فقدان الگوی مطلوب ورود مجلس به بودجه شرکت‌های دولتی/ زیان ده شدن شرکت‌ها در سایه سازوکار عجیب وصول سود سهام و مالیات

به گزارش می‌متالز، تبیین مفهوم بودجه شرکت‌های دولتی در کنار تشریح فرایند‌های بودجه ریزی شرکت‌های دولتی در ایران و برخی دیگر از کشور‌های جهان به همراه آسیب‌های فرآیند فعلی بودجه ریزی شرکت‌های دولتی در کشور و بررسی انواع سیاست‌های تقسیم سود شرکت‌های دولتی در جهان و مشکلات سیاست تقسیم سود در ایران میتواند یک چشم انداز مشخص از مسیر بودجه ریزی شرکت‌های دولتی ارائه کند.

در تبیین ماهیت بودجه شرکت‌های دولتی، باید گفت که بودجه شرکت‌های دولتی نشان دهنده حجم عملیات (گردش مالی) شرکت در یک سال است، اما بودجه سایر دستگاه‌های اجرایی نشان دهنده مبلغی است که دستگاه مورد نظر در سال مزبور از خزانه دولت دریافت و صرف خواهد کرد؛ لذا بودجه شرکت‌ها به لحاظ ماهیت کاملاً متفاوت از بودجه سایر دستگاه‌های اجرایی بوده و مقایسه آن‌ها اساساً فاقد موضوعیت است. حتی جمع کردن این دو مبلغ نیز به دلیل تفاوت ماهوی فاقد معناست.

در تبیین اهمیت درک دقیق ماهیت بودجه شرکت‌های دولتی باید گفت که عدم درک صحیح از این مفهوم، موجب وارد آمدن آسیب‌های قابل توجهی به شرکت‌های دولتی در ایران شده است.

فرآیند‌های بودجه ریزی شرکت‌های دولتی در نقاط مختلف جهان، طیف کاملاً متنوعی را تشکیل می‌دهد. این تنوع در یک موضوع کاملاً مشهود است و آن، میزان استقلال شرکت‌ها در تنظیم و تصویب بودجه است. در برخی از کشورها، مجمع عمومی شرکت، آخرین ایستگاه فرایند بودجه ریزی است و در مقابل، در برخی دیگر از کشورها، نهاد‌های دیگر غیر از ارکان شرکت، نقش آفرینی کاملاً مؤثری در فرایند تنظیم بودجه دارند. در ایران به طور خاص، استقلال شرکت‌ها در حوزه بودجه ریزی چندان بالا نیست، به نحوی که در مرحله تدوین، سازمان برنامه و بودجه و در مرحله تصویب، مجلس شورای اسلامی دارای نقش مهمی هستند.

آسیب‌های فرایند بودجه ریزی شرکت‌های دولتی در ایران، ذیل هفت عنوان به شرح ذیل قابل ذکر است:

۱. نقش کم رنگ مجامع عمومی در تصویب بودجه سالیانه: بالاترین رکن هر شرکت (مجمع عمومی) دارای صلاحیت اِعمال نظر درخصوص بودجه و تصویب آن است، اما در عمل، این شأن مجمع عمومی دارای اختلاط با صلاحیت‌های پیش بینی شده برای سازمان برنامه و بودجه و مجلس شورای اسلامی در همین رابطه است؛ به نحوی که هنگام تهیه لوایح بودجه، ارقام بودجه شرکت‌های دولتی را سازمان برنامه و بودجه مورد دخل و تصرف قرار داده (مانند بودجه سایر دستگاه‌های اجرایی) و پس از آن در قالب پیوست شماره سه لوایح بودجه به تصویب مجلس شورای اسلامی می‌رسد (ضمن اینکه مجلس شورای اسلامی نیز از اختیار دخل و تصرف در ارقام بودجه شرکت‌ها برخوردار است، اگرچه در عمل این اختیار کمتر مورد استفاده قرار می‌گیرد). همین فرایند طی سال‌های گذشته باعث شده مجامع عمومی درخصوص بودجه به مرور احساس مسئولیت کمتری کرده و به نوعی تهیه بودجه را به فرایند تعامل هیئت مدیره شرکت و سازمان برنامه و بودجه واگذار کنند. یادآوری این مساله نیز ضروری است که جرح و تعدیل‌های انجام شده در برخی اقلام مهم بودجه شرکت‌ها (مانند سود) توسط نهاد‌های خارج از ارکان شرکت، تفاوت چندانی در نتیجه نهایی ایجاد نخواهد کرد، زیرا به عنوان مثال اگر سازمان برنامه و بودجه، سود یک شرکت دولتی خاص را نسبت به بودجه پیشنهادی خود شرکت افزایش دهد، تنها پرداخت علی الحساب سود در طول سال مالی متأثر از این تغییر خواهد شد، اما درنهایت آن چیزی که معیار تسویه حساب شرکت و دولت در خصوص سود خواهد بود، ارقام مندرج در صورت‌های مالی حسابرسی شده است.

درنتیجه، یکی از مهم‌ترین وجوه اصلاح فرایند فعلی بودجه ریزی شرکت‌های دولتی، حرکت به سمت احیای جایگاه ارکان شرکت در فرایند بودجه ریزی است. اولین اقدام، افزایش فرصت برای تشکیل جلسات مجامع عمومی تصویب بودجه است. این کار با تفکیک و ابلاغ زودهنگام بخشنامه بودجه شرکت‌های دولتی میسر خواهد بود. اقدام دوم، بازتعریف نقش سازمان برنامه و بودجه در فرآیند تدوین بودجه شرکت‌های دولتی است. به نظر می‌رسد جایگاه مطلوب سازمان برنامه و بودجه در بودجه ریزی شرکت‌های دولتی، تعیین چارچوب‌های تنظیم بودجه است و نه جرح و تعدیل ارقام و جزئیات بودجه.

تأکید بر این نکته ضروری است که آنچه عنوان شد، به معنای توصیه به رها کردن شرکت‌ها در موضوع بودجه ریزی نیست؛ برعکس، تعیین چارچوب بودجه ریزی شرکت‌ها ازسوی دولت از اهمیت بالایی برخوردار است، این چارچوب، علاوه بر موارد بدیهی مانند اقلام مرتبط با منابع عمومی، می‌بایست شامل موارد دیگری مانند تعیین چارچوب حقوق و دستمزد نیز باشد، زیرا این گونه موارد علاوه بر اهمیت اقتصادی، حائز اهمیت اجتماعی نیز خواهد بود به نحوی که طی سال‌های گذشته، عملکرد نامطلوب شرکت‌های دولتی در این زمینه با واکنش‌های منفی اجتماعی روبه رو شده است.

۲. فقدان الگوی مطلوب ورود مجلس شورای اسلامی به بودجه شرکت‌های دولتی: ایفای نقش مجلس شورای اسلامی در بودجه شرکت‌های دولتی، تاکنون صرفاً محدود به تصویب ارقام کلان منابع و مصارف بودجه این شرکت‌ها بدون ورود به جزئیات ارقام پیوست سه لوایح بودجه بوده است. این در حالی است که فرایند بررسی بودجه شرکت‌های دولتی در مجلس شورای اسلامی طی سال‌های گذشته، به رغم بهبود قابل توجه، تغییر اساسی نداشته است. البته باید اذعان داشت که عدم ورود مجلس به جزئیات بودجه شرکت‌های دولتی تا حد زیادی اجتناب ناپذیر بوده است. عدم فرصت بررسی بودجه این تعداد از شرکت‌های دولتی، لزوم داشتن تصویری از مسائل ویژه هر شرکت در بررسی بودجه و عدم مجال ورود کمیسیون‌های تخصصی به این نحو و اجازه اصلاح بودجه توسط شرکت‌های دولتی پس از تصویب مجلس، برخی از دلایل قابل ذکر در این زمینه است. علاوه بر این، اگرچه ورود مجلس به مساله بودجه شرکت‌های دولتی ضروری است، لیکن نحوه این ورود نمی‌بایست به گونه‌ای باشد که نقش‌ها و صلاحیت‌های مجمع عمومی در تأیید و تصویب بودجه سالیانه شرکت را به کلی مضمحل کند.

مجموع نکات پیش گفته حکایت از آن دارد که اگرچه تلاش‌های انجام شده طی سال‌های گذشته در مجلس شورای اسلامی بهبود قابل توجهی در روند بررسی بودجه شرکت‌های دولتی ایجاد کرده، اما نیاز به طراحی یک الگوی مشخص در این زمینه وجود دارد. آنچه که به اجمال می‌توان در این خصوص پیشنهاد داد، تغییر رویکرد از تأکید بر صلاحیت تصویبی مجلس شورای اسلامی درخصوص این بخش از بودجه، به استفاده مؤثر از صلاحیت نظارتی است. یک معنای تغییر رویکرد در زمینه صلاحیت تصویبی مجلس درخصوص بودجه شرکت‌های دولتی، می‌تواند محدود شدن تمرکز تصویبی مجلس به اقلام مرتبط با بودجه عمومی باشد. به این معنا که تنها ارقام کلان بودجه شرکت‌های دولتی که درخصوص بودجه عمومی کشور است (مانند سود سهام، مالیات، کمک زیان و ...) به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد. در عوض، مجلس انرژی و توان خود را صرف ایفای دقیق و کامل صلاحیت نظارتی خود کرده و از این رهگذر، تأثیرگذاری به مراتب بالاتری در ریل گذاری کلان فعالیت شرکت‌ها داشته باشد. البته باید گفت ارتقای کارکرد نظارتی مجلس در خصوص شرکت‌های دولتی، لزوماً نیازمند تغییر رویه‌های موجود نبوده و می‌توان در قالب روال فعلی و با استفاده از ظرفیت تبصره «۴» ماده (۱۸۲) آیین نامه داخلی مجلس، این مساله را دنبال کرد. در این راستا، اجمالاً می‌توان گفت که ارزیابی روند‌های کلی عملکردی شرکت‌های دولتی در حوزه‌هایی مانند سرمایه گذاری ها، بدهی، سودآوری، بهره وری نیروی انسانی و سایر موارد از این دست و همچنین نظارت‌های فرآیندی ازجمله نظارت بر فرایند تدوین و تصویب طرح‌های سرمایه گذاری می‌تواند در دستور کار مجلس شورای اسلامی قرار گیرد.

۳. غیردقیق بودن ارقام بودجه شرکت‌های دولتی در لوایح و قوانین بودجه: از دلایل مهم این موضوع می‌توان به وجود اجازه اصلاح بودجه (که اجتناب ناپذیر است)، اختلاط نقش‌ها و صلاحیت‌ها و متعاقب آن کاهش احساس مسوولیت و انگیزه شرکت‌ها نسبت به پیش بینی و اعلام دقیق ارقام بودجه و درج گروهی از شرکت‌های زیان ده در زمره شرکت‌های سودده و سربه سر اشاره کرد.

۴. کم رنگ بودن نقش برنامه در کنار بودجه: عدم تعیین اهداف مشخص برای شرکت از سوی دولت یا مجمع عمومی، فقدان نظارت ساختاریافته و منسجم مجمع عمومی (و دولت) بر عملیات شرکت و اختلاط نقش‌ها و صلاحیت‌ها و کاهش احساس مسوولیت ارکان شرکت (که پیش‌تر مورد اشاره قرار گرفت) از جمله برخی دلایل قابل ذکر در این زمینه است.

۵. عدم تعریف قالب مشخص جهت تدوین گزارش تطبیق بودجه با عملکرد: اگرچه در حال حاضر، در انتهای صورت‌های مالی عمده شرکت‌های دولتی، گزارش تطبیق عملکرد با بودجه ارائه می‌شود، اما حدود و ثغور گزارش مذکور موضوع بسیار مهمی است که از آن غفلت شده است. به خصوص که در حال حاضر این بخش از صورت‌های مالی، بسیار مختصر و سلیقه‌ای و فاقد شاخص‌های موردنیاز برای انجام مقایسه‌های عمیق‌تر است؛ لذا تدوین چارچوب استاندارد تنظیم گزارش تطبیق عملکرد و ابلاغ آن به شرکت ها، ضروری است.

۶. تعریف غیر دقیق بودجه کل کشور در قانون محاسبات عمومی: تعریف بودجه کل کشور در قانون محاسبات عمومی، به سبب در نظر گرفتن بودجه شرکت‌های دولتی و بودجه سایر دستگاه‌های اجرایی ذیل عنوان کلی «بودجه کل کشور»، موجب نوعی اختلاط میان این دو مفهوم شده است. لذا، اصلاح تعریف بودجه کل کشور در قانون محاسبات عمومی و تفکیک صریح‌تر بودجه شرکت‌های دولتی از بودجه سایر دستگاه‌های اجرایی، یک گام رو به جلو تلقی خواهد شد.

۷. کاستی‌های مربوط به قالب سند بودجه شرکت‌های دولتی: پیوست شماره سه لوایح بودجه سنواتی، از منظر قالب واجد چند اشکال است. اولین مورد، یکسان نبودن سرفصل‌های حسابداری و سرفصل‌های بودجه‌ای شرکت‌های دولتی است. در حال حاضر، بودجه و صورت‌های مالی شرکت‌های دولتی هر کدام از استاندارد‌های متفاوتی پیروی می‌کنند، لذا ردیابی ارقام در انطباق صورت‌های مالی و سند بودجه در برخی از سرفصل‌ها کار آسانی نیست. دومین مورد قابل ذکر، طبقه بندی شرکت‌های دولتی بر حسب امور است که عملاً حاوی دلالت خاصی جهت تحلیل و بررسی بودجه شرکت‌های دولتی نیست. به نظر می‌رسد سایر طبقه بندی ها، از جمله طبقه بندی بر حسب اهداف یا طبقه بندی بر حسب مادرتخصصی، اصلی و فرعی، از موضوعیت بیشتری برخوردارند. سومین مساله قابل ذکر در این زمینه، عدم افشای رویه‌های تنظیم بودجه در سند بودجه است. این نکته از آن جهت حائز اهمیت است که مقایسه میان ارقام بودجه شرکت‌ها در سال‌های مختلف و همچنین تحلیل روندها، بدون اطلاع از رویه‌های تنظیم بودجه، دقیق نخواهد بود. لذا، افشای مبانی محاسبه ارقام بودجه برخی شرکت‌های بزرگ (خصوصاً در صورت تغییر این مبانی) و همچنین تبیین مبانی محاسبه برخی ارقام دوبار منظور، به تحلیل صحیح بودجه شرکت‌های دولتی کمک خواهد کرد.

ازجمله مسائل بسیار مهم دیگر مرتبط با بودجه ریزی شرکت‌های دولتی، تقسیم سود شرکت‌های دولتی است. به طور کلی، کشور‌های مختلف از منظر ضوابط تعیین سهم دولت از سود سهام شرکت‌های دولتی در چهار گروه به شرح ذیل جای می‌گیرند:
۱. بدون دستورالعمل یا نرخ از پیش تعیین شده؛
۲. دارای دستورالعمل مشروح؛
۳. دارای درصد از پیش تعیین شده و
۴. وابسته به ساختار بهینه سرمایه.

از سوی دیگر، رویه‌های موجود در زمینه پرداخت سود سهام شرکت‌های دولتی در ایران، در سه موضوع «میزان سود سهام دولت»، «نحوه پرداخت» و «مأخذ محاسبه سود سهام دولت» واجد ایراد‌های مهمی است.

به عنوان اولین مشکل قابل ذکر در موضوع «میزان سود سهام دولت» باید گفت که سهم مشخص شده در قانون، نسبتاً بالا و ثابت است؛ این موضوع در کنار پرداخت مالیات، خروج همیشگی حداقل ۷۵ درصد سود از شرکت‌ها را نتیجه خواهد داد. تحمل این میزان قابل توجه خروج سود در هر دوره مالی، برای هر شرکتی سخت خواهد بود و توان سرمایه گذاری شرکت‌ها را تضعیف خواهد کرد. این در حالی است که حتی در بسیاری از کشور‌هایی که نرخ سود سهم دولت از پیش تعیین شده است، قابلیت مذاکره برای شرکت‌ها با توجه به شرایط متفاوت هر شرکت وجود دارد. همچنین، توجه ویژه به موضوع سرمایه گذاری در سیاست‌های تقسیم سود کشور‌ها کاملاً مشهود است. مشکل دوم و بسیار مهم، یکسان بودن سهم سود دولت برای تمام شرکت هاست. این در حالی است که یکی از مهم‌ترین مؤلفه‌ها در تصمیم گیری در خصوص تقسیم سود، کارکرد و هدف تأسیس شرکت هاست.

برای حل مشکلات پیش گفته، سه پیشنهاد قابل ذکر خواهد بود: اولاً، به جای ثابت کردن رقم سهم دولت از سود، بهتر است چارچوب کلی تقسیم سود تعیین شده (یا کف و سقف معین شود) و تصمیم گیری نهایی به مجامع عمومی شرکت‌ها واگذار شود. ثانیاً، چارچوب تقسیم سود (یا تعیین کف و سقف)، بر اساس طبقه بندی شرکت‌ها بر حسب اهداف تعیین شود. ثالثاً، در خصوص شرکت‌های دارای زیان انباشته، سیاست متفاوتی اتخاذ شود به نحوی که در این شرکت ها، پوشش زیان انباشته در اولویت قرار گیرد.

یکی دیگر از مشکلات موجود شرکت‌های دولتی در زمینه تقسیم سود، روال اخذ مالیات و سود سهام به صورت علی الحساب در طول سال مالی است.

به عبارت دیگر، شرکت‌های دولتی مکلفند پیش از مشخص شدن نتیجه عملکرد شرکت در سال مالی، سود سهام و مالیات پیش بینی شده را پرداخت کنند. باید گفت یکی از دلایل زیان ده شدن و تخریب توان سرمایه گذاری شرکت‌های دولتی (در کنار سایر دلایل)، همین نحوه اخذ سود سهام و مالیات بوده است؛ لذا بازگرداندن این فرایند به مسیر اصولی آن، یعنی پرداخت سود سهام و مالیات پس از تعیین تکلیف صورت‌های مالی، یک اقدام ضروری است.

نکته بسیار مهم دیگر لزوم تغییر مأخذ محاسبه سود سهم دولت است. در حال حاضر، از ۱۰۰ واحد سود شرکت، ۲۵ واحد مالیات و ۵۰ واحد سهم سود دولت برداشت می‌شود؛ به این ترتیب تنها ۲۵ واحد از سود شرکت به منظور سرمایه گذاری و تقویت بنیه مالی در شرکت باقی می‌ماند. این در حالی است که مأخذ محاسبه سهم دولت از سود، می‌بایست سود خالص پس از کسر مالیات باشد.

منبع: خبرگزاری تسنیم