عملیات فرابودجه‌ای و سلطه بخش مالی بر پولی، تورم‌زا است

به گزارش می‌متالز، «سیدحمید پورمحمدی» معاون پیشین سازمان برنامه و بودجه در همایش «چشم‌انداز اقتصاد ایران در سال ۱۴۰۳» به بررسی مساله بودجه، عملیات فرابودجه‌ای و ناترازی‌های بودجه‌ای و تاثیر این موارد بر تورم پرداخت. وی در این سخنرانی تلاش کرد تا نشان دهد که عملیات فرابودجه‌ای، چگونه بر تورم اثرگذار می‌شود.

وی در ابتدای سخنرانی خود گفت: عملیات فرابودجه‌ای عموما در ترازنامه بانک‌ها، حساب‌های دولت و حساب‌های بانک مرکزی لحاظ نمی‌شود، بنابراین بررسی تاثیر آن بر فرآیند‌های اقتصادی کشور دشوار است، اما واقعیت آن است که عملیات فرابودجه‌ای توجیه‌کننده بسیاری از رفتار‌های اقتصادی غیرقابل توضیح در کشور است.

ضعف سیاست‌گذار پولی و تاثیر آن بر تورم

پورمحمدی گفت: ایران در زمره کشور‌هایی است که تورم بالا و مستمری دارد؛ همچنین تورم پدیده‌ای شوم بوده و به‌نوعی اخذ مالیات از عموم مردم و به خصوص اقشار فقیر جامعه تلقی می‌شود. ریشه اصلی تورم در ایران، مباحث پولی است، بنابراین نقش سیاست‌گذار پولی در بروز این پدیده شوم و تاثیرگذار بر زندگی عموم مردم بسیار پررنگ است.

وی افزود: سیاست‌گذار پولی می‌تواند نقش فعالانه و یا نقش منفعلانه‌ای در مقابل سیاست‌گذار مالی ایفا کند؛ اگر سیاست‌گذار پولی در یک کشور منفعل باشد، هر زمان که دولت با کسری بودجه مواجه شود، درصدد جبران آن بر می‌آید. در این شرایط سلطه مالی شکل می‌گیرد و در نتیجه دولت برای رفع کسری بودجه به سراغ سیسات‌گذار پولی می‌رود و این کسری بودجه را از طریق استقراض از بانک مرکزی، تبدیل منابع ارزی دولت به ریال توسط بانک مرکزی و در نتیجه افزایش منابع خارجی بانک مرکزی یا انتشار اوراق و دخالت بانک مرکزی در فروش آن در صورت نیاز برطرف می‌شود. روش‌های ذکر شده، روش‌های متعارف تامین کسری بودجه دولت بوده که محاسبه‌پذیر هستند و در صورت‌های مالی نیز مشخص هستند؛ بنابراین عموم مطالعات روی بودجه و تاثیر آن بر تورم نیز بر این روش‌های تامین کسری بودجه استوار شده است.

عملیات فرابودجه‌ای چیست؟

پورمحمدی عنوان کرد: در کنار روش‌های معمول تامین کسری بودجه دولت از طریق سیاست‌گذار پولی، روش‌های پنهانی نیز وجود دارد که از آن تحت عنوان عملیات فرابودجه‌ای یاد می‌کنیم. به‌عنوان مثال دولت از طریق شرکت‌های دولتی، گندم را به صورت تضمینی از کشاورز با نرخ ۱۵ هزار تومان خریداری می‌کند؛ روی این محصول هزینه‌های انبارداری، حمل و فرآوری را پرداخت کرده و هزینه نهایی هر کیلوگرم آرد به ۶۰۰ تومان می‌رسد. اما در منابع بودجه، محل درآمدی برای تامین این هزینه‌ها در نظر گرفته نشده یا منابع مالی آن قابل تحقق نیست، بنابراین دولت به عنوان شرکت دولتی به خریدار این گندم بدهکار می‌شود و برای تامین این بدهی به سراغ بانک‌ها می‌رود.

وی ادامه داد: در عین حال قانون‌گذار تکالیفی را برای دولت در حوزه‌های مختلف اعم از در حوزه خدمات شهری، نهاد‌های عمومی و ... تعیین کرده، اما ما به ازای آن محل درآمدی در بودجه پیش‌بینی نشده است؛ بنابراین در صورت اجرای این تکالیف، دولت به نهاد‌های عمومی و ... بدهکار می‌‎شود. در این شرایط دولت برای رفع این بدهی‌ها به سراغ سیستم پولی رفته، از بانک‌ها استقراض می‌کند یا اوراق بدهی منتشر می‌کند که بانک‌ها و بانک مرکزی بخش قابل توجهی از این اوراق را خریداری می‌کند. به این ترتیب این کسری منابع مالی دولت باعث می‌شود که بانک‌ها و بانک مرکزی با ناترازی منابع مالی مواجه شده و از به سراغ استقراض از پایه پولی بروند یا در برخی موارد صندوق‌های ثروت ملی نظیر صندوق توسعه ملی بخشی از منابع ارزی خود را تبدیل به ریال کرده و در اختیار دولت قرار دهند. البته در این روش نیز منابع درآمدی خارجی بانک مرکزی افزایش یافته و بانک مرکزی به ازای آن پول چاپ کرده و در اختیار دولت قرار می‌دهد و تمامی این موارد، افزایش تورم در کشور را به دنبال دارد.

در مثالی دیگر می‌توان عنوان کرد که دولت برای اجرای پروژه به پیمانکاران بدهکار می‌شود، اما امکان تامین منابع مالی برای پرداخت این بدهی را ندارد، بنابراین به سراغ بانک‌ها رفته، آن‌ها را ملزم به پرداخت بدهی کرده و در ادامه نیز این بدهی را با بانک مرکزی از طریق منابع ارزی خود در سایر نقاط دنیا تهاتر می‌کند، اما بانک مرکزی برای پرداخت این پول به ریال ملزم به تبدیل آن به پایه پولی می‌شود.

وی ادامه داد: قوانین کشور؛ ظرف سال‌های اخیر استقراض مستقیم دولت از بانک مرکزی را با هدف کنترل تورم، محدود کرده است؛ اما با روش‌هایی نظیر تضامین بانک مرکزی برای شرکت‌های دولتی در ماده ۶۲ و ۵۴ امکان استقراض غیرمستقیم دولت از بانک مرکزی وجود دارد. این در حالی است که این اعداد و ارقام در بودجه ذکر نمی‌شود و بنابراین از آن می‌توان تحت عنوان عملیات فرابودجه‌ای یاد کرد. مثال‌های ذکر شده، بخشی از روش‌های غیرمتعارف تامین کسری بودجه توسط دولت بود که البته محاسبه آن در بودجه به سادگی میسر نیست.

شرکت‌های دولتی در مسیر تولید زیان

معاون پیشین سازمان برنامه و بودجه در ادامه خاطرنشان کرد: برای کمی و محاسبه‌پذیر شدن موارد غیرمتعارف تامین کسری بودجه دولت‌ها، بودجه عمومی کشور ظرف ۱۰ سال بررسی شد؛ این بررسی شامل بررسی بودجه و صورت‌های مالی تمامی شرکت‌های دولتی از ابتدا تا انتهای دهه ۹۰، بودجه سازمان تامین اجتماعی در این بازه زمانی و همچنین بررسی ترازنامه صندوق‌های ثروت ملی نظیر صندوق توسعه ملی و حساب ذخیره ارزی بود؛ در عین حال در این بازه زمانی ۱۰ ساله صورت‌های مالی بانک‌ها و ترازنامه بانک مرکزی نیز بررسی شد. در ادامه برای اعتبارسنجی این موارد، هزینه دولت، انواع زیان شرکت‌های دولتی و شبکه بانکی، تعهدات به صندوق توسعه ملی، سازمان تامین اجتماعی و ... بررسی و استخراج شد تا ایرادات وارده به محاسبات رفع شود.

پورمحمدی گفت: در ادامه زیان خالص شرکت‌های دولتی، تامین اجتماعی، بانک‌ها و ... در بازه سالانه محاسبه شد و در واقع فلور محاسبه شد. سپس انبارش این زیان در بازه ۱۰ ساله محاسبه شد تا در نهایت با اعداد کمی مشخص شود که چگونه کسری بودجه و روش‌های غیرمتعارف تامین منابع مالی دولت به شکل ناپیدا بر متغیر‌های پولی اثرگذار می‌شود.

به عبارتی دیگر به شکل ماتریسی زیان شرکت‌های دولتی، بدهی بانک‌های عمومی، بدهی بانک‌های عامل، صندوق‌ها، بانک مرکزی و ... بررسی شد و از طرفی مبانی حقوقی که این روش تامین غیرمتعارف کسری بودجه را میسر می‌کند، فرآیند‌های ناپیدا در این مسیر، تحلیل این ترازنامه‌ها و تاثیر آن روی ترازنامه هر یک از این بازیگران بررسی و در نهایت تحلیل نهادی آن و میزان کسری بودجه‌ها اخذ شد.

وی افزود: صنایع کشور در ابتدای انقلاب ۵۷ دولتی شدند؛ اما در سال‌های بعد ذیل اصل ۴۴ قانون اساسی بحث خصوصی‌سازی آن‌ها مطرح شد. با این وجود از ابتدا تا انتها نگاه دولت به این شرکت‌های دولتی محلی برای رفع کسری بودجه بود.

قانون برنامه اول توسعه کشور با احتیاط برنامه سرکوب قیمتی را پیش گرفت و این موضوع به تحمیل زیان به شرکت‌های دولتی انجامید؛ با گذر زمان، سرکوب‌های قیمتی دولت تشدید شد، بنابراین دولت فشار بر شرکت‌های دولتی را تشدید کرد. در این میان شرکت‌های دولتی ناگزیر به اجرای این سرکوب قیمتی شدند، البته این سرکوب قیمتی کسری منابع مالی آن‌ها به‌طور سالانه را در پی داشت.

دولت برای توجیه سرکوب قیمتی و تحمیل زیان به شرکت‌های دولتی موظف شد تا زیان مجموعه‌ها را جبران کند؛ اما چنین وعده‌ای محق نشد، از این‌رو صنایع دولتی با زیان‌های انباشته مواجه شدند.

در برنامه بودجه سال ۱۳۹۹ به طور رسمی نام ۳۸۲ شرکت دولتی ذکر شده است؛ از این تعداد افزون بر ۱۰۵ مورد در سال ۱۳۹۹ زیان‌ده و ۲۷۷ مورد عملکرد ملی سر به سر یا سودآور داشتند. سرکوب قیمتی محصولات تولیدی توسط شرکت‌های دولتی و خرید‌های تضمینی عامل این عملکرد منفی مالی است.

منابع مالی، برای تکالیف دولتی تعریف نمی‌شود

معاون پیشین سازمان برنامه و بودجه افزود: عوامل متعددی در بروز این چالش زیان شرکت‌های دولتی موثر است؛ بسیاری از این عوامل نتیجه قوانینی و تکالیفی است که قانون‌گذار برعهده دولت گذاشته است. به‌عنوان مثال قانون‌گذار در سال‌های قبل در موارد بسیاری سازمان تامین اجتماعی را مکلف کرد پول برخی خدمات را دریافت نکرده و به ازای آن منابع مالی را از طریق دولت تامین کند. این در حالی است که منبع مالی آن در درآمد‌های دولت تعریف نشد. به این ترتیب همواره دولت به سازمان تامین اجتماعی بدهکار بود. در این شرایط دولت برای رفع این بدهی سهام شرکت‌های دولتی را به تامین اجتماعی واگذار کرده یا این تامین مالی از طریق استقراض از بانک رفاه انجام شده است. بانک رفاه نیز برای تامین آن به سراغ بانک مرکزی رفته است. در واقع تعیین تکالیف مالی متعددد برای دولت بدون در نظر گرفتن منابع بودجه‌ای آن از مهم‌ترین عوامل افزایش ناترازی بودجه‌ای است.

کسری بودجه انباشته دولت به ۳۵ درصد می‌رسد

پورمحمدی تصریح کرد: محاسبات ما حاکی از آن است که میزان کسری بودجه غیررسمی کشور به مراتب بالاتر از کسری بودجه رسمی است. اما این ارقام در جایی انعکاس داده نمی‌شود و در برنامه بودجه نیز تنها از طریق کانال‌های متعدد به شکل عددی مرتفع می‌شود.

وی افزود: میزان کسری بودجه کشور در سال ۱۴۰۰ برابر ۵۰۰ هزار میلیارد تومان بود، با در نظر گرفتن عملیات فرا بودجه‌ای این رقم به ۱۸۰۰ هزار میلیارد تومان می‌رسد که رقم بسیار قابل توجهی است؛ در صورتی که اقتصاد در مسیر با ثبات در حال حرکت باشد، میزان کسری بودجه نباید از ۳ درصد درآمد‌ها فراتر رود؛ اما متاسفانه در ایران، این میزان چند برابر است. همچنین با در نظر گرفتن انباشت کسری بودجه مشخص می‌شود که میزان کسری بودجه به ۳۵ درصد تولید ناخالص ملی می‌رسد.

سلطه بخش مالی بر بخش پولی و زایش تورم

معاون پیشین سازمان برنامه و بودجه در ادامه به این سوال که اگر در شرایط کنونی بانک مرکزی بتواند پایه پولی را کنترل کند و در مسیر سیاست انقباضی پیش برود، تورم در کشور کنترل می‌شود یا خیر، پاسخ داد و عنوان کرد: عوامل رفتاری مختلفی در بخش سیاست‌های پولی و مالی کشور وجود دارد که این عوامل موانعی در مقابل کنترل تورم هستند. بررسی رفتار دولت‌های مختلف ایران در سنوات قبل نشان می‌دهد که ظرف سال‌هایی که دولت‌ها بیشترین درآمد ارزی را داشته‌اند، بیشترین عملیات فرابودجه‌ای انجام شده و در واقع بیشترین قوانینی در کشور وضع شده که عملیات فرابودجه‌ای را میسر کند؛ بنابراین این رفتار‌ها مانع از آن شده است که حتی در زمان رفع کسری بودجه نیز تورم مهار شود.

پورمحمدی در پایان خاطرنشان کرد: به هر ترتیب هرگونه کسری بودجه آشکار یا نهان دولت، اگر باعث شود تا بانک مرکزی یا سیاست‌گذار پولی وارد عمل شده و درصدد رفع آن برآید، به سلطه مالی بر بخش پولی می‌انجامد. برای رفع چالش تورم در کوتاه‌مدت لازم است که قوانین مسوولیت‌پذیری برای سیاست‌گذار پولی و مالی در کشور وضع شود، به نحوی که هریک به اندازه توان خود هزینه کرده و به نحوی پیش نروند که بر میزان تورم کشور افزوده شود.

برای دریافت فایل ارائه دانلود کنید: ارائه دکتر سیدحمید پورمحمدی؛ عملیات فرابودجه‌ای: روش‌های غیرمتعارف تامین کسری بودجه از محل منابع پایه پولی

گزارش از پایگاه خبری فلزات خاورمیانه (می متالز)