بایدها و نبایدهای اصلاح نظام بانکی

به گزارش می متالز، عدم انسجام محتوایی و پارادایمی این طرح و شیوه ضعیف قانون‌نویسی آن از مهم‌ترین ضعف‌های آن به حساب می‌آید. در این نشست که دیروز در اتاق بازرگانی تهران برگزار شد فرهاد نیلی استاد دانشگاه به بحث در مورد قانون جامع بانکداری پرداخت. فرهاد نیلی که مدیر تیم پژوهشی در زمینه طرح جامع قانون بانکداری است توضیحاتی را در این زمینه مطرح کرد.

قانونی بالادستی

در ابتدا فرهاد نیلی با اشاره به این موضوع که قانون جامع بانکداری که در مجلس قبلی طراحی شده بود به‌عنوان یک قانون مادر است عنوان کرد که باید روی این قانون کار کارشناسی لازم صورت بگیرد و مجلس فعلی تا ابتدای تابستان سال آینده فرصت دارد روی این قانون بررسی‌های لازم را انجام دهد زیرا به هر حال این قانون به‌عنوان یک قانون بالادستی می‌تواند سال‌ها بر تصمیم‌گیری‌های آینده تاثیرگذار باشد. به این ترتیب حدود پنج ماه فرصت وجود دارد که باید در این زمان با حداکثر توان به کار کارشناسی پرداخت تا این قانون اثرات مخربی بر آینده نداشته باشد.

بررسی‌های کارشناسی صورت گرفته

این طرح که در مجلس قبل کلید خورده است شامل ۲۱۴ ماده است و توسط مجلس تنظیم شده و لایحه پیشنهادی دولت نیست. این طرح یک پارادایم شیفت در تاریخ نظام بانکداری ایران محسوب می‌شود و تغییری جدی در این زمینه است. او در همین مورد عنوان کرد از سال ۶۲ تا به امروز قانون جامع بانکداری جدیدی نداشته‌ایم و این قانون می‌تواند آغاز دوره‌ای جدید در تاریخ نظام بانکداری باشد. به گفته او بررسی‌هایی که تیم تحقیقاتی انجام داده در چند فصل طبقه‌بندی می‌شوند: اصل استحکام و اتقان نظری، تجارب بانکداری مرکزی در دنیا، رفع خلأها و کاستی‌های قوانین و مقررات پولی و مالی کشور، منطق کارکردی و قابلیت اجرا بر اساس نظر خبرگان پولی و بانکی کشور و نیز انسجام درونی و سازگاری درون پارادایمی.

او در ادامه به این موضوع اشاره کرد که در بررسی‌هایی که صورت گرفته ماده‌های موجود در این طرح به سه دسته تقسیم شده‌اند: موادی که اجرای آنها موثر و مطلوب خواهند بود، موادی که در این قانون قابلیت اجرایی ندارند یا اجرای آنها کشور را با معضلات جدی روبه‌رو می‌کند و با بقیه مواد موجود در طرح، تضاد درونی دارند و در آخر قوانینی که مناسب هستند ولی باید در آنها اصلاحاتی صورت بگیرد.

وظیفه بانک‌های مرکزی

او در ادامه به توضیح مختصر مواد این طرح پرداخت. او با بیان اینکه در این قانون سه وظیفه کلی برای بانک مرکزی گزارش شده عنوان کرد که این قانون اگر چه نسبت به قوانین مشابه قبلی پیشروتر است اما همچنان کاستی‌هایی جدی دارد. براساس این قانون وظایف بانک مرکزی به سه سرفصل «کنترل تورم»، «سالم‌سازی نظام بانکی» و «حمایت از رشد و توسعه اقتصادی» تقسیم می‌شوند. او در ادامه با مقایسه دو مورد از سه مورد ذکر شده در این طرح جامع یعنی کنترل تورم و سالم‌سازی نظام اقتصادی با موارد مشابه در قانون‌های قبل عنوان کرد که در این دو مورد، قانون ترمیم یافته است. در موارد قبلی به جای کنترل تورم کنترل قیمت‌ها ذکر شده بود و این موضوع نشان از پیشرفت این قانون است. بنابر نظر این اقتصاددان حمایت از رشد اقتصادی را نباید به‌عنوان وظیفه بانک مرکزی برشمرد. اگرچه رشد و توسعه اقتصادی اقدامی پسندیده است ولی نهادی مانند بانک مرکزی لوازم مورد نیاز برای تاثیرگذاری در این زمینه را ندارد و این وظیفه در حیطه اختیارات وزرای اقتصاد و کشاورزی و صمت محسوب می‌شود. همچنین رشد و توسعه اقتصادی می‌تواند با هدف دیگر بانک مرکزی که کنترل تورم است در تضاد باشد و این موضوع تهدیدی جدی در راستای انسجام متنی این طرح محسوب می‌شود.

در این طرح جامع وظایف و اختیارات بانک مرکزی در چند موضوع مورد بررسی قرار گرفته است. او با اشاره به اینکه در بررسی‌های انجام شده از این طرح به موضوع قانون‌نویسی آن نیز اشاره شده است بیان کرد که بررسی‌های ما شامل انسجام متنی، امکان‌پذیری آن، سازگاری محتوایی و پایداری آن نیز هست. در هر کدام از موارد اگر اشکالی به یک طرح وارد شده دلیل آن نیز به تفصیل بیان شده است. به‌عنوان نمونه در مورد اختیارات بانک مرکزی نکات ضعف و قوت هر دو در این قانون وجود دارند. استقلال حقوقی، استقلال سیاست‌گذاری و استقلال رای و نظر بانک مرکزی به رسمیت شناخته شده و در مورد عزل و نصب رئیس کل منافع ملی در نظر گرفته شده است، این در حالی است که استقلال مالی و اداری بانک مرکزی همچنان در هاله‌ای از ابهام باقی مانده است. در همین حین به اقتدار نظارتی و اطلاعاتی بانک مرکزی نیز اشاره شده و بانک مرکزی را درمقام همپای وزارت خارجه در حوزه روابط مالی با دنیا به رسمیت شناخته است. البته در بسیاری از فصول این طرح استقلال بانک مرکزی نقض شده است. او در نتیجه‌گیری این بخش عنوان کرد اگر چه طرح جامع بانکداری در حوزه حکمرانی در مقایسه با نمونه‌های مشابه بسیار پیشروتر محسوب می‌شود اما بعضی از لوازم و مقتضیات این طرح همچنان پیش‌بینی نشده است.

 این اقتصاددان در ادامه، به ماده ۲۹ طرح مجلس اشاره کرد که بر مبنای آن، «بانک مرکزی مجاز است نقدینگی مورد نیاز موسسات اعتباری را که در عملیات روزانه خود با مشکل کمبود نقدینگی مواجه می‌شود، از طرق مورد تایید شورای فقهی و با نرخ مصوب هیات عالی تامین کند» و افزود: تکرار عبارت «تایید شورای فقهی» در متن قانون، به منزله تعبیه نهاد مستقلی در درون بانک مرکزی و ناقض یکپارچگی بانک و پاسخگویی رئیس‌کل است. او در ادامه با طرح این سوال که «آیا احراز شرعی شورای فقهی احراز برمبنای مغایرت است یا عدم مغایرت» افزود: اگر منظور، احراز مغایرت است، به‌عنوان ورود حداقلی این شورا به حساب می‌آید در حالی که اگر بانک مرکزی در هر موضوعی دنبال احراز عدم مغایرت شورای فقهی نیز باشد، این موضوع برای اختیارات بانک مرکزی مشکل‌زا خواهد بود.

فرهاد نیلی در پایان سخنان خود در جمع‌بندی این طرح افزود این طرح در بعضی از موارد اظهار نظری نکرده است در حالی که اگر قرار باشد قانون کامل و بلندمدتی در این زمینه طراحی شود باید این موارد ذکر شود. یکی از اشکالات این طرح در این است که در این قانون به مقدار زیادی به بقیه قوانین ارجاع شده اما این گونه طرح‌ها چون به‌عنوان قوانین بالادستی به حساب می‌‌آیند باید کامل و بدون ارجاع به بقیه قوانین دیگر باشند. همچنین در این قانون مواردی گنجانده شده که با بقیه اصول این طرح در تناقضند که می‌توانند کل مواد اشاره شده در این طرح را تحت‌الشعاع قرار دهند. در مجموع این قانون مانند بسیاری از قوانین پیشین در شیوه نگارشی آن بسیار ضعیف عمل کرده است و در این راستا نیاز به اصلاحاتی جدی دارد. کمیسیون اقتصادی در حال حاضر بررسی این قانون را در دستور کار خود قرار داده است و ما به نمایندگی از اتاق بازرگانی در این جلسات حضور داشته و نظرات خود را به آنها اعلام داشته‌ایم. او در ادامه اظهار امیدواری کرده است که کمیسیون در این مورد نباید عجله‌ای داشته باشد و در این مورد نیاز به تامل و کار کارشناسی بیشتر است.