیق اوراق بدهی خزانه نزد بانک مرکزی می‌کند. در حقیقت این بند از لایحه بودجه، اساس عملیات بازار باز را شرح می‌دهد. تشکیک در مورد این بند، می‌تواند کل عملیات بازار باز را تحت‌الشعاع قرار دهد. این بند در قانون بودجه ۹۸ نیز موجود است، با این تفاوت که در قانون بودجه امسال، وثیقه‌گیری به صورت مطلق و بدون تعیین حداقل یا سقف بیان شده بود، در حالی‌که در لایحه بودجه ۹۹ حداقل ۵۰ درصد برای وثیقه‌گذاری از بدهی‌‌های بانک‌ها به بانک مرکزی الزام شده است. اما موضع مخالفان چیست؟ مخالفان معتقدند در این باره عمده فشار تامین مالی اوراق به بانک‌های ضعیفی آورده می‌شود که ترازنامه بدی دارند، چرا که دارای بدهی بالا به بانک مرکزی هستند. از این رو، در نهایت مجددا باید از بانک مرکزی خط اعتباری بگیرند و اضافه برداشت کنند. از این رو، کارشناسان مرکز پژوهش‌ها معتقدند کف ۵۰ درصدی باید از متن لایحه بودجه حذف شود و همچنین حکم جدیدی در لایحه گنجانده شود که همه بانک‌ها و موسسات اعتباری غیربانکی را ملزم به نگهداری اوراق مالی دولت متناسب با اندازه ترازنامه‌شان کند.

بند «ر» تبصره ۵

یکی از محل‌های بحث جدی، بند «ر» تبصره ۵، بند جدیدی است که به این تبصره افزوده شده است. تبصره «۵» در قانون بودجه ۹۸ نیز موجود بود که به انتشار اوراق دولتی و اجرای عملیات بازار باز می‌پردازد. بر اساس بند «ر» این تبصره، «حداقل سرمایه‌گذاری صندوق‌های سرمایه‌گذاری با درآمد ثابت از کل دارایی‌های صندوق در اوراق بهادار دولتی برابر با ۵۰ درصد تعیین می‌شود. عدم انجام این تکلیف مشمول جریمه‌های مالیاتهای بند ماده ١٧  قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور است و سازمان بورس اوراق بهادار مکلف به همکاری با سازمان امور مالیاتی برای اجرای این حکم است.» به گفته حسینی، کمیته ویژه کمیسیون تلفیق، به حذف این بند رای داد. البته تصمیم نهایی درباره آن به نظر اعضای کمیسیون تلفیق بسته خواهد بود.   دولت این بند را به دنبال دیگر بندهای توسعه بازار بدهی افزوده است. بخشی از کارشناسان، اجرای موفق عملیات بازار توسط بانک مرکزی را نیازمند تحقق پیش‌نیازهایی می‌دانند. یکی از پیش‌نیازهای مطرح شده از سوی نظام کارشناسی، تعمیق بازار بدهی است که یکی از مجاری تعمیق بازار، فعالیت بیشتر صندوق‌ها در بازار بدهی و خرید اوراق دولتی است. در این حالت است که بانک مرکزی می‌تواند از پرداخت تعهدات دولت خودداری کند و دولت گزینه دیگری برای جبران هزینه‌هایش داشته باشد، آن هم با هزینه کمتر. از آن طرف مرکز پژوهش‌های مجلس معتقد است این بند نمی‌تواند از افزایش نرخ‌ها در بازار که هزینه تامین مالی دولت را برای دولت افزایش خواهد داد، جلوگیری به عمل ‌آورد. همچنین از نظر کارشناسان مرکز پژوهش‌ها، این بند منجر به برون‌زایی بخش غیردولتی از بازار سرمایه می‌شود، چرا که در حال حاضر در حدود ۳۵ درصد از پرتفوی صندوق‌های سرمایه‌گذاری با درآمد ثابت به اوراق بهادار با درآمد ثابت اختصاص یافته که در این بین اوراق غیردولتی نیز وجود دارد. در نتیجه رشد سهم بخش اوراق دولتی به ۵۰ درصد، عملا شانس اوراق غیردولتی را برای حضور در سبد دارایی صندوق‌های سرمایه‌گذاری با درآمد ثابت کاهش می‌دهد. علاوه بر این مرکز پژوهش‌ها معتقد است با توجه به اینکه لایحه بودجه زمان‌بندی برای تخصیص ۵۰ درصد از پرتفوی صندوق‌ها به اوراق دولتی را بیان نکرده است، این‌طور برمی‌آید که از ابتدای سال آینده لازم است تا صندوق‌ها به رعایت نسبت مذکور اقدام کنند. کارشناسان مرکز پژوهش‌ها بر این باورند که سرعت زیاد در تغییر ترکیب پرتفوی صندوق‌ها سبب می‌شود تا علاوه بر اینکه نرخ‌های اوراق دولتی کاهش یابد و به تبع آن، سودآوری صندوق‌ها کاهشی شود، خروج سپرده بانک‌ها نیز ایجاد شود و بازار بین بانکی را متاثر کند. چرا که در حال حاضر ۵۴ درصد از سبد دارایی صندوق‌ها را گواهی سپرده و سپرده بانکی تشکیل می‌دهد. با این حال سوالی که در برابر این استدلال پیش می‌آید این است که در صورت خرید اوراق، مقصد این سپرده‌ها کجاست؟ این سپرده‌ها با خرید اوراق به دولت می‌رسد و دولت بابت اجرای طرح‌ها، به پیمانکاران می‌دهد و در نهایت نیز پیمانکاران پول را به بانک بر می‌گردانند و تبدیل به سپرده می‌شود. در حقیقت دولت به دنبال فریز پول نیست که شبکه بانکی با کمبود سپرده‌ها مواجه شود. پیشنهاد مرکز پژوهش‌ها این است که صندوق‌ها تا پایان سال ۹۹، مجموع سهم سپرده‌گذاری در بانک‌ها و موسسات اعتباری غیربانکی و گواهی سپرده از کل دارایی‌ها را به ۳۵ درصد برسانند. اما باید دید که تصمیم کمیسیون تلفیق در نهایت چه خواهد بود و در راستای تسهیل عملیات بازار باز و تعمیق بازار بدهی خواهد بود یا خیر.