راه و بیراهه قانون‌زدایی

به گزارش می‌متالز، اقتصاد ایران از دیرباز از کثرت قوانین رنج می‌برد. تورم قوانین غیرشفاف و بعضا ناکارآمد همواره باعث بروز چالش‌های بوروکراتیک پرشمار در برابر فرآیند تولید بوده است. اکنون و پس از یک‌سده، حدود ۲۴۵قانون قدیمی توسط مجلس شورای اسلامی ملغی شده است. با این حال، اگر این قوانین را زیر ذره بین قرار دهیم، در می یابیم که تقریبا بخش اعظمی از این قوانین، گرهی از وضعیت صنایع و معادن در سال ۱۴۰۲ نمی‌گشایند و تنها قوانینی هستند که در دفتر‌هایی کهنه، به نثر درآمده اند. این درحالی است که فرصت گذاشتن برای حذف قوانینی که حتی نمی‌توان آن‌ها را سدی در برابر گسترش معدن‌کاری و توسعه صنعتی دانست، هیچ امری را برای گسترش صنایع و معادن در ایران تسهیل نمی‌کند. این موضوعی است که در گفت وگوی «دنیای‌اقتصاد» با محمد طاهری، عضو کمیسیون صنعت و معدن مجلس شورای اسلامی؛ بهرام شکوری، رئیس کمیسیون معادن اتاق بازرگانی ایران و همچنین آرمان خالقی، عضو هیات‌مدیره و قائم‌مقام خانه صنعت، معدن و تجارت ایران به چند و، چون آن پرداخته شده است. شکوری در این گفتگو، این موضوع را که مجلس تصور دقیقی از مشکلات بخش معدنی کشور ندارد مرتبط به این می‌داند که هیچ‌یک از اعضای کمیسیون صنایع و معادن مجلس، تخصصی در حوزه معادن ندارند. از آن سو، اما طاهری از این خبر می‌دهد که مجلس باز هم اقدام به حذف چنین قوانینی خواهد کرد و این موضوع را تسهیل امور بوروکراتیک صنایع و معادن می‌داند؛ آن هم در حالی که بخش قابل‌توجهی از این قوانین در حوزه صنایع و معادن، مربوط به گماشتن مستشاران خارجی در حدود ۱۰۰سال پیش بوده است. از سوی دیگر خالقی نیز در خصوص وضع قوانین موجود صنعتی تاکید می‌کند که باید دولت، با همراهی ذی‌نفعان و دیگر اعضای تشکیل‌دهنده صنعت کشور به قانون‌گذاری پرداخته و وضع قوانین از مجلس، خارج شود. حال سوال این است که آیا واقعا مجلس شورای اسلامی در کنار دولت، توجه درستی به اصل مشکلات کشور در حوزه صنعت و معدن دارد یا خیر.

معادن ما کجا و معادن دیگران کجا؟

این روزها، عربستان‌سعودی قصد دارد بخش معدن را به‌عنوان بخشی کلیدی از اقتصاد خود در کنار نفت و گردشگری تقویت کند، اما در ایران مجلس شورای اسلامی به‌تازگی اقدام به ابطال بیش از ۲۴۵قانون منسوخ حوزه صنعت و معدن کرده است. در حالی که عربستانی‌ها برای تحقق اهداف خود مشوق‌های بزرگی برای شرکت‌ها و شروع اکتشاف و استخراج در نظر گرفته‌اند، ایران به فکر دستکاری در قوانینی است که کمتر شخصی به خاطر دارد که آن‌ها در چه زمانی تصویب و اجرایی شده اند. حذف قوانین مربوط به بیش از ۱۰۰سال پیش در حوزه معادن، آن هم در حالی که معدن‌کاران و فعالان این حوزه از عدم‌اجرای صحیح قوانین فعلی شاکی هستند، موضوعی است که ذهن‌ها را به سوی عدم‌تسلط کامل مجلس بر حوزه معادن خواهد برد. به‌عنوان مثال، در اجرای قانون حقوق دولتی دریافتی دستگاه اجرایی کشور از معادن، باید بخش قابل‌توجهی از این مبلغ میلیاردی که به خزانه کشور واریز شده است، به استان‌های محل احداث معادن بازگردد تا صرف هزینه‌های توسعه اکتشاف و استخراج و تامین نیاز‌های اجتماعی و عمرانی شهر‌های معدنی شود. با این حال دولت به دلیل عدم‌شفافیت قوانین موجود، عدم‌بازپرداخت حقوق دولتی موجود در خزانه به شهر‌ها و استان‌های معدنی را در دستور کار قرار داده است. فعالان معدنی این حوزه حتی بیان می‌کنند دولت به جای اینکه برای معدن‌کاران معافیت‌های خاصی را در نظر بگیرد، ترجیح داده است اگر معدن‌کاری، فناوری خاص‌تری را به کار گیرد و ارزش‌افزوده بیشتری ایجاد کند، بیشتر از دیگر معدن‌کاران موظف به پرداخت حقوق دولتی باشد این موضوع دقیقا ایجاب می‌کند که مجلس شورای اسلامی با به‌کارگیری بازوی پژوهشی خود باید اقدام به تلطیف فضای قانون‌گذاری کشور در حوزه معادن کند و با در دست گرفتن ذره بینی، به بررسی مشکلات قانونی معادن کشور بپردازد. قوانین معدنی کشور با مشکلاتی از قبیل برداشت نادرست و کج‌فهمی، خلأ قانونی در برخی حوزه‌ها و عدم‌اجرای صحیح دست و پنجه نرم می‌کند. در نتیجه زمانی که مجلس مشاهده می‌کند دولت قوانین را نه‌تن‌ها به‌درستی اجرا نمی‌کند، بلکه آن را دور هم می‌زند، بیشتر از هر زمانی لازم است که دست به اصلاح قوانین فعلی کشور در این حوزه بزند؛ نه اینکه قوانین منسوخ ۱۰۰سال پیش را ملغی کند.

معدن؛ قربانی مقررات

همه این موارد در شرایطی رخ داده است که قوانین دست‌وپاگیر بسیاری که مصوب مجلس‌های فعلی و ادوار پیشین هستند، سد راه توسعه صنعتی کشور شده اند و همچنان مشمول پروسه تنقیح قوانین نیز نمی‌شوند. مقررات پرشماری که در بسیاری موارد با یکدیگر در تناقض هستند، اما برچیده نمی‌شوند و پروسه سیاستگذاری صنعتی در کشور را با اختلالات عمده‌ای درگیر کرده اند. به زعم بسیاری از کارشناسان این حوزه، بخش معدن در ایران بیشتر نیازمند مقررات زدایی است تا اینکه نیازمند قانون‌گذاری جدید توسط دولت و مجلس باشد. امروزه یکی از فاکتور‌های سهولت و بهینگی محیط کسب‌وکار در جهان، کاهش حجم مقررات است که کشور‌ها می‌کوشند با اتخاذ رویکردی بر این پایه، رتبه خود را در حوزه کسب‌وکار‌ها بهبود بخشند و بتوانند میزبان حجم بیشتری از دارایی‌های سرگردان خارجی باشند. ایران در زمینه توسعه صنعتی، همچنان دچار افت وخیز‌های مختلفی است و با وجود گذشت بیش از یک‌سده از آغاز سیاستگذاری در حوزه صنعت و معدن در کشورمان، هنوز نتوانسته ایم جایگاه خوبی را در صنعت معدن جهان به خود اختصاص دهیم. این در شرایطی است که کشور‌هایی همچون مالزی، اندونزی، ویتنام، تایلند، کره‌جنوبی و سنگاپور دست‌کم نیم‌قرن بعد از ایران اقدام به تدوین سیاست‌های صنعتی و معدنی خود کرده‌اند، اما اکنون سهم بسیار بزرگی از کیک اقتصاد جهانی را به خود اختصاص داده اند؛ سهمی که حسرت مندانه می‌توانست متعلق به ایران باشد و نشد!

مشکل معادن تنها قوانین نیست

مصطفی طاهری، عضو کمیسیون صنایع و معادن مجلس و بهرام شکوری، رئیس کمیسیون معادن و صنایع معدنی اتاق بازرگانی ایران، در گفتگو‌هایی با «دنیای‌اقتصاد» در خصوص مقوله حذف قوانین قدیمی از بخش معادن و صنعت تاکید کردند که برخی از این قوانین، باعث ایجاد سوءبرداشت و بروز تناقضاتی در فعالیت دولت و بخش خصوصی می‌شدند و حذف آن‌ها اجتناب‌ناپذیر بود؛ اما مشکل بخش معدن کشور، تنها با حذف قوانین حل‌شدنی نیست. طاهری، عضو کمیسیون صنایع و معادن مجلس شورای اسلامی در گفتگو با «دنیای‌اقتصاد» در پاسخ به اینکه حذف قوانین سابق چه اهمیت و مزایایی برای توسعه صنعت و معدن دارد، گفت: در مجلس همیشه نباید فقط قانون‌گذاری شود و یک‌سری قوانین موازی و قدیمی را که هنوز برقرار هستند و به آن‌ها استناد می‌شود باید اصلاح یا ملغی کنیم. این قوانین بعضا برای ۵۰ تا ۱۰۰سال قبل و هنوز پابرجا هستند. خوشبختانه حذف این قوانین با رأی بالایی به تصویب رسید و این قوانین منسوخ، نقض شدند و دیگر قابل استناد نیستند. وی افزود: از این پس وقتی بخش خصوصی به قانون مراجعه کند، دیگر از قوانین متعدد تفسیر‌های متعدد نخواهد داشت. دیگر این‌گونه نخواهد بود که با یک‌قانون، یک‌راهکار و با قانونی دیگر، راهکار دیگری داشته باشیم. زمانی که قوانینی معتبر و به‌روز داریم نیازی نیست قوانین قدیمی باعث تناقض تصمیم‌گیری شوند؛ بنابراین برای ایجاد شفافیت و یکنواختی و حذف حجم زیادی از قوانینی که سرمایه‌گذاران را گمراه می‌کند پیرایش کردیم و در ادامه، مرحله‌ای دیگر از این اصلاح و پیرایش را صورت خواهیم داد تا قوانین دیگری را نیز حذف کنیم. قرار است باز هم قوانینی را که دست‌وپاگیر هستند و به آن‌ها نیازی نیست از دور کارکرد خارج کنیم. طاهری درباره وضعیت قوانین معدنی کشور گفت: اصلاح قوانین معادن فعلی لازم است و به نظر بنده نیاز نیست که قانون جدیدی تدوین شود و با اصلاحات جزئی در قوانین قبلی می‌توانیم قانون معادن خوبی را تدوین کنیم. قوانین فعلی ایرادات عمیقی ندارند که نیازمند تغییر کلی آن‌ها باشیم. این قوانین به‌خوبی کار می‌کنند، اما ایراداتی دارند که در اصلاح قانون معادن آن‌ها را به‌زودی برطرف خواهیم کرد.

لزوم اصلاح قوانین غیرشفاف

بهرام شکوری، رئیس کمیسیون معادن و صنایع معدنی اتاق بازرگانی ایران گفت: اگر قوانین ما، چه در حوزه قانون‌گذاری و چه در اجرا به‌درستی پیش می‌رفتند، امروز بخش معدن روزگار متفاوتی داشت. در نتیجه باید دو مقوله را در بخش معدن دنبال کنیم. یکی اینکه قوانین خوبی برای توسعه بخش معدن وضع شده و در راستای آن سیاستگذاری‌های مناسبی صورت گیرد. ما تمام نقایص قوانین را اصلاح و به مجلس اعلام کردیم، اما اهمیتی به آن داده نشد. نگاه قانون‌گذار نیز باید تغییر کند. در کمیسیون صنایع و معادن سال چهارم این دوره مجلس، یک فعال معدنی هم حضور ندارد. باید در کمیسیون‌های تخصصی، افراد متخصص حضور داشته باشند تا بتوانند قانون‌گذاری مناسبی انجام دهند. مجلس برای رفع این نقص با تشکیل مرکز پژوهش‌های مجلس تلاش کرده است این نقایص را برطرف کند. تغییرات متعددی که در ریاست مرکز پژوهش‌های مجلس ایجاد می‌شود باعث شده تا هر بار با این مشکل مواجه شویم که کارشناسان امر تغییر کنند. باید مرکز پژوهش مجلس را از بعد کارشناسی تقویت و آن را درست مدیریت کرد. گزارش‌های این مرکز باید علمی و کارشناسی باشند و ارتباطات خوبی با فعالان بخش خصوصی و صنفی و همچنین فعالان معدنی شکل بگیرد تا گزارش‌های کارشناسی صحیح‌تری تدوین شود. به این ترتیب نمایندگان حاضر در کمیسیون‌های تخصصی به این سبب می‌توانند بهتر در حوزه قانون‌گذاری عمل کنند.

وی افزود: مقوله دومی که باید به آن توجه کرد، بحث قوانین است که قوانین خوبی هم هستند، اما یا اجرا نمی‌شوند یا به‌خوبی اجرا نمی‌شوند. بعضی اوقات دلیل این موضوع عدم‌تدوین درست قانون است که باعث شکل‌گیری برداشت‌های غلطی از قانون می‌شود و دولت‌ها برداشت‌های غلطی از قانون می‌کنند و محل اختلاف فعالان اقتصادی با دولت در اینجا شکل می‌گیرد. نتیجه این موضوع، خروجی فعلی بخش معدن در کشور است. در نتیجه بعد نظارتی مجلس برای اجرای درست قوانین توسط دولت‌ها که قوانین زیاد و خوبی هم هستند، حائز اهمیت است. مثلا حقوق دولتی که همه مسائل آن تعریف شده، اما دولت به دلیل هزینه‌های زیاد و بزرگی خود، به دنبال استفاده کامل از حقوق دولتی است و چیزی از خزانه صرف هزینه‌های عمرانی و اجتماعی مناطق معدنی نمی‌شود. اگر ۶۵‌درصد این حقوق دولتی طبق این قانون به معادن بازمی گشت، اتفاقات خوبی می‌افتاد یا اینکه ۱۲‌درصد از حقوق دولتی در حوزه منابع طبیعی و محیط‌زیست هزینه می‌شد تا معادنی که با اتمام ذخایر مواجه شده‌اند به حال اولیه بازگردند و شرایط مناطق مشخص، بهتر از قبل شود. در این شرایط، وضع کنونی به این شکل نبود. شکوری در ادامه گفت: برخی قوانین هم هستند که برداشت‌های غلطی از آن‌ها می‌شود. در این قوانین نیت قانون‌گذار مشخص است، اما برداشت فعلی دولت و بخش‌های مختلف از قوانین موجود، وضعیت دیگری را شکل داده است. به‌عنوان مثال، در حقوق دولتی، کسی که ارزش‌افزوده بیشتری با استفاده از فناوری ایجاد کرده است، به جای معافیت از برخی موارد، بیشتر از دیگران مشمول پرداخت حقوق دولتی می‌شود؛ به عبارتی سرمایه‌گذاران در کشور ما با برداشت نادرست از قوانین مجازات می‌شوند. خلاصه امر اینکه هم باید قوانین فعلی اصلاح شوند و هم باید قوانین درستی را که باعث توسعه بخش معدن می‌شوند تدوین کرد که در این مسیر مرکز پژوهش‌های مجلس با جذب نیرو‌های متخصص و ارتباط با فعالان نقش مهمی دارد. همچنین یک‌سری از قوانین باید به‌صورت شفاف و روشن نوشته شوند تا برداشت‌های غلط از آن‌ها نشود. دولت نیز باید به‌درستی قوانین موجود را اجرا کند. جمیع این موضوعات می‌تواند به توسعه بخش معدن به‌درستی یاری رساند.

رونوشت صنعت از روی دست معدن

وضعیت حوزه صنعت در بخش قانون‌گذاری نیز دست کمی از وضعیت معادن کشور ندارد و مشکلاتی همچون تامین نقدینگی و سرمایه در گردش که با ارائه قوانینی درست می‌توانند حل و فصل شوند، درد قدیمی صنعت کشور هستند. عدم‌پرداخت بموقع مطالبه پیمانکاران از سوی شرکت‌ها و سازمان‌های دولتی، ناشی از خلأ قانونی است که به نفع کارگزاران و پیمانکاران گامی برنداشته است. از سوی دیگر، شیوه نادرست سیاستگذاری صنعتی کشور به یک معضل تبدیل شده و شاهد هستیم که دولت به‌جای تسهیل شرایط تولید، با احیای واحد‌هایی که توان ادامه فعالیت بدون کمک رانت و تزریق نقدینگی را ندارند، دور باطلی را طی می‌کند. در همین زمینه مجلس می‌تواند با وضع قوانین و محدودیت‌هایی، مانع گام نهادن اشتباه دولت در اجرای قانون شود. در طول ۱۱۸سال گذشته که در کشور، مجلس در دولت‌ها و حاکمیت‌های مختلف فعالیت داشته، اثرات بلندمدت قوانین و ثبات آن‌ها کمتر مورد توجه بوده و از این حیث مجالس ما در ادوار مختلف به کارخانه‌های قانون‌سازی تبدیل شده‌اند؛ قوانینی که بعضا با یکدیگر متناقض بوده و در عین حال، کیفی و پایدار هم نیستند. از سوی دیگر مجلس به جای اینکه در خلق و اصلاح قوانین نوآور باشد، همان مسیری را که در سال‌های دور طی کرده ادامه می‌دهد و تکیه گاه نادرستی را در بعد اقتصادی برای کشور در نظر می‌گیرد.

آرمان خالقی، عضو هیات‌مدیره و قائم‌مقام خانه صنعت، معدن و تجارت ایران هم با اشاره به این موضوع که نحوه سیاستگذاری مجلس برای معادن، بعضا نادرست است، گفت: باید شیوه قانون‌گذاری در حوزه صنعت با تغییرات متعددی روبه رو شود. خالقی، در خصوص وضعیت قانون‌گذاری در حوزه صنعتی ایران گفت: قوانینی که ما با آن‌ها به کسب‌وکار می‌پردازیم باید مطابق با نیاز روز باشند. در صنعت ایران باید بازمهندسی و بازنگری در قوانین صورت گیرد و قوانین زائد، کنار گذاشته شوند. باید وحدت‌رویه در بین قوانین ایجاد شود و تمام نقایص قانون‌های صنعتی کشور نیز برطرف شوند. در بحث قانون تجارت که پیش‌نویس آن بیش از ۱۸سال است بین مجالس مختلف دست به دست می‌شود، نبود وحدت رویه را می‌توان مشاهده کرد. زمانی که قصد اصلاح چنین قانونی را داریم که تمام کسب‌وکار‌ها و مایملک افراد به آن متصل است، باید دقت و وسواس کاملی داشته باشیم. کوچک‌ترین اشتباه ما در قانون‌گذاری می‌تواند خلأیی به وجود بیاورد و زندگی کارآفرینان را نابود کند. مثلا در بحث تجارت الکترونیک با توجه به مناسباتی که در قواعد بین‌المللی وجود دارد، هنوز قوانین تمام و کمالی نداریم. باید فکر جدی به حال این وضعیت کرده و در هر قانونی که می‌شود مشکلات را جبران کرد. ما موضوعات زیادی را مشاهده می‌کنیم که در دستور کار قانون‌گذار قرار می‌گیرند و ناگهان از دستور کار خارج می‌شوند. یکی از موضوعات بحث‌برانگیز و مناقشه‌برانگیز کشور، قانون کار است که بار‌ها در این وضعیت بررسی شده و تغییر یافته و در پی آن سندیکا‌های کارگری و کارفرمایی، هریک از زاویه دید خود به آن معترض هستند.

وی در پاسخ به اینکه آیا رانت‌های خاصی مانع وضع برخی قوانین در حوزه صنعت شده اند، تاکید کرد: نمی‌توان تاثیر رانت‌ها و فشار ذی‌نفعان را در تصویب یا اصلاح قوانین نادیده گرفت؛ چون امری معمول در روند قانون‌گذاری است. برای مثال در تامین خوراک از پتروشیمی ها، همه مجموعه‌های حاضر در این حوزه با مداخله و ارتباط گرفتن، سعی در تغییر خروجی قانون به سود خود دارند. زمانی که بحث اصلاح یا تصویب قانون جدیدی مطرح می‌شود، به‌جز ذی‌نفعان بخش خصوصی و خصولتی، حتی دولتی‌ها نیز وارد عمل می‌شوند تا قانون را به نفع خود تغییر دهند. این موضوع فقط منحصر به خصوصی‌ها نیست و برای مثال سازمان امور مالیاتی در برخی قوانین به دنبال تامین منافع خود است.

خالقی در خصوص اینکه چرا قانون‌گذاری‌ها در حوزه صنعت نتیجه‌بخش نبوده است، تصریح کرد: یکی از دلایل مهم این است که در زمان تصویب قانون، منافع ذی‌نفعان به‌درستی لحاظ نشده است. نمی‌توان از مجلس توقع داشت که تخصص لازم را داشته باشد و نمایندگان هر منطقه جغرافیایی، تخصص مربوط به خود را داشته‌باشند. روزگاری به این شکل بود که می‌گفتند مجلس در اختیار قشر خاصی از جمله معلمان، مهندسان، پزشکان، صنعتگران و اقتصادی‌هاست، اما اکنون دیگر این شیوه رایج نیست. مشکلی که در حوزه قانون‌گذاری وجود دارد، عدم‌توجه کافی به نیاز ذی‌نفعان بوده است که این به دلیل تضاد منافعی است که شکل می‌گیرد. هر گروه به دنبال منافع خود می‌رود و در نهایت، هیچ‌کس هم به نتیجه مطلوب نمی‌رسد. باید نمایندگان به‌درستی در کمیسیون‌های تخصصی جایگیری کنند تا نتیجه مطلوب‌تری به دست آید. نکته مهم دیگر اینکه به دلیل وجود مراکز پژوهشی و تحقیقاتی در دولت، این دولت است که باید در قانون‌گذاری نقش اصلی را بر عهده داشته باشد. قوانین باید در بیرون از مجلس تدوین شده، به لایحه تبدیل شود و با ابزار‌های کارشناسی مانند مرکز پژوهش‌های مجلس و تشکل‌های اقتصادی، بهترین قانون به مجلس ارائه شود تا تصمیم‌گیری آسان‌تر و مفید‌تر از قبل باشد. زمانی که دستگاهی تخصصی مشغول قانون‌نویسی باشد، به دنبال رفع مشکلات خود است، اما وقتی گروه‌ها و تشکل‌های ذی‌نفع در تدوین قانون دخالت کنند، شرایط بهبود می‌یابد.

منبع: دنیای اقتصاد